互金整治解局

王丽娟

“已

经过了集中爆发期，风险缓释。”一位参与近期互联网金融风险整治工作的人士说，整治工作已进入“下半场”。

陆续出台的以国务院办公厅《互联网金融风险专项整治工作实施方案》为轴心的配套文件，掀开了下半场的序幕。

1月10日，2017年全国银行业监督管理工作会议上，银监会明确提出继续严治互金风险，推进P2P网贷风险专项整治，加快分类处置和清理规范。

而一個月前的2016年12月9日，央行副行长潘功胜也在整治经验交流电视电话会议上表示，整治工作开展以来，风险整体水平下降，案件高发、频发的势头初步遏制。接下来，各地第二阶段的清理整顿工作将陆续展开。

“我们正在抓紧上报本省的整治报告。”一位浙江省金融办人士说，按照规定，春节前必须“交作业”。

而对于那些难以“冲关”的互金机构而言，更是年关难过。网贷之家数据显示，截至2016年底，运营中的网贷平台共2448家，比上年末减少987家，即一年内消亡了近1/3。

毫无疑问，整治下半场更会“刺刀见红”。“下半场任务更重，要定规矩、定体系。互金机构要找准生存法则，监管层则需研究和建立长效机制。”前述参与整治工作的人士说。

上半场未竟之题

《财经国家周刊》记者了解到，上半场整治工作以大撒网的“摸底排查+现场检查”为主。

自2016年4月国务院组织17个部委在全国范围启动整治工作以来，前期的摸底排查工作已于2016年四季度基本完成。

总结上半场工作，监管条线基本厘清、规则框架基本成行、协调机制基本建立，不但有效排查了风险，还对互金机构起到了警醒作用，遏制了风险的进一步深化。

即便如此，上半场工作中仍难免有未竟之题。

“地方金融办、行业协会以及区县政府、律师事务所和会计师事务所组团前来检查，还让我们提供了数轮材料。”在一位北京的网贷机构负责人看来，这些材料关系着生死存亡，包括公司组织结构、业务流程、风险控制、产品宣传、资金流转去向、第三方机构存管等情况。可一番精心准备之后，至今未等来进一步通知。“听说一些机构已收到整改通知，但我们还没信儿”。

对此，设在央行的互联网金融风险专项整治办公室（下称“整治办”）人士介绍，整改通知正在批量下发，逐一覆盖。

这期间，一些企业提出了三个问题——整治覆盖面是否足够大？整改方案是否有很强的针对性？如何评判调查小组的客观公正？

其一，上半场的排查范围有限，调查小组主要参照两个指标：一是各地互联网金融行业协会的会员名单；二是在网贷之家、网贷天眼等第三方研究机构上留存过数据。

由此，金交所、征信公司、数据公司以及一些完全依靠线下推广和私募来从事借贷业务的机构，尤其是打着互金旗号还没有在监管层视线之内的一些机构，被漏掉了。

“原以为会有调查小组，但这次整改没有囊括征信和数据行业。”中诚信征信一位高管说。我国的信息黑产已野蛮生长数年，严重威胁公众隐私、财产安全。

其二，调查小组中，律师事务所和会计师事务所成为主力，会对每家被检机构出具报告，评判其为合规类、整改类或取缔类。但这些第三方机构的来历、资质和对其的监管手段都也有疑问。

其三，地方整改工作的牵头单位并不明确。

“或者地方金融办、地方整改办牵头，或者地方行业协会牵头。”前述参与整改工作的人士说。

北京等地的地方金融办较为“强势”，因而担责较多；也有一些省市的金融办力量相对薄弱，市县以下往往没有独立编制，下设于发改委、经信委等部门，专业性和排查能力难免打折。

按照浙江省金融办人士的说法，去年以来该省金融办做了架构调整，其中就互联网金融专门新设了处室，在整改工作中担任主力，“动静在全国范围也算比较大了。”

从《财经国家周刊》记者获悉的信息看，全国各省份几乎均成立了互联网金融风险专项整治办公室——30多个省级整治办中，多由地方金融办牵头，10多个由央行分支行牵头，还有几个是两者共同成立。

