“河长制”：江苏十年探索河湖治理的有效抓手

□李先明 赵建平 陈锋 郑爽 陈瀛

“河长制”：江苏十年探索河湖治理的有效抓手

□李先明 赵建平 陈锋 郑爽 陈瀛

从蓝色的“河长”标牌走过去，眼前就是整洁美丽的运料河。两面草皮护坡伸向远方，下面是水泥衬砌，干干净净的水面上倒映着远处保洁员正在工作的身影。

2016年10月10日下午，徐州市铜山区新任副区长刘刚，也是上任一个月的运料河区级河长，与镇级河长许东一起来看看运料河。

“每天上下班我都路过运料河，自从当了河长，感觉就是不一样：现在每次路过这条河，总是带着责任多看几眼，看看有没有问题！”许东从下游的房村镇调到张集镇当镇长，担任河长已经三四年了。

从承担责任、组织管理、落实资金，到发现问题、协调问题，再到担任保洁员、管理员，他对这段运料河了如指掌。

像许东、刘刚这样的镇级、区级河长，在江苏数以千计，他们呵护着江苏2万多条乡镇级以上的河道。

“河长制”自无锡创建，江苏及时指导并总结推广“河长制”经验，“河长制”已经在江苏这片水网密布地区生根、发芽、绽放，成为河湖水系治理的重要抓手，让这里的每一条河流回归、蜕变、升华，并深刻影响到每一个临河而居的百姓。

“河长制”滥觞——蓝藻问题倒逼无锡率先探路

2007年5、6月间，太湖地区温度骤升，蓝藻疯长，加之东南风一吹，蓝藻迅速大量积聚，地处太湖东北湖湾的无锡市自来水水源因此遭受污染，市民惊慌，舆论哗然……

太湖蓝藻暴发，看似偶然，实则是太湖长期污染之后的必然。如何从制度上长效治理并保护太湖水安全，成了社会期待解决的议题。

多年的工作实践告诉无锡人，治河治水绝不是某一两个部门、某一个层级的事情，必须部门联动，必须想办法发挥地方党委和政府的主导作用，必须由更高一级的领导干部牵起头来，负起责来。

2007年8月，几经讨论酝酿，无锡市委办公室和市政府办公室印发《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，将河流断面水质检测结果“纳入各市（县）、区党政主要负责人政绩考核内容”。无锡上下期望用这一制度推动部门联动，调动地方党委政府的治水积极性，最终解决河湖水问题。

这份文件的出台，被认为是无锡推行“河长制”的起源。

在当时太湖治理背景之下，无锡提出建立和实施“河长制”的目的是改善河道水质，恢复河道水生态，最终全面提升河道功能，促进太湖治理。

简单说，“河长制”即由各级党政主要负责人担任河长，负责辖区内河流污染治理。河长是河流保护与管理的第一责任人，主要职责是督促下一级河长和相关部门完成河流生态保护任务，协调解决河流保护与管理中的重大问题。

这项从河流水质改善领导督办制、环保问责制衍生出来的制度，让无锡市党政主要负责人分别担任了64条河流的河长，真正把各项治污措施落实到位。

“河长制”实施以来，围绕“保护太湖、重建生态”的目标，无锡做了大量扎实有效的工作，其“河长制”管理办法和成效得到了业内的关注和肯定。

10个月后，2008年6月，江苏省政府决定在太湖流域推广无锡的“河长制”，省政府办公厅印发《关于在太湖主要入湖河流实行双河长制的通知》，每条河由省、市两级领导共同担任河长，“双河长”分工合作，协调解决太湖和河道治理的重任。

随着“河长制”的进一步推广，一些地方将河长扩大到由人大、政协领导担任，部分地方设立市、县、镇、村四级河长管理体系，这些自上而下、大大小小的河长实现了对区域河流的“无缝覆盖”。

