浅谈省属水利工程单位水政监察工作的执法现状及发展方向——湖南省水政监察总队派驻欧阳海水库支队执法实践与探索

江华文

（湖南省欧阳海灌区水利水电工程管理局 耒阳市 421800）

湖南省欧阳海灌区水利水电枢纽工程位于湘江一级支流舂陵江中游大滩峡谷，地处郴州市辖桂阳县和衡阳市辖耒阳市、常宁市3县市交界处。欧阳海水库发源于蓝山县的南山北麓，控制干流河长213 km，流经永州市辖蓝山县、新田县和郴州市辖桂阳县、嘉禾县、临武县，设计库容4.24亿m3，有效库容2.69亿m3，集雨面积5 409 km2。灌区渠道有左干、右总干、东支干、西支干渠4条渠道，渠道全长292 km，设计灌溉衡阳市境内耒阳市、常宁市、衡南县及珠晖区四县市区4.85万hm2（72.74万亩）农田，是一座以灌溉为主，兼顾防洪、发电等综合效益的大（Ⅱ）型水利枢纽工程。

2003年9月，为更好地保护欧阳海水库和灌区的水资源、水域、水工程以及水利设施，切实维护正常的水环境秩序和确保水生态平衡发展，欧阳海灌区水利水电工程管理局按照湖南省水利厅在厅直属单位设立省水政监察总队派驻支队的指示精神，组建了省水政监察总队派驻欧阳海水库支队。10年来，欧阳海水库支队本着以人为本的执法理念，按照依法治水、科学治水、依法行政、执法维权的工作原则，从水法律法规的宣传教育和各类情况调查摸底入手，逐步增强干部群众的水法律法规意识，全面掌握辖区内的水事违法情况，理顺执法权限范围，协调地方关系，积极开展各类水事违法情况摸底及工作调研28次，发现各类水事违法侵权行为206起，协调查处102起，协调处理21起，发放调查问卷890多份，走访5县市区行程20万km余，形成各类文字材料180多万字，并在2004年全省“芙蓉杯”水行政执法质量考评中被评为“先进单位”荣誉称号。为进一步促进水行政执法工作，笔者以欧阳海水库支队为例，结合10年来对水行政执法工作的认识和实践经验，就如何搞好省属水利工程单位水政监察工作谈谈认识和拙见。

1 省属水利工程单位水政监察工作执法现状

（1）水政监察队伍建设不规范。

自2003年湖南省水利厅水政监察总队在欧阳海灌区水利水电工程管理局、双牌水电站、南津渡水电站、水府庙水库管理局、酒埠江水电站以及江垭水库管理局等6个厅直属水利工程管理单位设立水政监察总队派驻机构以来，除欧阳海灌区水利水电工程管理局、水府庙水库管理局设有专职水政监察机构和人员以外，其他4个直属水利工程单位都只是挂个机构名，抽调几名兼职水政监察员，离真正做到水行政监管执法还有很大的差距。无论是人力、财力和物力，还是水行政执法的质量与效率，都无法得到满足，水行政执法也只能是名不符实。

在省属水利工程单位中，水行政执法工作做得比较到位的以欧阳海水库支队为例，2003年刚刚组建时，通过层层筛选和严格考核公开招聘了 1名专职副支队长和4名专职水政监察员，并结合工作实际需要，任命保卫科科长、水库管理科科长、武装部副部长、供水公司副经理为兼职副支队长，水库管理科、供水公司相关人员共13人为兼职水政监察员。2004年，又增选了1名专职副政委、1名专职副支队长和4名专职水政监察员。2009年，根据水利部水管体制改革要求，水政支队人员缩编5名专职水政监察员。无论是在人员的配备，还是机构的设置上，欧阳海局都给予了大力的支持，促使水政监察工作取得了一定的成效，对水法规的宣传、水库和灌区的水资源、水域、水工程及水利设施的管理起到了保驾护航的重要作用，对维护正常的水环境秩序、规范涉水工程项目的水行政审批等工作起到了推动和促进作用。

（2）执法权限与范围不明确。

省属水利工程单位一般地处各地州市境内，有河道型水库，有单一性的水库，有涉及跨（省）地、市的水库，有水库管理与电站管理分治的情况，有水库与灌区、电站兼管的情况等，其间不乏有与地方水行政主管部门管辖权限重复、权限不清以及推诿扯皮等各类复杂的状况。从目前省属水利工程单位的权限隶属和职责权限而言，省水利厅作为水行政主管部门和执法主体机构，已授权或委托省水政监察总队依法进行水行政监察，按照法律规定“不能进行二次委托”的要求，省水政监察总队不允许再次委托或书面授权给各省属水利工程单位是派驻水库支队。因此，省属水利工程单位水政监察派驻机构仅仅是一个执行机构，没有立案权，更没有赋予有震慑力的水行政处罚权，水行政的执法主体仍然是省水利厅，派驻机构权限仅仅定位在日常性执法巡查、一般案件现场（协调）处理以及重大案件的调查取证、案件呈报等日常性工作和案件前期调查处理工作。