下半场三大重点

尽管有遗留问题，但互金监管从无到有，已经是莫大的进步。

据悉，下半场互联网金融整治工作的重点，将落在总结汇报、规则常态化和“穿透式”监管三大重点上。

今年1月至全国两会前后，整改工作会经历个体整治意见下发、督导等环节，同时各地方将上报整改效果；两会结束至5月份左右，主要是向中央有关部门进行总结汇报。

“排查结果显示，全国的风险程度差异很大，严重的大概有七、八个省中的60多个城市，西藏、青海等省的风险较低。”前述人士说，风险低的一些省市相关工作会提前结束。

这期间，由于跨年时期市场上难免出现流动性紧缺，因而整治意见将分批次下发，给企业留出缓冲时间。而已经接到整改通知的企业，则必须加速合规进程。

“第二大重点，是构建监管规则体系，其中的一部分法律工作已经开启。”一位金融监管部门的司局级负责人表示。

自2016年10月13日国务院办公厅公布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》以来，“一行三会”等17个部委陆续公布非银机构支付、跨界资管、P2P网络借贷、股权众筹、互联网保险和互联网金融广告等6个细分领域整治文件，形成由一份“国字号”方案和6个部委级方案组成的“1+6”一揽子方案，奠定下一阶段监管工作的大框架。

据悉，后续还会以急用先行的原则陆续发布关于投资者适用性、消费者权益保护、反不正当竞争等诸多政策，部分还将上升至法律层面，实现监管规则法律化、常态化。

“各部委将各司其职，例如由央行负责的部分，将先后历经金融市场司、支付司等部门，最后落到条法司。”前述司局级负责人说。

第三大重点，则在于探索设计“穿透式”监管框架。

呼吁多时的“穿透式”监管思路未在上半场中清晰呈现，“一行三会”迄今仍存不同看法。

根据前述司局级人士的理解，“穿透式”意在透过现象看本质，不留风险死角。目前在监管层呼声较高的，或分为两层含义：

一是集团化、跨业态经营的互联网金融机构越来越多，大多是早期从P2P、支付、众筹等转型而来，通过并购而坐拥数个行业牌照，资金通常从严监管领域倒手至宽监管领域，涉嫌关联交易和风险转移，需要“一行三会”对其现有业务各自认领。其监管难点，是打破我国金融系统的分业监管现状。

其中关键，在于从过去的机构监管转变为行为监管、功能监管，扒开一些互金机构花哨的外衣。

二是重点关注资金去向，即无论资金经过了信托、基金、资管、网贷、企业年金、金交所或是银行理财，监管层都紧盯资产端，找到风险传导的终点。

“这需要强化信息披露制度，也是协会当前的工作重点之一。”中国互联网金融协会人士表示，协会已于2016年10月推出《互联网金融信息披露个体网络借贷》标准（T/NIFA 1—2016）和《中国互联网金融协会信息披露自律管理规范》。

上述文件规定了96项披露指标，其中强制性披露指标逾65个、鼓励性披露指标逾31项，分为从业机构信息、平臺运营信息与项目信息三方面，以期达到机构自身透明、资金流转透明和业务风险透明。

“穿透式监管是全球性难题。”互金协会人士表示，“各国都在尝试，我们也尚处观察阶段，希望今年会有定论”。

曝出新风险

诸多参与整治工作的受访者均坦言，眼下金融风险错综复杂，一些新风险超出了监管层预期。

“业态变来变去。”前述参与工作的人士表示，金融网络化、社交化、场景化，让监管层难觅抓手。

目前，上半场排查结果中出现三大新风险：

其一，是一批合规无望的互金机构加速消亡，但另一批却在以各种方式加速扩充——除去满足合规上线的“硬杠杠”外，它们或引入国企股东来增加信用背书，或以集团化运作来腾挪非合规业务，规避监管。例如，积木盒子、开鑫贷、团贷网等数家P2P逐步实现了包括网贷、企业理财平台、私募基金、金融资产交易等在内的集团化运作。