2012年9月，“河长制”被赋予了新的内涵。省政府出台《关于加强全省河道管理“河长制”工作的意见》，“河长制”从以保障水质为主拓展到以河道管理为主。截至今年11月，全省727条省骨干河道、1212个河段的河长已落实到位，其中由各级行政首长担任河长的占2/3，太湖15条主要入湖河流实行了由省级领导和市级领导共同担任河长的双河长制。

江苏已经在全省范围内初步形成了较为完善的河长体系。

力量何在——“河长”治河生态链条

当一条河有了“家长”，这条河就有了她本应该有的秩序。

如今的江苏，河道由河长负责，河长名单里有省长、市长，也有县长、区长，还有纪委书记、政法委书记。

河长虽然管的是一条河，但要解决的问题却超越了一条河。党政领导担任河长，推动力显然超过部门。“河长制”传达了地方党委政府重视水环境、强化责任的鲜明态度。特别是在一些水污染较严重的地区，由党政一把手担任河长，督办河流环保工作，可以震慑环境违法行为，加大环境治理力度。

从“河长制”组织架构来看，纵向从地区行政长官（省委书记、省长、市委书记、市长）开始，“系在一根绳上”的还有区委书记、区长，镇党委书记、镇长，村支部书记、村委会主任；横向从政府各级部门开始，发改、经贸、财政、规划、建设、国土、城管、工商、环保等部门都各有分工，谁都不能在水环境治理上缺位。

从社会影响力看，产业结构调整随着“河长制”推进不断加速，沿河、沿湖企业不得不放弃传统落后的生产方式，关停超标排污企业，寻求清洁生产方式，促进循环经济发展。同时，民间治水力量也被带动，参与积极性得到提高。

无锡多年实施“河长制”之所以能取得良好的效果，其最大的特点就是强化了问责，提升了执行力。通过开展“河长制”，整合了行政资源，最大限度发挥行政执行力。河长负责制实施后，形成了治理水污染、保护水生态、实现断面水质达标的领导挂牌、属地负责的责任体系，形成了人人头上有责任、上下合力治污染的局面。

徐州市在省规定的97条骨干河道基础上，全市1233条大沟级以上河道、72座中小型水库全部纳入“河长制”管护责任范围。市委书记、市长、分管市长分别担任领导小组第一组长、组长和办公室主任，并带头担任河长，推动了市、县、镇三级河长制的全面落实。通过在媒体公布河长名单、在河岸显要位置设立河长公示牌，明确河长职责、管护单位、监督电话，接受公众监督，全市初步形成协调有序、反应快速、运转高效、统筹推进、合作治水的联动机制。

苏州在协同联动上发力，形成了强大的工作合力。苏州市87个列入水利基本现代化的考核断面，均设立了“河流断面长”，54个河道断面列入省控断面，23个断面列入太湖流域河网水功能区考核断面，由各级环境监测中心实施监测月报制，省环保厅对连续不达标断面的县（市、区）断面长进行“集中约谈制”，强力推动这项工作，取得明显成效。

丹阳市“河长制”办公室监督各河长积极履行职责，充分发挥组织协调能力，组织相关部门，形成合力，对全市河道进行了集中清障，共拆除渔网渔簖213处、渔罾36处，岸坡清障面积9.5万平方米，有效解决了河道管护中的重点难点问题，这种力度在以前难以想象。

由于水具有流动、跨区域的特点，一些地方“河长制”树立了“上下游共同治理”“标本兼治”的理念，为科学理性地实现和推进治理目标、措施提供了可能。显然，如果没有这样的联动机制，水污染问题难以得到根治。

江苏省水利厅副厅长张劲松坦言，由于河长固定对应具体的领导岗位，即使产生人事变动也不会影响河长职责的履行。因为有责任、有考核，河长虽然只是个虚衔，但要做的却都是实实在在的事情。

