契约不明视角下劳资关系的政府干预研究

孙玺

内容摘要：近年来我国劳资纠纷冲突不断，并呈不断加剧趋势，劳资纠纷已将严重影响社会经济的稳定与发展。当前我国正处于经济转型期，市场经济还没有完全发展成熟，因此政府在劳资纠纷中仍发挥主导作用。本文以契约经济学角度对劳资契约的特点进行分析，阐明了政府在劳资纠纷干预中的必要性。同时，运用比较分析法，对发达国家的劳资纠纷政府干预政策进行分析论述，根据发达国家取得的经验与成果，提出我国政府对劳资纠纷干预的政策建议。

关键词：劳资纠纷 政府干预 不完全契约 比较分析法

中图分类号：C912 文献标识码：A

引言

进入21世纪以来，我国劳资冲突不断加深并呈现逐渐加剧之势，劳资纠纷矛盾已经严重影响社会稳定。图1为2000-2013年我国百人以上劳资纠纷群体事件发生数量，图2为2000-2013年我国百人以上劳资纠纷群体事件结构分布。如图1所示，从2000年至2013年在我国境内发生百人以上的劳资纠纷群体事件共871起。其中，2010年、2011年和2012年是劳资纠纷群体性事件的高发期。在短短的14年间，由最初的2起百人劳资纠纷事件发展到最2013年的累积871起，累积增长435.5倍，这正是劳资矛盾不断显性化的结果。当前，我国劳资纠纷冲突规模不断扩大，劳资关系失衡局面已经形成，集体性事件已经发展到不可忽视的程度。

劳资关系失衡会对社会和谐与经济发展带来消极影响。第一，劳资失衡将会导致利益分配失衡，致使劳动者的收益减少，而劳动者的收入减少意味着市场需求不足，使得国民经济发展缺乏内在动力；第二，劳资失衡导致的罢工事件，将会影响罢工企业的日常生产经营，甚至使劳动生产陷入瘫痪状态，不仅损害劳动者与企业的经济利益，同时还会造成社会的经济损失，影响经济的增长速度；第三，劳资失衡会影响社会稳定与和谐。劳动者作为社会的核心组成部分，劳动群体安稳性直接决定社会是否平稳与安全，劳资纠纷不仅影响企业的运行，更能影响社会经济的整体运行以及以劳动群体为主的社会心理状况。因此，探究我国劳资关系，寻求解决劳资问题的方法，将会对我国的经济发展与社会的和谐稳定起到重要作用。由于我国目前针对劳资纠纷的法律法规并不完善，难以保证劳动者与企业雇主的完全契约关系，所以政府应当承担起社会和谐的协调器，利用政府职能协调好劳动者与企业雇主之间的关系，减少劳动纠纷事件的发生。

