完善财政投入保障机制 着力提高气象服务水平

财政部预算司、农业司联合调研组

摘要：近日，财政部预算司、农业司与中国气象局计财司组成联合调研组，赴青海、西藏基层气象台站进行了专题调研，就青海省海西州、西宁市湟中县气象局和瓦里关大气本底站、海北草地生态监测站，西藏山南市浪卡子县、日喀则市拉孜县气象局和部分自动观测站实地调研。

关键词：财政；气象；调研

近日，财政部预算司、农业司与中国气象局计财司组成联合调研组，赴青海、西藏基层气象台站进行了专题调研。期间，调研组分别与青海省气象局、西藏自治区气象局有关同志开展了座谈，并赴青海省海西州、西宁市湟中县气象局和瓦里关大气本底站、海北草地生态监测站，西藏山南市浪卡子县、日喀则市拉孜县气象局和部分自动观测站实地调研。

一、两省（区）气象工作开展卓有成效

青藏高原是我国重要的国家安全和生态安全屏障，是我国天气系统上游和策源地，也是我国天气气候复杂、气象灾害和次生衍生灾害易发、多发、重发的区域，有效获取高原各种气象、生态等探测资料，对全国防御气象灾害和保护人民生命财产安全具有很强的先导性保障作用。

青海省气象局下设12个直属事业单位，9个市（州）气象局、45个县气象局。编制1633人，在编职工1435人，其中：参公人员329人，事业人员1106人。全省各类气象台站55个，全部是艰苦台站。其中：一类艰苦台站20个，二类艰苦台站20个，三类艰苦台站10个，四类艰苦台站5个。海拔3000米以上台站31个，海拔4000米以上台站9个。五道梁气象站海拔4612米，是全国第二高气象站；沱沱河气象站海拔4533米，是全国最高的探空站；瓦里关大气本底基准观象台为欧亚大陆腹地唯一的大气本底观测站。西藏气象局下设9个直属事业单位，7个地（市）气象局，34个县气象局。编制1038人，在编职工1003人，其中：参公人员264人，事业人员739人。少数民族职工731人（藏族701人），占职工总数的72.9%。全区气象台站41个，全部是艰苦台站。其中，一类艰苦台站34个，二类艰苦台站7个。

青海、西藏两省（区）气象局及其所属台站多數处于高寒缺氧地区，自然环境恶劣、工作条件艰苦。虽地处高海拔艰苦地区，但当地气象部门始终坚持“缺氧气不缺志气”的精神，以“高海拔高标准”的要求，不断提升财政保障水平和气象现代化服务能力，台站面貌显著改善，计财管理工作不断规范，取得了一定成绩，在维护国家安全、加强民族团结、促进经济发展等方面发挥了重要作用。

（一）财政投入力度稳步加大。

2012—2016年，青海、西藏两省（区）气象局中央、地方财政共计投入42.65亿元，其中：中央财政投入37.16亿元，年均增长2.51%；地方财政投入5.49亿元，年均增长8.59%。地方安排投入主要用于人工增雨、农业区防雹工程建设、基层农牧业气象防灾减灾能力建设、山洪防治气象保障工程及气象防灾减灾体系建设等专项。近年来，中央财政增量重点保障了参公人员及地市和县级基层事业人员津贴补贴，离退休人员离退休费及其他福利待遇，维稳等日常公用、业务维持支出。中央财政投入的增加，极大地缓解了两省（区）艰苦边远地区的经费紧张局面，解决了职工工资不能及时兑现等问题，真正把国家对艰苦边远地区在职、离退休干部的关怀落实到了实处，确保了高原地区各项气象业务服务工作稳步开展。

（二）基础台站面貌明显改善。

青海省气象局原台站的办公业务生活用房均是60、70年代的土房子，潮湿、昏暗，冬不防寒夏不防暑，严重影响职工的身心健康。在中央财政的支持下，青海省气象局“十二五”期间完成全省51%台站改造任务，基层台站办公业务生活用房基本建设成楼房，职工工作、生活环境得到显著改善。西藏自治区气象局“十二五”期间完成20个县气象局和6个地（市）气象局的基础设施改造，基层台站累计新建业务用房面积17817.91平方米，重点对老旧工作、生活用房进行了改造，新建玻璃暖棚弥补供暖不足，改善供水系统解决艰苦台站水质不达标问题。新建业务用房建筑结构均为框架结构，设防裂度8度及以上，明显提高了抗震能力，较好地改善了职工的工作生活条件。

