土地违法：一个政府行为的组织制度分析

廖宏斌

(西南财经大学 公共管理学院, 四川 成都 610074)

土地违法：一个政府行为的组织制度分析

廖宏斌

(西南财经大学 公共管理学院, 四川 成都 610074)

财政分权论、官员晋升激励论阐明了地方政府实施土地违法的行为动机，利益合谋论指出追求违法成本最小化和实现辖区经济增长是支配地方政府“合谋”实施土地违法的主导逻辑，土地制度缺陷论揭示了土地违法的制度诱因，但它不意味着财政收益最大化或土地制度弊端就是地方政府参与、组织和实施土地违法的充要条件，也无法解释“地方政府是否真正有能力实施土地违法”这一现实问题。实际上，土地违法是政府组织机构和制度环境的产物，是政府制度设计中激励机制过度强化和组织问责约束机制不健全共同作用的结果。

土地违法； 财政分权； 官员晋升激励； 激励机制； 官员问责约束制度

一、引言：问题与文献

近年来，我国土地违法治理领域出现的一个比较突出问题是，一方面，中央出台了一系列法律法规，并通过加强土地行政垂直管理、卫星遥感监测和开展专项整治活动等措施不断加大了对土地违法行为的惩治和打击力度；另一方面，由地方政府——主要是地(市)、县一级政府主导实施的土地违法却又屡禁不止。土地违法明显呈现出阶段性空间聚集的特点和从东部沿海地区不断向中西部地区蔓延的态势。①这不仅严重损害了中央严格保护耕地安全和严控城市新增建设用地的政策效力，同时也对我国经济社会的可持续发展埋下了巨大隐患。②

针对土地违法问题，学术界提出了四种不同的解释框架：一是财政分权说。吴群等认为，分税制改革提高了中央财政占全国财政的收入比，却没有减少地方政府的公共财政支出，地方政府实施土地违法不过是财政分权的副产品。③实际上，违法用地已成为地方政府获取预算外收入的重要手段。④(2)官员晋升激励说。陈凯等认为，中央自上而下构建起来的、以GDP增长率为主要标尺的干部考核和晋升激励制度才是理解土地违法的关键。⑤(3)利益合谋说。张莉、徐现祥等认为，支配地方政府违法用地的行动逻辑是以“利益合谋”的方式实现土地违法成本最小化和发展辖区经济的共同目标。⑥(4)土地制度说。梁若冰认为，地方政府实施土地违法与农村土地产权制度、土地征用制度和土地储备出让制度密切相关⑦。进一步的研究表明，土地行政管理体制、土地市场交易制度和土地监督执法制度不健全也是导致地方政府违法用地的重要原因。⑧

综上，财政分权论、官员晋升激励论和利益合谋论探讨了地方政府实施土地违法的行为动机，土地制度论揭示了土地违法行为与土地制度之间的相关性。这对于我们深入探讨地方政府的土地违法行为具有重要的参考价值。不过，既有研究明显忽视了组织结构和组织制度环境对地方政府行为的影响，因此没有也不可能对地方政府“是否真正有能力实施土地违法”这一关键问题作出应有的解释。为此，笔者拟调整研究方向，重点从组织学理论视角来考察和分析地方政府实施土地违法的行为动机和制度条件。⑨本文提出的观点是，土地违法是政府组织结构和组织制度环境的产物，是政府制度设计尤其是激励机制过度强化和组织问责约束机制不健全共同作用的结果。

本文余下部分的安排为：第二部分主要从微观层面考察地方政府实施土地违法的行为动机；第三部分重点分析地方政府实施土地违法的组织制度条件；最后，结合中央提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的政策措施，对土地违法治理及其政策走向作了简要分析。

二、地方政府实施土地违法的微观基础：财政分权下的官员晋升激励失调

任何一个组织及其内部成员都受组织激励机制的支配，而组织激励机制往往是组织有意识设计的产物。这是组织学理论的一般常识。政府作为一级正式组织，马克斯·韦伯认为，它是由不同层级的权威机构按照一定规则而形成的“科层制结构”。⑩政府内部成员，无论是政府官员还是一般工作人员，不仅依靠组织与外部环境持续交换资源而得以生存，而且还受组织激励机制的支配。从理论上讲，只要激励机制设计科学、合理，就会促成组织及其内部成员为实现政策设计者的意图而采取一致行动。然而，在实践过程中，因受信息不对称、信息成本约束等诸多条件的限制，政策设计者很难及时、准确、有效地识别出组织成员的真实利益诉求，他所设计出来的激励机制往往会诱导出与预期目标大相径庭的行为。