对于政府在劳资关系中应当发挥怎样的政府职能，国内外学者主要从政府在劳资关系中的角色定位和应当发挥的作用两方面进行研究。Bean在其著作《比较产业关系》中指明，政府在劳动关系中应当充当五种角色，分别是：第一，第三方管理者角色，为劳动双方提供规范文件；第二，政府是法律的制定者，为保证劳动者的利益，应当规定每日最长工作时间与最低日工资标准；第三，政府是劳资纠纷的协调员，当劳资纠纷发生时，需要根据实际情况进行法律的仲裁服务；第四，政府是社会公共部门的雇主，在公共事业中具有雇主应当承担的职责；第五，政府是社会利益的分配者，通过社会资源与资金的分配，使得每一个公民都能够享受到经济增长带来的福利。因此，根据Bean的观点，政府在劳动双方关系中，应当承担市场的立法者、公共事业的雇主、社会利益的协调员三种角色。Poole从法律的定制、公共部门的运营、社会经济利益的协调三方面说明了政府在劳资关系中应当起到的作用。首先，政府应当充分发挥政府立法权利，起草有关劳动者与雇主关系的法律，并保证法律条文的公平与公正，这将有利于提高政府的权威性；其次，政府掌握许多社会公共部门的经营权，包括医院、警察、教育等公共事业。这些机构工作人员的工资福利，能够间接表明政府对社会工资的偏好，可以作为定制社会工资标准的参考依据；最后，政府对劳资纠纷所采取的行动与政策，表明政府对劳资纠纷的态度。当政府所制定的政策与方针具有合理性与科学性，将会为劳动者与雇主之间的劳资谈判提供有利的环境，能够保证社会资源的分配合理，促进社会与经济和谐发展。蔡、周新军、王一江等学者针对政府是否应当介入劳资纠纷当中，分别有三种不同看法。第一，政府应当充分介入劳资纠纷当中，直接对劳资纠纷进行干预。并指出，我国当前已经不再是劳动力无限供给状态，而逐渐出现劳动力短缺不足现象。因此，从实际角度来讲，政府应当通过立法来保证劳动者的基本权益与利益；第二，对政府参与劳资纠纷采取完全否认态度。该观点认为，在市场经济条件下，应当利用市场的机制，依靠市场进行调节，政府只能通过法律进行约束劳资双方行为，不宜破坏市场运行机制；第三，采用二者结合方式，主张政府在劳资关系中采取适当管制与干预。該观点认为，政府应当在劳资纠纷中，采取事前干预与事后干预。事前干预表现在政府应当对劳动者的安全与健康进行干预，事后干预表现在劳资纠纷产生后，政府对劳资双方的解决方法进行干预。不管是事前干预还是事后干预都要保证干预“程度”的把握，既不能随意，难以发挥干预效果，也不能过度，产生不公平行为。对于政府角色定位的研究，国内学者意见较为统一。都认为政府在劳资纠纷中充当协调者的角色，从经济、法律、文化、制度等方面进行相应规制，以解决劳资纠纷。杨云霞将政府在劳资纠纷中的角色以“5器”进行概括。包括：劳动者权利扩张器、劳动者与雇主的稳定器、劳资双方利益平衡器、劳动者维权意识器、劳动纠纷解决器。

综合国内外学者研究，在劳动者与雇主契约不明确的前提下，政府应当充分发挥其职能，以稳定社会和谐发展为目的，保证双方权益最大化的前提，依靠公平与合理的政策和法规对劳资纠纷双方进行调和，解决社会潜在矛盾。

劳资纠纷中政府干预必要性分析

从契约经济学的角度来看，劳资纠纷中政府必须干预的原因有三点：第一，企业为了减少交易成本，必然会使企业管理方法代替市场运行方法，以提高运营效率；第二，契约双方，劳动者处于明显弱势，使得劳资契约具有劳方的从属性特点，对雇主方约束较少；第三，契约不完全会导致劳资关系失衡，对社会经济与和谐造成影响。

（一）契约不明导致企业管理方式代替市场运行机制

劳资契约是一种典型的不完全契约，如果劳资契约双方从提高运行效率、降低履约成本的角度而言，最终企业管理方式能够代替市场运行机制有三个原因。第一，现代企业从生产到运行再到最后的销售，每个环节都是由不用类型的劳动者来执行。企业雇主如果参照完全契约原则、遵循市场经济特点，与不同类型、不同岗位的劳动者进行签约前，需要针对每个人采取不同的审核与评判方法，与每一个劳动者签订不同的契约，这势必会造成企业签约与监督成本的增加，给企业带来额外成本。因此，企业从节约成本、提高效率的原则出发，会制定一套具有普遍使用度的契约条款，以企业的管理方式和每个劳动者签订大致相同的劳资契约，以实现规模经济。第二，企业管理是促进劳动者生产热情与判别劳动者贡献的保证。当企业的一项产品或中间工序并不是由一个人独自完成，而是由两人及两人以上劳动者来完成时，如果没有企业管理与监督，就难以确定哪个劳动者的贡献较大，哪个劳动者相对有偷懒性为。这意味着，在契约不明的情况下，劳动者容易出现投机取巧的行为。因此，企业管理是对劳动者生产行为与意愿监督的最好方法。第三，企业管理是预防劳资纠纷发生的最佳选择。根据不完全契约的特点，劳资契约具有不平等的特点，契约的履行完全依靠个体行为，劳动者与雇主都有发生违约的可能性。雇主的违约行为往往可以有法律法规进行监管，而劳动者的违约行为法律效果相对较差。因此，在考虑劳资纠纷发生后，政府能够通过法律对企业进行规制的条件下，预防劳动者的违约行为，企业采用自身的管理方式将会是降低事前违约的最佳选择。

