雄安新区与京津冀协同创新的路径选择

李 峰

(河北工业大学 经济管理学院，天津 300401)

打造“以首都为核心的世界级城市群”是京津冀协同发展国家战略的核心定位，承担京津冀转变发展方式与协调发展的重要使命，也是建设创新型国家与参与全球竞争的战略需要。对内而言，优化京津冀区域分工与合作，构建开放的区域统一市场，将有益于探索区域协调发展的新路径，赋予我国经济发展新动能；对外而言，破解京津冀都市圈长期积累的深层次矛盾，完善以首都为核心的城市群形态，使其成为参与国际竞争合作的先导区域，将有助于提升我国全球创新与产业竞争力。然而，京津冀协同发展战略实施以来，区域发展格局虽有较大改变，但城市群产业分工耦合和空间一体化并未完全实现，尤其科技资源分割、创新资源共享不足及转化效率不高，以及相应的体制机制制约等问题并未有效破解[1]。因此，如何重塑京津冀空间结构，有效推进核心区域创新的“空间溢出效应”，化解区域创新要素空间流动不畅，进而提升京津冀整体区域创新资源的协调能力和配置效率，成为当前京津冀协同发展面临的重大命题。

2017年4月1日党中央与国务院设立河北雄安新区，并定位为国家级新区，这将从高起点、高平台展开创新改革试验，通过体制机制创新，突破京津冀协同发展深层次的制约瓶颈，成为促进京津冀协同发展的着力点和深化京津冀协同创新的切入点。从区域发展空间来看，雄安新区的成立将作为重要的反磁力中心，与京津形成新三角空间联系，雄安新区与通州形成以首都为中心的相互支撑、错位发展两翼新格局，有利于疏解北京人口和非首都功能，完善京津冀城市群空间布局与发展形态；从区域发展动力来看，雄安新区通过经济区划与行政区划联动调整，突破地域和区划的壁垒，充分释放“资本、人才、技术、信息”等创新要素的活力，打造创新经济发展新引擎，为京津冀协同发展提供空间支撑与动力。

一、雄安新区是京津冀协同发展的历史性选择

(一)雄安新区是京津冀协同发展的重要空间支撑与发展可持续动力

2000年以来，我国实施了西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起、东部地区率先发展等区域政策，通过空间单元发展独具特色的区域经济，尤其通过区域协同推进产业结构、空间结构的整合、优化，转变原有的增量扩能发展途径，对赋予我国经济发展新动能具有重要作用。京津冀地区是我国人口密集、创新能力和综合能力都较强的区域，其作为优质生产要素富集的载体，已成为当今世界最活跃的区域经济中心之一。京津冀地区拥有丰富的自然资源、雄厚的工业基础、优越的区位条件，作为一个多城市组成的复合型经济区，京津冀都市圈在推动中国工业化、推动环渤海经济发展及面向东北亚经济合作扮演重要角色。尤其在改革开放后“南快北慢”的格局下，京津冀地区发挥辐射和驱动北方经济，平衡南北经济发展差距，促进我国区域协调发展的重要作用[2]。

然而，相比长三角、珠三角区域而言，京津冀地区发展不协调、不平衡的矛盾最为突出、最为复杂。京津冀区域内部长期激烈竞争，区域发展统筹机制欠缺造成了区域分割，地区封锁严重导致创新资源不能充分流动、要素市场扭曲[3]。京津两个发达城市极化远大于扩散，首都聚集了大量资源，与周边环京津贫困带形成了强烈反差，京津冀区域呈现巨大经济发展落差和区域内部贫富不均等效应。同时，京津冀地区国有经济比重较高，体制和行政化色彩浓厚，市场化程度一直偏低，尽管京津冀地区聚集了丰富的制造技术储备、优质的人力资源等，但经济潜力远没有充分释放。