其二，是长期处于监管盲区的金融资产交易所“死灰复燃”。形式繁多、缺乏定义的所谓金融资产，不少实际上是次级贷和次级债，却被包装给公众，使得整个资金链上潜藏了多层次风险。

“金融资产缺乏定义，什么都能卖。”中国社科院金融研究所银行研究室主任曾刚直言，除去传统金交所的挂摘牌、登记托管、见证、撮合等业务，企业及金融机构资产财务报表优化、不良资产处置、资产证券化、财务顾问服务等泛资管类产品，乃至校园贷等，均可打包售卖。

曾刚警示，其产品甚至还将包括碳交易权、黄金、企业期权和大数据。一旦推给公众，其系统性风险将远甚于银行和P2P。

1月9日，清理整顿各类交易场所部际联席会议第三次会议召开，会议召集人、证监会主席刘士余就近期部分交易所违规行为死灰复燃、违法违规手法花样百出、问题和风险隐患较大等，提出用半年时间来集中整治。

其三，是各类互金机构不但跨省、跨区域展业，还快速国际化。

多位受访者均警示，尽管跨省、跨区域展业的监管工作很棘手，要打破各省、央地之间的藩篱，但目前已基本达成了“注册地监管原则”这一共识。

而一些转型为Fintech（金融科技）的互金机构加速国际化，却跳出了中国监管层的“五指山”，使得跨境监管合作显得明显滞后。

以蚂蚁金服为例，支付业务已覆盖220多个国家和地区，一年服务海外客户3300多万人，除在印度投资支付公司、在韩国合资互联网银行、在东南亚国家参股银行和支付机构外，还在欧洲做起了跨境P2P。

中央财经领导小组办公室经济四局局长廖岷指出，商业银行跨境展业是在一系列母国和东道国监管当局的合作安排之上，拥有信息共享、跨境检查、持续协调、处置计划等合作基础，但新兴的Fintech公司，无论监管或消费者保护，目前均尚无任何机制安排。

廖岷建议，这批企业尚处于国际化的初级阶段，迫切问题是两国监管层在市场准入上的沟通合作，对未来可能的 “航母企业”，要制定类似“系统重要性”金融科技公司的联合评估机制，尽快应对。

“否则，风险也将跨国界地传导。”前述司局级人士说。

整治办去向

随着时间推移，本轮整治的主力军——由17个部委联合成立的互联网金融风险专项整治办公室，其去向问题也随之成谜。

是否需要常设机构、需要怎样的常设机构且由谁管理，这些问题逐渐摆上了决策者的桌面。

整治办目前设在央行金融市场司，除“一行三会”外还囊括了国家工商总局、公安部、住建部等部委的临时借调人员。这部分人员的编制和去向尚未有明确安排。

那么，一旦整治工作宣告结束，整治办是撤还是留？

廖岷撰文表示，互金可以沿用现有监管架构，由现有监管部门履责，但需要清晰明确地界定监管职责。当前无论国际层面或国家层面，目前各届普遍认为无需专设新机构。

这即是说，整治办的存在应是暂时的。如何对金融科技准确分类、是否对其中的股权和债权融资分别实施不同监管方法，如何在中央和地方、央行和其他监管当局之间划分职责，都必须在现有监管框架内厘清。

“这对于全球任何一个国家，都绝非易事。”廖岷认为。

与互金整治类似的是，由银监会牵头的防范和处置非法集资部际联席会议，高难度地集结了“一行三会”等14个相关部委，始终工作高效且成为了打击非法集资的最高协调机构。其最近一次座谈会召开于2016年4月，掀开了迄今未停的全国非法集资风险专项整治行动。

“但总体上，部际联席会议还是相对务虚，整治办更综合、更高效、更专业。”前述参与整治工作的人士表示，互金业态日渐复杂，如果将整治办打散了重新分置，各部委就可能又会回到各自为政的时代。

在他看来，互金监管目前还急缺“工具箱”，整治办的存在一为完善“工具箱”，二为有效协调，缓解部委之间的“割据”状态。不妨将整治办“改头换名”，作为我国金融监管结构性改革的创新点、试点，让其进一步提升监管效率、央地统筹、技术水平和人员能力。