（二）劳资契约具有明显的劳方从属性

劳资契约具有明显的“资强劳弱”的特征，劳动者处于相对较弱地位。从劳资契约签订起，劳资契约的劳方从属性关系就已经产生。第一，劳动者的经济利益权益归属于雇主。劳动者的薪酬与福利取决于雇主的意志与行为，劳动者的酬劳是契约签订时所确立，而劳动过程中所产生的额外全部成果归雇主所有。同时，劳动者是否能够取得规定好的相应薪酬，还要由雇主是否决定履行契约而决定，以及劳动者在工作中所产生的工伤以及损失能否得到足额、按时的赔偿也是由雇主的态度决定。第二，自劳资契约签订起，劳动者的劳动权利就归雇主所有。劳动者会听从雇主的安排与意愿，在雇主安排场所进行工作，使用雇主提供的一切工具与采用雇主的管理手段。这意味着，劳动者将自己的劳动权与意识权完全分离，其劳动权完全从属于雇主。第三，劳动者在生产过程中的组织归属权完全属于雇主。劳动者要服从雇主的管理，遵守企业内部管理的规章制度。并无条件接受雇主的监督与检查，对于雇主的奖惩要全面接受，对于企业的文化需要认可。在生产当中，劳动者要服从组织安排，在团队合作生产中遵循雇主的任务安排，完成本职任务。

（三）劳资契约不明会导致劳资关系失衡

劳资契约从内容上和形式上来看，其内容大部分都是限制劳动者的违约行为，而对雇主的违约行为规定较少。因此，雇主在劳资契约签订起，就预备了相对优势，劳动者则处于从属地位。雇主有可能会追求最大化利润而榨取劳动者的劳动力，将劳动者当成赚取利润的工具，无限制地压缩劳动成本，对劳动者造成损失。比如，企业雇主会制定不公平的企业管理规定或规章制度，对劳动者提出不合理的要求。再有，企业也有可能会强迫劳动者在恶劣的环境中工作并且延长劳动者的工作时间，对劳动者的精神和体力上造成损害。而签订劳资契约的劳动者，往往会由于生活的压力选择容忍不平等待遇，是自己承受损失。因此，从劳资契约的本质上来看就是一种不平等的契约行为。当劳动者违反契约规定，如：消极怠工行为将会受到企业的惩罚。在利益分配方面，同样劳动者处于受损状态，雇主会将全部劳动成果独享。如果按照这种分配方式继续发展，势必会导致雇主与劳动者的矛盾，甚至发生群体性事件，致使劳资关系失衡，对社会经济发展造成消极影响。

综合以上三点分析，劳资契约的不完全特性将会导致市场失衡，进而引起劳资关系失衡，对社会经济发展与和谐产生破坏。因此，在契约不明的条件下，引入政府干预会对劳资关系和社会经济发展起到稳定作用。

发达国家政府干预下劳资纠纷经验借鉴

（一）美国劳资纠纷政府干预政策

美国政府是西方资本主义国家较早注意劳资纠纷的国家，施行政府干预政策较早，是当前全球处理劳资纠纷方法与政策较为完善的国家。美国政府对劳资干预主要集中在劳资关系立法、建立工会集体谈判以及以就业为目的导向的政策等方面。