雄安新区定位为国家级新区，将疏解北京部分医疗、教育、总部等机构部门的转移，缓解北京人口、环境等“大城市病”压力，推进首都非核心功能和产业向周边地区有序转移[4]。从空间上雄安新区将优化区域分工和产业布局，缓解京津冀“虹吸”效应，有序承接首都产业转移的区际过渡、衔接与传递，成为京津冀经济梯度相连进而形成优势互补的差异化发展格局。从广度和深度上推进京津冀区域一体化进程。可以说，雄安新区的建设将重塑区域经济地理格局，有利于突破京津冀创新主体间的壁垒，构建开放的区域统一市场，建立区域统筹协调发展新体制，推进京津冀在更大空间与范围重新配置信息、人才与技术等，以新发展理念、发展模式创新、制度创新等促进区域间分工与合作，为京津冀协同发展提供持久动能和活力。

(二)雄安新区是京津冀都市圈参与全球竞争的创新新引擎

纵观全球发展，城市群作为国家参与全球竞争与国际分工的全新地域单元，深刻影响国际竞争力与全球经济新格局。美国、欧盟、日本等发达经济体制定了各自的城市群发展战略，美国提出“美国创新共同体”，界定这一具有空间属性的创新体系概念，并提出系列相关重要举措；日本建立“国家战略特区”，通过放宽管制，让强的领域更强，试图促进日本经济的整体发展；法国政府则斥资15亿欧元在各地扶持60多个不同产业的科技园区，希望建立“竞争力集群”[5]。城市群特别是具有国际影响力的城市群，将成为增强国际竞争力和可持续发展，在全球激烈竞争中占领高地的重要空间载体。

作为国家三大城市群之一，京津冀都市圈是我国智力资源最为密集的地区之一，知识创新能力在全国占有明显的优势。京津冀地区集中了全国1/3的国家重点实验室和工程技术研究中心，拥有超过2/3的两院院士，形成了庞大的以两院院士为龙头、科技领军人才为骨干、青年科技后备人才为支撑的人才梯队。而且京津冀地区具有深厚的制造传统和制造能力，聚集了以中关村国家自主创新示范区为代表的7个国家高新区和7个国家级经济技术开发区，拥有多个国际港口、广阔的市场腹地，在生产性科技研发、港口贸易、金融保险等方面具有独特的优势，这为高端产品开发、高新技术产业发展提供了基础与条件。

然而，京津冀都市圈协同创新空间面临明显的“断崖式分割”，一是京津冀区域创新资源空间分布不均衡，呈现“核心—外围”结构，三地创新能力差异较大。北京在创新资源的吸附和聚合具有特殊优势，形成了北京为极点的单极核创新极化空间。二是北京集聚模式主要以高端原创性科技创新为主，但其创新成果未有效辐射周边，科技创新协同度低，创新成果“向南飞”的“异地转化效应”明显[6]。京津冀城市群创新要素的流动与开放共享程度较低，创新链与产业链的对接不充分，阻碍了京津冀1+1>2的协同创新效应。

雄安新区作为国家级新区，在空间尺度上将优化京津冀都市圈空间布局和创新空间结构，弥补京津冀城市群层次落差大、空间结构不合理、知识扩散远距离衰退等问题，促进城市之间相互融合与协作，推进京津冀城市群的多中心区域性城市协调发展[7]。同时，雄安新区的设立将通过知识创造、知识溢出和知识扩散，提高落后区域的科技发展水平，打通区域间基础创新和应用转化之间的关键通道，化解京津冀关联系数低、协同创新程度不高的问题，释放“人才、资本、信息、技术”等创新要素活力推进落后地区科技与经济融合，放大河北与京津的协同效应，创新驱动京津冀协同发展，加速京津冀城市群快速接近世界级城市群。