（三）气象服务能力显著提升。

青海、西藏气象部门除开展天气气候及灾害的监测与评估、天气预报警报、气候预测预估信息发布等常规工作外，还不断拓展工作领域。一是开展生态监测与评估以及应对气候变化工作。建立了面向生态修复和保护的气象监测预警和评估服务体系，开展了青藏高原积雪、湖泊、草场遥感动态监测，发布了三江源等主要生态功能区气候变化评估报告、极端天气气候事件演变事实及其影响与适应对策等专题报告；提出了合理利用气候资源对主要特色农作物（牧草）进行适宜种植度区划的对策建议。二是支持国际气象科学研究，服务国家气候变化谈判。瓦里关大气本底站是世界气象组织全球大气监测网（GAW）的第一个大陆型大气本底站，其观测数据具有重要的国际地位。自开展观测以来，严格按照世界气象组织WMO/GAW《全球大气监测指南》和中国气象局《大气成分观测规范》要求开展观测，积累了大量大气本底历史资料，在气象科学研究、业务服务、国际交流，特别是国际大气科学、气候变化谈判等领域发挥了重要作用。三是推动人工影响天气为生态建设服务。在羌塘草原、藏东南林区及三江源、环青海湖等生态功能区开展生态保护型人工增雨雪作业，使该区域植被覆盖度、水源涵养功能、江河径流量、水土保持功能等生态状况明显好转，三江源地区再次呈现出“水草丰茂、千湖再现”的美好景象。四是推进气象现代化建设。在气象基础能力建设专项支持下，青藏高原气候变化监测服务系统、自动化综合气象观测系统、气象灾害防灾减灾能力建设、西藏农牧业等特色产业气象服务系统投入使用，极大地提升了气象现代化服务能力。

二、基层气象部门仍然面临一定困难

从调研情况看，近年来，青海、西藏气象部门在各级财政的支持下，在服务民生和生态文明建设方面取得了较好成效，同时也存在着一些问题和困难。

（一）气象服务事权和支出责任划分不明晰。

目前气象部门各基层台站除承担全国统一布局的天气与气候站网观测、预测、服务等业务外，还承担着本区域内气象灾害监测预警和突发公共事件气象保障服务等业务。但由于中央和地方气象事权及其相应的支出责任划分不清晰，西部地区特别是基层市县普遍存在地方事权保障不到位，支出责任无法落实等问题。如西藏山南市浪卡子县气象局，除国家基准气候站观测、预测业务外，还承担该县县域内8022平方公里的农业气象情报、牧草生态环境监测、湖泊水域监测公报、羊湖生态旅游、道路交通安全、人工影响天气增雨防雹、雷电灾害防护、气象灾害调查评估等任务。但浪卡子县由于财力紧张，每年只安排8万元补助经费，严重影响了正常工作开展。青海省围绕地方经济社会发展和生态保护，由地方政府投资所建成的各类气象观测设施和业务系统，也存在运行维护经费缺乏稳定来源等问题。基层气象服务事权和支出责任划分不明晰，已经成为制约基层气象部门发展的瓶颈。

（二）行政审批制度改革缺乏后续保障。

根据国务院有关规定，气象部门在开展防雷装置设计审核以及新建、改建、扩建建（构）筑物防雷装置检测时，不再要求申请人提供相应的报告，改由审批部门委托有关机构开展相应的技术性服务，并采取谁委托谁付费的方式，由气象部门承担技术服务费用。据测算，气象局取消中介服务事项后减收40多亿元，不仅原弥补事业经费不足部分的收入失去了来源和保障，还需要承担防雷减灾技术服务等费用。2016年，中央财政安排了地市和县级气象部门非参公管理人员津补贴资金8.8亿元，但原渠道收入用于防雷业务成本、弥补公用经费及职工其他福利待遇部分的缺口仍然存在。调研时了解到，2015年仅青海省气象部门防雷装置检测一项就减收1400万元，导致青海省级气象局开展防雷减灾工作、职工津补贴及医疗保险缴费等经费至今无法落实，防雷减灾业务被迫暂停，直接影响了气象部门依法履职和防雷减灾安全责任体系建设。

（三）基层台站设施配备标准和维持费用较高。

由于青海、西藏等西部省份普遍地域广袤，台站之间相距甚远，路况较差，交通不便，受高寒冰冻、缺氧降雪等影响，普通车辆配置和运行维护标准远远不能满足这些地区的实际需求。珠峰大本营自动观测站位于珠穆朗玛峰脚下，距离最近的定日县城120多公里。由于山路崎岖，部分地区还不通公路，要从石滩、土路上通过，往返一次需要18小时，需要专门的车辆负责该站的设备运输、更换及巡检。在青海、西藏两省（区）类似观测站点近600个，导致车辆配置标准和維持费用远高于内地其他地区。同时，由于高寒缺氧，台站的供暖维护、设备消耗也较内地普遍偏高，目前公用经费、业务维持定额标准无法满足实际支出需求，基层配置和维持标准不足问题影响了基层气象业务服务工作的有效开展。