首先，美国政府是世界上第一个将劳资关系以法律形式进行监管的国家。美国的劳资关系立法分为两个方面，一种是对劳动者的保護，如设立最低日工资标准、规定日工作时长等标准；另一种是针对处理劳资纠纷的政府机构的规制，如对协调劳资关系机构的职责与运行方式进行规制，避免徇私舞弊，保证解决纠纷的公正性。美国政府长久以来推崇以立法的形式对劳资纠纷进行干预，利用法律效力来实现雇主与劳动者之间的博弈。其次，美国政府对各行各业都推崇建立工会制度。工会制度是各行业的劳动者以团结统一为前提，建立的一个代表劳动者的团体与雇主之间进行谈判的制度。工会代表是全体工会会员通过选举而产生，是广大劳动者的意愿集合。因此，工会代表具有谈判的法律效力。同时，劳动者以工会谈判的方式与雇主进行谈判，可以免去雇主与劳动者一一交谈，节约谈判时间。美国政府对工会制度的推崇还表现在：对工会有一定的资金支持、为工会代表提供免费的培训服务、定期开展不同行业的公会交流大会，认清当前经济局势。最后，美国政府会从劳动供需角度制定相应解决劳资纠纷的政策。从需求角度而言，政府通过增加税收的方式，提高政府财政收入，用于公共事业的建设，进而创造出更多的就业岗位，以提高就业率。以劳动力供给角度而言，美国政府会通过优化劳动力配置来提高就业率。如，对新参加工作的劳动者进行职业预测服务，为其制定职业培养计划，以减少劳动者的疑虑。同时，为劳动者提供定期的职业培训计划，增加其职业技能或对失业人员进行二次就业帮助，对其进行免费援助，以便再次重返岗位。

（二）日本劳资纠纷政府干预政策

日本政府对劳资纠纷采取的干预方法主要也是基于法律规章制度来进行，尤其是以保证社会就业率的“雇佣安定”政策更是在世界享有盛誉。日本政府的干预政策以稳健著称，包括：“雇佣安定”的就业保证政策、严格的劳动基准与监管制度、个体与集体纠纷的分开处理制度。

首先，日本政府注重社会就业保障，积极对“雇佣安定”政策进行改革。改革重点为在不失原有就业率的条件下，将劳动资源重新分配，消除部分产业人员冗余问题。同时，在劳动力资料供给方面，严格禁止企业不和劳动者签订劳动合约，而通过劳动中介获得劳动力资料。如果企业使用劳动力中介公司的劳动资源将会遭受刑事处罚。其次，劳动基准与劳动监管是日本政府干预劳资纠纷的主要手段。在保证劳动者权利的立法方面较为全面，包括了：《劳动安全卫生法》、《工资支付保障法》、《劳动基准法》等。其中《劳动基准法》是所有劳动保护类法律最基本和最重要的法律条文，其它的法律都是《劳动基准法》中相关法律条文的延伸与拓展。在劳资纠纷监管方面，日本政府采用逐层、逐级监管方式。实行最终检查的机构是劳动基准监察署，全日本共有343个基准检察署，供3500名劳动标准监察员，检察员之间具有相互监督的权利，防止腐败发生。最后，日本政府根据纠纷规模，将劳资纠纷分为个人纠纷与集体纠纷两大类。对于个人纠纷实行劳动审判制度。该制度由地方法院设定专门劳动审判委员会，通过非诉讼的方式，进行三次谈判商讨，对争议进行判决，一般以调解为目的。如果调解不成，则可以改为诉讼，直接移交到普通诉讼程序。对于集体纠纷根据《劳动关系调整法》进行处理，处理原则为双方自愿解决争议矛盾。调解劳动委员会根据双方的陈述进行劳动仲裁，劳动委员会的最后裁决具有法律约束力。