二、以新的发展理念推进雄安新区发展

雄安新区是继深圳经济特区、上海浦东新区之后不同于一般意义的国家新区。深圳特区的使命是让世界进入中国、让中国融入世界，是重要的窗口和桥梁；浦东新区最重要作用在于金融发展和国际化；雄安新区的定位将不是一般意义上的工业区和开发区，是在经济新常态和京津冀协同发展深化背景下，探索我国区域创新引领、内涵集聚发展路径的尝试。而且，与深圳和浦东所处的高速发展历史时期不同，雄安新区建设正值我国经济减速下降的经济周期，雄安新区的发展必须摆脱我国经济发展的传统逻辑，其发展的根本不在于短期政府行为和刺激政策，而在于能够直面深层次的体制改革与调整，以全新的发展理念主导建设进程，不仅成为区域经济发展的增长极，而且是制度创新的增长极，创新驱动成为我国新技术创新中心和未来增长新引擎。

(一)塑造新财政金融体系，探索雄安发展新模式

传统开发区基础设施的建设与运营，主要由政府投资管理，这不符合全球发展趋势，也不适应于雄安新区当前运营的市场环境。雄安新区需要推动基础设施投资建设体制改革与创新，改变地方政府依赖房地产经济及由此衍生出来的土地财政，先行先试综合改革政策，通过PPP、金融市场、风险投资等方式来推进新区市政、能源等基础设施建设。并引入中外合资、开发银行等参与融资开发、授权特许经营等，寻求市场化的政府信用评级，探索雄安新区发展新模式。同时，大力培育跨境金融、科技金融、互联网金融等新型金融业态，着力通过股权投资、产权交易市场和金融平台等直接融资手段，实现产学研的联动配置和协同创新，大力打造雄安“金谷”，成为集高新技术产业和创新金融于一体的改革引领区，尝试改变传统城市发展逻辑[8]。

(二)提升城市服务能级，优化区域创新生态建设

雄安新区的短期规划面积100平方公里，中期规划面积200平方公里，其定位于创新型国家新区，与以往新区不同，需要改变传统的城市化的规划思路，以“新型城市”作为基本战略框架，多维度、全方位进行规划，将建造发展定位高、公共服务能力强、产业结构优的新城。加强公共信息智能化平台、电商服务平台等信息基础建设，构建先进文化和良好生态及商务环境，提升新城市基础设施服务能级。构建国家大学科技园、特色产业园区、众创空间等多边创新创业载体，打造特色化、差异化、专业化的创新平台，以智慧、人性化城市功能支持产品分享、空间分享、知识技能分享等，完善科技服务体系及创新创业环境，建设全国领先的创新型城区和具有国际影响力的区域创新中心。

(三)探索区域协同创新新模式，增强新区发展能力

雄安新区以首都疏解项目与新区空间为基础，探索区域协同创新新模式，打造京津冀协同合作新平台。加强新区、企业与高校院所的对接，深化和创新“高校+新区”合作模式，探索多方主体之间互动合作、互助互利的新机制[9]，建立适应公共技术扩散和市场导向技术转移机构，促进科研成果转化对接与技术转移。同时，需要加强“协同创新研究院”“技术创新联盟”等组织建设，推进跨学科、跨领域、跨部门的技术创新工程，构建开放式的企业创新模式与区域创新体系。对高端产业链关键环节和重要节点实施公共研发，促进核心技术与产业共性技术的创新突破，培育壮大战略型新兴产业，增强新区自我发展能力。

(四)吸引和集聚世界一流人才，支撑创新驱动新引擎

从国际经验来看，通过积累高等人力资本，为区域知识生产与效率改进模式提供支撑。雄安新区面向全球引进创新人才、汇聚创新要素，需要借鉴国际人才引进经验，研究技术移民、创业移民等人才引进模式，探索人才管理改革新机制、新政策，重点解决外籍高端人才创新创业准入、居留、社保待遇等问题，为新区引进全球高端人才提供保障。同时，完善高端人才培养体系，与国内清华大学、北京大学、中科院等名校学府共建研发中心、博士后工作站等，针对重点领域联合定向培养科技人才，以重大研发转化项目为载体，搭建人才交流合作平台，鼓励跨地区、跨行业、跨部门的人才共用共享，为创新驱动提供人才支撑。