这种机制，最大程度整合了各级党委、政府的力量，弥补了早先“多头管水”“出了问题谁也不愿管”的弊端，使治水网络密而不漏，任何一个环节上都有部门、有专人负责。而“系在一根绳上”的治水生态链，极大提高了水环境治理的行政效能。

有效抓手——“河长制”河道管理逻辑

每一条河流都有自己的生命。每一位河长，就是守护这条河流生命的责任人。

作为江苏省最高行政首长，省长石泰峰说，“河长制”管理体系的建立，为加强河湖保护管理提供了有效的制度保障。在推行“河长制”过程中，江苏围绕构建“互联互通、引排顺畅、水清岸洁、生态良好”的现代河网水系，狠抓各项措施落实，加大河湖保护与管理力度：一是把规划引领作为河湖保护管理的基础前提；二是把控源截污作为河湖保护管理的治本之策；三是把综合治理作为河湖保护管理的关键举措；四是把督促检查作为河湖保护管理的有力抓手。

“以前没人管，大家你扔我也扔。现在有河长监管，有巡查员巡视，保洁员每天下河打捞垃圾，大家也不好意思再乱扔乱排了。”这是徐州市铜山区的一个村级河道边一位农民的认识变化。

由党政主要领导担当河长的河流治理责任制，在江苏省已初见成效，不仅是河流水质明显改善，更重要的是水环境治理责任意识日渐增强。

河道治好了，要使水活、水畅、水美，更关键的是在河道整治上推进长效管护。

苏州市在“河长制”管理模式向镇村河道延伸的同时，积极推进河道水环境综合治理。每年轮浚河道约1800条 1500公里，累计完成674条农村黑臭河道治理，并将黑臭河道去化率、村级河道达标率等硬性指标纳入镇村干部考核体系，实现“河长制”与河道养护工作良性互动。将“河长制”考核结果、便民服务中心等社会化监督结果、媒体曝光等纳入考核体系，科学、全面地评价养护效果。

在海安县，其“界河”管理新做法在全省推广。东姜黄河是江苏的省管骨干河道，北段是南通市海安县与泰州市姜堰区的交界河。2015年10月，海安县水利局积极主动与姜堰区水利局沟通，签订了东姜黄河《共同保洁协议书》。泰州市姜堰区水利局委托南通市海安县水利局将交界河东姜黄河双方共有的河面纳入南通市海安县一、二级河道河面保洁工程，现在东姜黄河实现了正常机械化保洁，河面面貌焕然一新。

扬州市创新考核督查手段，引入信息员机制，实现中心城区河道全覆盖、网格化管理，与市报业集团合作，利用“小红帽”网络资源，实现对扬州市中心城区范围内232段873km河道网格化全覆盖，常态化监督管理。建立起扬州市河道巡查（保洁）船只GPS定位系统，实现对河道巡查（保洁）船只的动态监控与调度管理。

南京市积极探索和创新河道管理模式，市属河道管理处全面实施管养分离，在市场上招聘专业的河道养护单位，实行专业化、精细化河道管理养护。仅江宁区就组建11个专业化的河道养护公司，386名养护人员全部持证上岗，实现了河道堤防管理工作常态化和规范化。

……

近年来，江苏相继出台了《江苏省河道管理实施办法》《江苏省农村河道管护办法》等一批规范性文件和河道管理制度，建立健全了经常化、制度化、科学化的河道管护机制。目前，江苏省90%以上的骨干河道落实了管护单位。以乡镇水利站、农民用水者协会和村级水管员为网络的基层水利管理服务体系，在农村河道管护中也发挥了重要作用，覆盖了全省80%以上的农村河道。全省河道管护投入也在不断增加，仅去年一年全省落实河道管护经费就达8亿元，比上年增长25%，为河道长效管护提供了坚实的资金保障。