据悉，整治办此前已经部分承担了对地方金融办、地方整治办等部门的培训工作。

但争议在于，未来这一领导机构应下设于哪家部委？或者独立出来？

诸多受访人士反映，下设于银、证、保“三会”中的任何一会，都可能引发争议；但下设于央行，则应该继续落在金融市场司还是直接上升为司局级部门？现有人员的编制如何解决？

“任何部委都难以消化这庞大的队伍编制，但单拎出来的成本又太高。”一位资深监管人士坦言，如果配上人力、财力和物力，将增加财政负担，“因而我们还在思考。”

“这是一场国际较量”

“這不仅是一场风控之战，更是一场国际较量。”前述资深监管人士进一步表示，中国能否管好自己的互联网金融，将对国际金融监管体系产生质的影响。

当前，国际上金融科技为主流趋势，其概念与我国的互联网金融有所不同：前者是将互联网和移动通讯作为服务金融业的技术手段，遵循金融规律；后者却在实践中出现很多脱离和违背金融规律的所谓创新，潜藏风险。

“如今很多企业谈互金就色变，总说自己是金融科技公司。”前述司局级人士称，因而监管也应顺势趋势，与国际金融科技的监管模式接轨。

廖岷分析，国际上对金融科技的监管表现为四大特征：

一为各国监管措施各异，缺乏全球统一标准。目前，各国监管多集中于网贷和电子货币，对区块链等技术还大多在探索，政策差异大、碎片化、割裂化。

例如，P2P和众筹在美国被纳入了证券市场的行为监管框架，欧盟和英国则主要根据审慎监管原则，明确了最低资本金等审慎监管指标，设计了类似商业银行的金融安全网。而法国，将P2P视同为银行业务，适用银行业监管。

二为国际权威的监管组织近期开始行动——金融稳定理事会（FSB）从2016年3月着手调研，首次正式讨论金融科技的系统性风险，发布《金融科技的全景描述分析框架报告》。

“这一报告实践性强，值得各国监管当局借鉴。”前述资深监管人士认为，FSB为国际监管改革做了铺路。

同样，巴塞尔银行监管委员会（BCBS）也已成立金融科技特别工作组，对相关国家展开调研；国际证监会组织（IOSCO）下一步也将全面评估包括区块链、云技术、智能投顾等在资本市场的运用及影响；国际保险监督官协会（IAIS）于2015年11月发布《普惠保险业务准则》，消费者保护、数据保护和反欺诈成为其三大核心关注点。

三是国际治理加速，双边合作渐次展开。

在FSB之后，未来一两年内，预计BCBS、IOSCO和IAIS三家都会进一步发布金融科技评估报告，并修订现行的国际监管框架、指引和标准。与此同时，一些国家为应对金融科技的跨国界扩张开始深化双边合作。其合作程度，超越了以往对传统金融机构的监管水平。

但即便如此，全球的监管理念和法规框架仍面临根本性挑战——传统的监管理念“栅栏方式”仅用于隔离商业银行和网贷之间的风险传染，当前还是否适用？各国对金融机构自上而下的监管路径以及防止金融体系中加杠杆、扩规模和关联性交易的固有监管格局，会否阻碍金融创新？是否有必要增加新的监管路径？

此外，各国监管当局都严禁金融机构核心业务外包，要求其长期坚持数据本地化，但市场上帮助传统金融机构流程外部化的金融科技公司大量诞生，以云端技术来提升其中后台的绩效，监管当局是否应该展开拥抱的姿势？

事实上，全球都在培育监管科技，例如用传统金融机构积累并持续产生的海量数据，来帮助提升监管层的数据分析能力。美国、英国和新加坡等国政府，已经向一些企业的公共云平台敞开了怀抱。

“互联网金融在中国异军突起，我们不能落后，要占领国际监管高地。”前述资深监管人士认为，中国的优势，在于有全球领先的互联网技术和业态，还有全球最大的互联网消费市场。

一位IMF人士对此直言，有关监管方式方法，他们将紧盯中国的动向。

可以说，中国首次迎来了参与、引领国际金融监管规则的重大机遇。