(五)推进机制与体制创新，激发创新发展新动力

在培育创新方式、机制、政策等方面先行先试，引进优质创新要素激活内部资源，推动机制体制创新，激发区域创新发展动力。一是探索新区管理新模式，深化行政管理体制改革，建立多方主体之间创新合作、互动互利的新机制。二是加快完善科技扶持基金制度，建立长期稳定的资金投入机制，如下一代产业基础技术研究开发基金、技术改善补助金、能源技术研究开发基金制度等，支持新区自主创新研究开发。三是探索建立多方风险分摊模式，完善多层次融投资渠道和市场，丰富科技型企业风险缓释体系。

(六)打造多层次、多元化的科技创新服务平台，释放创新发展潜能

积极推进“放管服”改革，为发展高端高新技术产业营造良好环境。一是提供集聚化、便捷高效、市场化的服务机构，形成涵盖技术转移、检验检测认证、创投孵化、知识产权交易等科技服务体系，促进产学研协同效率，提高创新成果转化率。二是加快科技咨询服务代理、智慧服务、绿色生态、创业投资等科技中介服务体系建设，提高各类生产要素交易效率，促进科技成果孵化转化，推进企业间基于产业链及关键投入要素的合作。三是完善与创新相关的技术标准、风险投资管理制度、科技咨询服务体系等，加快科技成果的市场化和产业化进程，为吸引投资项目、科技创新落地提供保障。

三、雄安新区推进京津冀协同创新的路径

雄安新区之“新”在于“以新破局”，构建起京津冀协同发展的“新格局”。通过建设开放型的创新网络，激发各类市场主体发展新活力，再造京津冀科技创新的发展空间，重塑全球竞争版图，并以先行先试、以点突破的示范和扩散机制，增强创新驱动发展新动力，形成高端引领、创新驱动、绿色低碳的产业发展模式，为加快转变经济发展方式探索新路径，为实现区域协同发展提供可供复制、推广的经验。

(一)聚集全球创新资源与要素，打造世界级科研高地，再造京津冀科技创新发展空间

目前，城市规模不断扩张、人口无序增长、交通拥堵，“摊大饼”诱发的城市病越来越突出[10]。北京呈现明显的热岛效应与空间不经济，疏解非首都功能的空间区位再选择，不仅是节约交易成本、提高交易效率需要，也是产生收益规模、实现聚集经济效应的要求。雄安新区首先需要放宽眼界，在全球范围内集聚创新资源与创新要素，构建原创性新知识与新技术扩散和交互的重要枢纽。与全球顶尖大学和研究机构合作，建立国际协同实验室，通过体制机制创新，将知识外溢、技术创新与区域产业发展相结合，成为设计研发、创新产品和创意理念的重要检验场，打造世界级科研高地。

借助京津冀丰富的科技资源，尝试转变过去依靠资源要素投入、规模扩张的粗放发展模式，通过知识向工业部门配置，提升制造产业智能化，促进传统产业升级。通过以科技链条、产业公地、高端产业链条共建模式，面向全球R&D开发、二次开发，发展新能源、节能环保、生物健康、高端服务业等高端产业。依托知识信息网络发展，以新经济、新业态塑造经济赶超新路径，打造全球科技创新的引领者和创新网络的重要节点，整合、优化、拓展京津冀科技创新发展新空间。