（四）基层气象职工待遇低于所在地水平。

近年来，地方政府频繁出台提高职工收入待遇政策，如青海省各级地方政府出台了在青津贴、冬季取暖补贴、补充住房补贴、精神文明奖、目标考核奖及民族团结进步奖等津补贴政策，按照“同城同待遇”的原则，气象部门职工应当享受与地方单位同样的待遇，但上述政策系由地方政府自行出台，未经中央批准，中央单位无法执行，导致职工收入低于地方水平。此外，各地方政府确定的医疗等社会保障缴费标准和基数都高于中央补助水平。青海省气象局在职人员和各市州气象部门离退休人员按照年工资总额的16%—21%的比率缴纳职工医保，而西宁市离退休人员按6%的比率缴纳。上述津补贴、社保缴费政策等均存在中央、地方标准不统一的情况，造成职工待遇无法兑现，降低了气象部门职工的工作积极性，影响了职工队伍的稳定。加之台站多处于边远、艰苦、落后的少数民族地区，受地方社会经济环境影响人才待遇与东部存在的差距，长期存在新人难引进、骨干难稳定等问题。

三、关于完善气象投入保障机制的建议

青海、西藏同属我国天气、气候系统上游区，两省（区）基层气象台站又是各项气象业务服务工作的基础和支撑。针对调研情况和地方气象部门反映的问题和困难，对今后青藏高原及西部地区气象工作经费保障提出如下建议：

（一）研究推进气象事权和支出责任划分工作。

目前，全国气象部门实行统一领导，分级管理，气象部门与地方人民政府双重领导，以气象部门为主的领导管理体制。在财务管理上也实行与现行管理体制相适应的双重气象财务体制和经费渠道。针对目前现状，急需在理顺气象工作职能和发展方向基础上，尽快研究气象领域的中央与地方事权与支出责任，出台中央和地方事权及其相应的支出责任清单，明确经费保障机制，落实相应支出责任，提升各级政府对气象工作的重视程度，解决气象工作面临的财政保障问题，确保基层气象机构职能的发挥。

（二）加大艰苦边远地区气象部门投入。

对青海、西藏等西部地区，应按照高海拔高保障的原则，充分考虑辖区面积、实际路况、海拔降效等因素，有针对性地制定日常公用经费、车辆配置及运行维护及业务运行维持支出标准，避免因支出标准“一刀切”造成不平衡因素，确保艰苦地区气象服务工作水平不受当地经济环境影响。一是结合西部艰苦边远地区实际支出水平，考虑中央财政承受能力，适时调整气象部门公用经费定额标准。二是调整和优化支出结构，加大对西部艰苦边远地区支持力度，弥补西部艰苦边远地区业务维持、台站维护及维稳等经费不足。三是针对西部地区实际用车条件和消耗情况，制定西部地区车辆购置、维护标准。

（三）做好气象行政审批制度改革后续保障。

按照国务院近期印发的《关于优化建筑工程防雷许可的决定》，气象部门继续负责易燃易爆等建设工程的防雷监管责任，并要加强雷电监测、预报预警等公共服务。但“雷评”等防雷中介服务收费取消后，开展上述业务工作已无经费来源。同时，原中介服务收费用于弥补气象部门国家和省级事业单位人员津补贴、气象局系统人员医疗费及医保缴费等经费，随着服务收费取消、事业基金逐年消耗，也将面临无经费来源的情况。建议：一是结合事业单位工资制度改革，统筹研究国家和省级非参公管理单位人员津补贴经费问题。二是结合机关和事业单位医疗保险改革，一并研究气象局系统人员医保缴费缺口问题。三是考虑到防雷监管、雷电监测、预报预警等公共服务具有明显的地方性区域性特征，建议进一步明确中央和地方支出责任，研究解决易燃易爆等建设工程的防雷监管业务经费问题。

（四）保障基层气象部门职工待遇。

对各地方政府出台的职工福利待遇政策进行梳理，摸底掌握各地符合规定的津贴补贴标准及其他福利待遇规模，结合规范津贴补贴工作，统筹解决中央驻地方单位职工（特别是中西部及艰苦边远地区职工）待遇问题，保障中央驻地方职工合法合规权益。

（五）激发事业单位自身创收活力。

结合事业单位分类改革的推进，气象部门应在落实职能的基础上，充分挖掘市场需求，继续深化专业气象服务工作，努力提供更能满足社会、市场需求的气象服务产品的同时，解决自身资金困难问题。各级政府和部门应鼓励和支持气象事业单位开展面向社会、市场的服务产品研发，创造多元化投入模式，引导社会资本进入公共气象服务领域，解决自身经费保障困难，为社会提供更多、更好的气象服务。