“河长制”通过深化治理机制的改革创新，编织了一张治理—管理的网络，有效提升和强化了法律法规和各项规章制度的执行力，成功破解了河流治理的困局。

继往开来——保障河湖水系生态健康

生态环境一头连着人民群众生活质量，一头连着社会和谐稳定。保护生态环境就是保障民生，改善生态环境就是改善民生。

治理好老百姓身边的水环境，是更大力度推进生态文明的责任所在、民心所系。

随着“河长制”的层层推进，社会力量也被带动起来。河长的姓名、联系方式以及职责在所负责河道进行竖牌公示，社会公众可以随时监督。在行政监管和舆论监督的双重压力下，不利于水环境治理保护的产业结构得到调整，超标排污企业被关停，有环保自觉的企业开始寻求清洁生产方式，循环经济得到发展。

无锡多年的“河长制”实践进一步壮大了民间参与水生态文明建设的信心和热情。“全市河道义务监督员网络、水环境监督岗先后建立起来，机关干部、党团员、青年学生中宣传环保的积极性高涨，家庭妇女也广泛参与，水环境治理的氛围空前良好。”无锡水利局负责人表示。

南京在强化河道管理保护的同时，十分注重规划引领。根据不同河道的功能定位，编制重点河道蓝线规划，规范河道岸线利用行为，明确河道岸线开发利用控制条件和保护措施，建立“蓝线”管理制度。

徐州针对工业基地和资源型城市的生态遗留问题，坚持把河湖划界确权作为水生态文明建设的基础工作。从规划入手，创建河湖空间规划约束机制，建立水域、岸线保护规划蓝线管理制度。在实施过程中，创建生态修复范围控制机制，按照“一河（湖）一策”功能要求和实际，一方面增强区域水资源水环境承载力，一方面进一步明确河湖生态保护范围。

“河长制”的实施，极大地推进了河湖水系的保护治理，江苏全省河湖水环境质量明显提升。在先试先行的太湖流域，15条主要入湖河流年平均水质全部达到Ⅳ类以上，流域65个国控断面水质达标率较2011年提高了17%，湖体水质改善为Ⅳ类，富营养化指数由中度转为轻度。在全省面上推行以后，河湖水域面积逐渐扩大、功能不断增强，重点水功能区水质达标率提高到65.2%，水源地水质达标率99.1%，沿线地区群众生产生活环境明显改善。

江苏省水利厅厅长李亚平告诉记者：“经过将近十年探索，江苏‘河长制’的实践，基本达到了‘优环境、促转型、惠民生’的目的，具有显著的生态、社会和经济效益。可以说，‘河长制’是一个治理河湖水系的有效抓手。”

2016年10月11日，中央全面深化改革领导小组第28次会议审议通过了《关于全面推行河长制的意见》，将“河长制”上升到国家行动。这既是对江苏实施“河长制”的肯定和升华，也是对江苏“河长制”的激励和推动。

省长石泰峰表示，江苏将紧密结合实际，根据中央的最新部署要求，进一步健全完善“河长制”管理组织体系，全面推行由各级行政首长担任河长，创新体制机制，明确细化职责分工，确保工作责任落细落实落地，充分发挥组织协调推进作用，及时解决实际问题，提升河长履职成效，严格河湖管理监督考核，加大河湖治理与保护力度，促进河湖资源可持续利用，保障经济社会可持续发展。

江苏省提出，到2020年，实现全省河道管护现代化，全面建立“互联互通、引排顺畅、水清岸洁、生态良好”的现代河网水系的目标任务。

十年探索，河湖治理终得有效抓手；继续创新，河长发力可期健康水系。我们有理由相信，江苏将深入贯彻中央的决策部署，以全面推行“河长制”为新起点，进一步加大河湖管理力度，保护水资源，防治水污染，改善水环境，修复水生态，切实保障防洪安全、供水安全和生态安全，为建设“强富美高”新江苏提供强有力的水安全保障。□

2017-08-10

注:源自《中国水利报》2016年11月24日。