（三）德国劳资纠纷政府干预政策

德国政府对于劳资纠纷的处理原则是以维护劳动者权益为出发点，通过国家立法与提倡工会谈判两种方式进行干预。近年来，由于经济危机的爆发造成德国经济的不景气，德国政府出于对劳动者的保护还对企业提供政府财政补贴政策，以减少社会失业率。

首先，通过法律的形式来推动“劳资协议”的实施。“劳资协议”是一项对雇主进行约束的协议，德国法律规定，雇主有义务履行“劳资协议”义务。同时德国政府还以法律的形式赋予德国工会监督雇主是否履行“劳资协议”的权利。如果发现雇主违约，未履行义务时，根据《劳资协议法》的规定，劳动者或者工会可以提醒雇主履行义务，如雇主明知不改，则可以采取集体诉讼的方式来争取自身的权益。其次，当劳资纠纷发生时，德国政府鼓励工会与雇主进行协商与谈判，通过二者的自由谈判来促使新的劳资协议的达成，以保证“劳资协议自治”原则。考虑到劳动者或工会在个别劳资纠纷谈判中会处于弱势地位，德国政府通常赋予劳动者“劳动三权”，即“自由结社权”、“集体谈判权”、“罢工权”，让劳动者与雇主展开相对公平的较量，确保新的劳资协议达成。最后，近年来经济危机给德国经济带来一定打击，德国政府为减少劳动者失业，防止劳动者的经济损失，采取了政府财政补贴方式来提高社会就业率。其补贴措施包括：一是加大公用事业的政府补贴，将长时间失业劳动者安排在公共部门进行再就业。二是如果新成立的企业雇佣失业者，政府会对企业进行财政补贴，但是每个企业的补贴人数不超过两人。三是鼓励失业者进行创业，允许初次创业者向政府进行补贴申请，政府会对创业项目的可行性进行考察。如果考察结果通过，政府为其提供九个月的政府创业补贴。

发达国家劳资关系政府干预政策对我国的启示

根据发达国家劳资关系政策可以发现，政府在劳资纠纷中主要起到调节作用，以辅助劳动者与雇主达成新的劳资协议为主，最大限度地保持中立原则。从我国当前实际情况来看，劳动者是弱势群体并处于利益受损状态。因此，要解决我国当前劳资关系失衡状态，政府的干预应当以保证劳动者的最低劳动条件为底线，将劳资纠纷交给双方自由解决，政府在劳动者与雇主交涉过程中起到协调辅助作用。

（一）改善劳资契约的不完全性，减少劳资纠纷产生

根据我国当前实际情况，政府要改善劳资契约的不完全性，应当在劳资契约签订前进行事前监督，通过法律形式建立劳资契约标准以减少劳资契约的模糊性，从而减少劳资纠纷的产生，提高社会整体就业率。综合而言，政府应当从完善劳资契约事前保护和改善劳动力市场结构两方面入手。

完善劳资契约事前保护措施：第一，在劳资契约签订前，做好信息披露制度。政府可以要求企业定期向社会人力资源部定时报告劳资契约签约情况，包括：企业的签约率、劳动合同文本以及是否产生过劳资纠纷。同时，对企业上报的资料进行公开核实，鼓励劳动者检举企业是否提交虚假信息，保证上报资料的真实可信度。第二，将企业的注册制度与劳动合同文本相挂钩。具体而言，企业在工商部门进行注册时，必须同时提交用于企业内部签署劳动合同的文本，并承诺该劳动合同文本是该企业日后与劳动者签署劳动合同文本。第三，政府应当以法律的形式规定企业的劳动合同范本。对劳动文本具体内容加以规范和明确，将某些特殊条款强制加入到个企业劳动合同文本中，尽最大可能保证劳动合同的公平性，降低劳资契约的不完全性。