（3）水行政执法现状。

以欧阳海水库支队为例，其执法范围覆盖三地市9个县市区，范围广，战线长。由于地理位置相对偏僻、交通不畅、经济落后，群众法制观念淡薄，管理力量相对薄弱，管理方式比较粗放，管理措施执行困难等诸多原因制约，水事违法侵权行为频繁发生、禁而不绝。根据近八年来水事违法案件初步统计，在欧阳海灌区水利水电工程管理局工程管理和保护范围内共发现206起水事违法侵权案件，涉及水库和灌区管理与保护范围内非法采矿、采石、采砂，非法开办炼砷、土法炼砒污染企业，违章建房、建桥，库区围垦养鱼，破坏水利工程设施，非法向河道水库排污、倒渣等，其中非法采矿案件数量之大，影响之广，执法之难，尤为突出。

由于库区地下蕴藏大量锰、铅、锌、锡、钨等贵重金属资源，自20世纪90年代初期以来，在大坝附近不足10 km2区域就有矿井不下百处，疯狂无序、掠夺式的乱采滥挖，严重破坏生态植被，曾多次引发山洪、泥石流，造成房倒田毁的悲剧。2002年湖南省公安厅、国土资源厅曾联合组织了一次整治非法采矿的专项行动，取缔和捣毁了所有矿井，在一定时间内遏制了非法开矿的势头。然而由于缺乏有效监管，后续管理措施难以跟进，非法开矿死灰复燃。欧阳海水库支队成立以后多次对该区域水事违法行为进行调查处理，但却遭到当事人或个体老板组织不明真相老百姓百般阻挠或围攻谩骂，甚至殴打执法人员。目前，在各级地方政府领导的高度重视和水利、国土、公安等部门大力支持下，多次联合开展整顿治理行动以后，大坝周边及渠道管理和保护范围内非法采矿、采砂、违章建房等违法行为有了一定的改善，但制而不止，打而不死的现象仍然存在。

通过多年来的执法实践证明，省属水利工程单位水政监察工作要想取得较好的成绩，应正确理顺与省水政监察总队的上下隶属关系，充分协调与各级地方政府各部门的关系，加强联合互动，充分利用协调优势处理各类水事违法案件。比如2006年武广铁路客运专线建设协调案，通过近5年努力协调各方关系，促使武广公司按照要求对破坏的10多处渠道进行了及时的修复或修建等效替代工程，确保了渠道的正常运行。

2 省属水利工程单位水政监察工作存在的问题

（1）水行政执法领域与省属水利工程单位的现有执法能力不相称。

欧阳海水库干流河长213 km，灌区渠道292 km，点多线长面广，而我们的执法力量、管理能力相对而言还很弱，经常管不到边，管不到位，管不彻底，所以水事违法案件仍在频频发生，屡禁不止。

（2）水行政执法成本高与水事违法成本低不相平衡。

由于水法律法规对水事违法案件的处罚力度较小，多数不法分子受暴利驱使敢于铤而走险，而打击水事违法案件的成本相对较高，极大地制约着执法工作的开展。比如，有些案件当事人社会背景复杂或涉及地域权限复杂或属于群体性违法行为，必须与地方政府联合开展执法整治行动，其执法成本高，而且在整治行动前，有的矿井早就得到消息，采取自行封掉矿井，转移设备，避免损失，行动过后又复开采；有的甚至采取隐蔽性开采，其矿井周围没有任何设备，用流动车辆运作，往往使得整治效果不很理想。

（3）干部群众对水利的认识与现今依法管理要求不相符。

长期以来，水库和灌区一直疏于管理，只注重防洪调度和强调社会效益，忽视了水资源保护与开发利用。自新《水法》颁布实施以来，省属水利工程单位一直以悬挂横幅、张贴标语等形式对周边群众进行水法律法规的宣传教育，效果不是很理想。水是商品的意识还没有深入人心，干部群众始终停留在传统水利管理模式的认识上，对依法治水、科学治水还没理解透彻。比如有的群众对水法的知识缺乏了解，认为水利工程的管理与保护范围没有实行征地，在自己家的田地建房不违反法律规定。

（4）执法人员的待遇与水行政执法工作性质要求存在差距。

从目前的省属水利单位的监察队伍情况来看，大部分水行政执法人员的执法待遇偏低，执法津贴没有到位的现象仍然存在。由于省属水利工程单位的水政监察队伍属于事业单位编制，执法人员待遇一般都随单位经济效益而定。而水行政执法人员的工作的环境多半是在条件恶劣、地势偏远的农村，面对的对象不是当地一霸，就是社会关系复杂的个体业主，甚至于有少数地方政府官员参与其中获取非法收入并干扰行政执法。水行政执法任务繁重与执法人员待遇成反比，执法人员的工作积极性很难调动起来。