(二)搭建区域技术共享平台，探索科技合作的新模式，深化京津冀协同创新效率

区域协同创新的本质是通过区际创新要素共享与有效配置，增强企业获取外部创新资源的能力，提高区域创新能力。其中，创新资源的跨区域流动与交互作用，尤其是专利、技术等创新成果的市场交易与知识传播、溢出，是区域协同创新进程的关键环节[11]。雄安新区承接首都疏解的央企、金融机构、高等院校、科研院所等，共同建设集教育、科研、技术转移转化与企业孵化等功能集成的基地，搭建区域技术共享平台，以“科技新干线”“交通新干线”“科教共同体”等科技资源共享模式，大幅降低创新主体的研发及其交易费用，成为创新成果的“扩散源”，化解区域协同失灵的瓶颈障碍。

区别于以往的传统工业和服务业，雄安新区需要构建以认知和共享为纽带的知识网络，推进京津冀生产要素的知识密集度，探索高等教育、研发部门、信息技术服务部门知识生产与配置新模式，提升整个区域要素改进效率与经济增长质量。以国家重点实验室、大型仪器、云计算中心等高端平台为载体，通过三地创新资源整合共享、联合攻关、成果转化，形成引领京津冀区域创新与发展的“轴线”。并且促进京津冀三地研发成果形成、流转与应用层次各相关之间共生利益培育，释放或放大科技资源创新的落地效应，深化京津冀协同创新效率[12]，而且通过产业关联和辐射效应，带动河北省经济发展。

(三)打造新区发展环保和生态示范的智慧化，发挥城市绿色创新示范引领作用

韩国“首都圈”城市群发展曾面临周围人口涌入、产业大量集中、 城市景观趋同化等问题，城市文化、生活等多样性逐渐丧失。因此，京津冀协同发展不仅体现在经济、社会诸方面的发展，也需要生态环境得到完好保护与修复，共同分享生态利益、共同承担生态责任，基于绿色经济建立低污染且循环利用的产业链，将构成京津冀区域合作的重要基础。雄安新区将转变传统的依靠投资拉动、粗放式的扩张模式，以先进适用技术、循环经济技术、低碳技术等，发挥生态创新示范功能，推动劳动密集型产业和资源密集型产业改技术、改工艺、改产品，特别是推动产业链中的关键环节、薄弱环节和共性问题等进行改造，以绿色化与智慧化推进产业转型升级。

另一方面，雄安新区需探索利用非传统水源、地热、风光等可再生能源，推进新区海绵城市、城市大脑和智慧平台的建造，共建国家绿色生态科技创新区。同时，推动生态修复、新能源研发应用等示范工程，推进新区循环化改造和清洁生产，推广应用节能环保新技术、新产品，培育城市绿色生态示范基地、再制造产业示范基地等节能环保产业集聚区。

(四)创新驱动与国家创新体系耦合，打造创新价值的新链条，增强新区自生发展能力

国家级新区是不同历史时期国家战略意图的体现，虽然不同的国家级新区功能定位各有差异、发展目标不同，但都承担着国家重大发展和改革开放战略任务。在经济进入新常态，旧有发展方式难以为继背景下，打造创新驱动发展新引擎是雄安新区的重要使命之一，通过创新驱动经济转型升级，实现经济体制的更新、增长方式的转变。雄安新区发展与国家创新体系耦合，构建开放式的企业创新模式与区域创新体系，通过跨区域的获取知识、合作开发、合作专利申请，形成技术异地协同化生产等新合作方式，激活创新系统参与者与相关者的各类创新要素的动力，重整京津冀“研发-转化-生产”的创新价值链条，培育科技创新增长点[13]。

对接“中国制造2025”和“互联网+”行动计划，发展智能化基础制造与成套装备，打造智能制造技术验证体验中心，建立国际国内一流的以科研院联合服务于其他行业和用户单位的智能工厂、数字化车间，扶持一批“机器人应用”示范项目，支撑制造业智能化改造。以国际前沿技术开发与互联网平台，构建产业信息集成平台和数据共享中心，对高端产业链关键环节和重要节点实施公共研发，促进核心技术与产业共性技术的创新突破，培育壮大战略型新兴产业，增强新区自我发展能力。

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