改善劳动市场结构措施：第一，保证劳动力供给质量，优化劳动力供给市场结构。针对我国当前劳动力供给技术质量较低的情况，政府应当多提供免费技术培训，提高劳动者专业技术技能，努力推行行业最新技术，提高劳动者的职业素质；对于高校学生，积极调整课程机构，在学习理论知识的同时注重实践技能的培养，形成以就业为导向的教育体系。第二，加快产业结构调整。注重中小企业发展，利用中小企业灵活的特点，积极吸纳社会劳动力，保证就业率的提高。同时，大力发展对劳动力要求较低的第三产业，解决社会劳动力就业难题。

（二）增強劳动方谈判力量，保证劳资合约公平

在劳动者与雇主对劳资纠纷的过程中，往往呈现“资强劳弱”的特征，劳动者通常是利益损失者。因此，加强劳动者在双方谈判中的力量，是平衡劳资纠纷的有效途径之一。借鉴西方发达国家的政府干预经验，应当从工会制度的改革、推进“劳动三权”立法、建立第三方劳资纠纷协调部门三方面着手。

首先，工會改革从代表对象与工会谈判能力两方面进行改革。工会代表对象要代表我国当前最为弱势的劳动群体，如中小企业和私营企业中的前线工人、农民工、从事危险职业的工人等。基层工会要将重点对象集中在这些劳动者身上，保证他们的合法权益。此外，政府应当鼓励工会有学习有关劳动安全生产、工资理论、劳动法等有关内容，及时了解与劳动保护有关的法律条文，增强与雇主谈判的技巧。其次，推动“劳动三权”的立法进程。“劳动三权”应当是劳动者应该享有的基本权益，也是与雇主进行公平谈判的前提保证。政府应当鼓励劳动者抱团维权，允许劳动者参加各自行业的工会以及其他劳动组织，积极发展工会规模。在鼓励发展工会的基础上，适当赋予工会争议权与集体谈判权。“劳动三权”虽不能同时一步放开，但可以由规模较小的私人企业进行试点，进而再广泛推广到其它类型企业。最后，鼓励第三方劳资纠纷解决公共部门的建立，以公平的第三方视角对劳资纠纷进行合理的调解。第三方劳资解决部门的成员应当由各行业中龙头企业的优秀管理者以及各行业优秀劳动员工组成。政府再根据实际情况，不同行业委派数名该领域专家参与协同工作。该部门的成员，应当按规定时间进行公开再次选举产生。

（三）发挥政府职能，保证劳动方利益实现

在劳资契约不明以及我国劳动者从属于雇主的情况下，加强政府的监督与监管职能，是保证劳动方利益实现和实现公平最大化的重要措施。以我国当前实际情况来看，应当从加强政府的劳动执法力度、推进劳动福利改革进程两方面，来确保劳动者利益的实现。

第一，政府应当设定一个有关劳动执法的标准与程序，让执法人员做到有据可依，避免违规执法。同时，对执法主体进行改变。由于当前我国的劳动执法主要由地方政府来执行，而地方政府的执法产生的结果会与当地经济利益产生矛盾，因此往往造成执法懈怠。根据现实情况，应当将地方政府执法改变为国家负责，使执法与经济利益脱钩，保证执法公平。如果不改变地方政府执法，那么需要加入社会监督进行社会监管，如配合新闻媒体报道或由地方工会进行监察。第二，注重劳动者的社会福利，分别在养老保险、医疗保险、工伤险、失业险等方面进行保障。对于养老险，随着寿命的提高，政府适当延长养老金领取期限，并可适当提高退休年龄，缓解养老金支付危机。在失业险方面，不仅要对失业劳动者提供资金补助，还要为失业者提供再就业机会。引导失业者将一部分补助金拿出进行技能再次培训，为失业者提供再次就业的激励服务。工伤险方面，将工商预防、康复、补偿进行完全融合。定期对高危职业劳动者提供免费安全培训，同时加大对企业的安全监管，帮助企业和劳动者树立劳动安全意识。

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