（5）执法的硬件设施与执法工作要求不适应。

省属水利工程单位的水政监察队伍的硬件条件受单位经济条件的制约，都存在硬件设施配备不齐，执法车辆、摄像机、执法快艇、人员队伍建设等都难以到位。而水事案件的突发性强，一旦接到水事案件举报，如没有配备执法专用车辆，水政执法的快速反应能力将极大地受到限制，等安排车辆或船只赶往现场时，违法者早就逃之夭夭；配备执法专用摄像机可以提高对调查取证、记录现场勘测等情况的真实性，确保案件调查的真实性和证据保存的永久性。

3 省属水利工程单位水政监察工作发展方向

（1）加强队伍建设，提高水政监察队伍战斗力。

水行政执法工作任重而道远。要搞好一个单位的水政监察工作，关键要从根部抓起，从队伍建设抓起，从内部管理建章立制抓起。①从健全内部管理制度着手，用制度规范管理，按规章建设队伍。管理严谨到位，队伍就不会懒散，才能充满生气，充满活力，才能有凝聚力，有战斗力。②坚持每月集中召开阶段性执法工作例会，总结回顾，部署安排，针对执法过程中存在的问题与不足，及时予以纠正。③要求执法人员必须全面系统地学习 《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水土保持法》等相关水法律法规，努力提高执法人员法律知识和办案能力，做到召之即来，来之能战，战之能胜。④严格规范程序，严把执法程序合法性。执法程序的合法性就是我们的生命线。对待每一起水事案件的调查取证必须以法律为准绳，以事实为依据，证人证言证据要真实齐全，勘测要细致准确，下达水事法律文书适用法律要恰当准确。执法过程秉承文明执法、廉政执法、公正执法的原则，执法人员不能有索拿卡要或接受当事人宴请、礼物等影响执法公正公平的情况发生，不能暴力执法或野蛮执法。强制执行必须严格按照程序向地方法院申请，待批准后由地方法院实行强制措施。案件办理程序合法，法律适用条款准确，从根本上避免吃官司败诉的可能。

（2）理顺各方关系，发挥协调处理案件的能动性。

省属水利水电工程的地理位置一般位于比较偏僻的山区，农村经济、群众文化素质、交通信息等都处于落后状态，水利工程管理相对而言较为困难。人为破坏水利工程设施、非法采矿、采砂、采石等案件高发，而且有的地方民风彪悍，蛮横不讲道理，单一的靠省属水利工程队伍水政监察部门进行执法，往往很难见成效，甚至于在执法过程中容易遭到围攻谩骂，执法人员的人身安全得不到保障。在这种状况下，应该协调各方关系来处理一些比较棘手的问题或案件。一是紧紧依靠省水政监察总队协调处理案件。作为省水政监察总队的一支派驻机构，应及时汇报案件情况，特别是处理大案要案应坚持请示省水政监察总队出面进行协调处理这一原则；二是加强与各级地方政府部门之间的联系。地方政府部门与派驻机构是业务往来关系。在水事违法案件中所涉及的违法当事人多半为当地人，隶属于地方政府管辖，对于发生在我们管辖区域的案件，必须与地方政府共同进行协调处理，甚至于要寻求国土、公安、水利等地方政府部门的支持，比如水事纠纷涉及治安处罚、刑事拘捕抗拒执法或围攻执法人员等。加强与地方政府的互动关系，有利于促进水利执法顺利开展，有利于加大水行政执法力度。

（3）健全信息网络，建立行之有效的管理机制。

水行政执法的根本目的是预防违法，制止犯罪。目前水事违法案件频频发生，包括非法采矿、采砂、采石、水利工程管理范围内违章建房、围垦河道等，最根本的问题就是利益问题，是非法暴利的诱惑和水事案件处罚执行不力的问题。法律是专门制定的一些文字依据，贯彻执行法律需要有效的制度保障、体制保障。没有强有力的执法队伍予以保障，法律就很难执行到位。水事案件发生地位置偏远，人员缺乏，执法装备配备不齐，执法力量又很薄弱，要想做到及时发现、及时制止、及时处理就更显困难。因此，采取一定范围内建立健全信息网络显得尤为重要。一是在灌区渠道管理所安排兼职水政监察员，及时就各区段发生的水事案件进行报告；二是与地方水行政执法部门建立一套互动机制，必要时请求地方执法部门开展联合执法；三是在水库沿河一定范围内建立村级联络员制度，按年度支付一定报酬，由村级联络员定期报告监管河段情况，便于掌握水库情况，实行动态管理机制，达到预防违法的目的。总之，打击违法是治标，综合治理是治本，长效管理是目标。