当代中国政府的组织结构既具有韦伯所描述的行政官僚制(科层制)的特点，也因应其历史特性和现实条件的约束而呈现出独特的内涵和清晰的自我发展逻辑。上世纪50年代初，刚刚成立不久的中国政府在对当时的国内外环境进行认真、审慎、全面和系统的分析后，经反复权衡，最终选择了一条“以政府为主导的、工业化优先发展”的发展道路，并为此而构建了一套高度集权的经济行政管理体制。中央政府负责制定具全局性、战略性和国本性的发展规划，并通过各种方法和手段保持着对地方政府的超然控制。地方政府只不过是中央政府和国家政策的忠实拥护者和彻底执行者，没有任何独立的经济、行政和社会事务管辖权。

但实践表明，这种“上下一盘棋”式的集权管理体制虽有利于保持中央对地方政府的绝对控制，却很难适应经济社会发展的实际需要。因此，到了改革开放初期，中央依照“放权让利”、“开放搞活”的原则，通过下放管理权(核心是干部人事管理权和财政管理权)赋予了地方政府作为一级政府的合法地位和一定范围内的经济社会事务管辖权，对计划经济时期的经济行政管理体制作了调整。地方政府开始从过去高度集权的管理体制中分化出来，逐步发展成为拥有相对决策自主权和政策执行灵活性的政治实体。上个世纪90年代初，国家为了规范地方政府的财政税收行为，正式实施了分税制改革，同时也赋予了地方政府更大的经济社会事务管辖权。

当地方政府逐步从计划经济时期高度集权的经济行政管理体制分化出来成为拥有法定的辖区经济社会事务管辖权和相对决策自主权的行为主体时，它在政策制订和执行过程中便随时有可能同中央政府制订的总体战略、政策法规和政策目标产生分歧，发生分化。不过，从严格意义上来说，这种分化只是一种理论上的可能，它是否能会转变成为现实行为，还与中央政府设计的组织激励机制及其对地方政府的控制能力密切相关。关于后一问题，本文将在下节另作分析。在此，笔者拟重点探讨组织激励机制与地方政府土地违法之间的关联问题。

如前所述，尽管财政分权论和官员晋升激励论探讨了地方政府实施土地违法的行为动机，利益合谋论也解释了地方政府“合谋”实施土地违法的行动逻辑，但却忽视了财政分权制度和官员晋升激励制度之间的内在联系，没有从整体上来考察和分析地方政府实施土地违法的行动逻辑。这与我国公共政策的客观实践大异其趣。事实上，自改革开放以来，为了规范、激励和约束地方政府和政府官员的行为，中央政府一直采取的是经济分权与政治集权相结合的治理方式。它主要表现为：

一方面，中央在不同时期一再重申党管干部基本的原则，并不断通过加强党的政治学习和纪律学习(包括“三个代表”、“八荣八耻”、“党员先进性”、“科学发展观”、“八项规定”、“反四风”、“三严三实”和“两学一做”教育等)等方式持续强化对党员干部的纪律要求和政治控制。同时，还自上而下建立起了一套以经济增长作为主要标尺的干部考核和晋升激励制度。基层干部—主要是地(市)县一级干部的升降奖罚与考核指标和考评结果完全挂钩。与原来相比，新制度确定的标准可以明确量化，避免了干部选拔任用中的模糊性、笼统性和随意性。干部选拔实行“优者取胜”的相对标准，而非一个绝对标准。由于同一地区更高一级干部的晋升职数非常有限，这一规定实际将地方政府官员的职级晋升置于“你之所得，即我之所失”的零和博弈状态。干部制度中对官员晋升年龄和任职期限作出的正式或非正式的限制性规定，进一步加剧了地方政府官员职级晋升的激烈程度。对于地方政府官员来说，越早获得政治晋升的筹码就越重要。因此，在中国地方政治中经常见到的现象是，新官上任后便会积极采取各种措施做出政绩，并通过各种形式竭力放大政绩信号。这样做的根本目的是，力求进入新一轮职级晋升的快车道，尽早获得更大的政治晋升空间。从更广泛的意义上来说，这套制度既助推了以推动经济发展为主要目标和以经济增长为政治合法性的主要来源的“地方发展型政府”模式的形成，又将地方政府导入了以经济增长为主要标尺的竞争轨道，进而在全国范围内促成了为推动地方经济增长而“百舸争流”的生动画卷。

另一方面，中央政府又从改革财政管理体制入手，进一步强化了地方政府为促进(辖区经济)增长而竞争的制度环境。1994年中央实施分税制改革后，这种情形变得更加明显。分税制改革是中央为规范地方政府财政税收行为和强化国家宏观经济调控能力而正式实施的。它名义上是财政分权，实质却是中央财政集权。这主要表现为分税制改革方案实施后，中央政府财政收入的“两个占比”(占全国财政总收入和GDP总收入的比重)急速攀升，地方政府财政收入的同类占比则急速下降。但是，地方政府用于公共事务的财政支出却并没有因此而减少。2002年实施的所得税制改革，把原来完全由地方政府独享的企业所得税和个人所得税收入按照6∶4的固定分成比例纳入央地共享税的范畴。2003年推出的出口退税制改革，又将原来由中央政府完全承担的增值税出口退税改由中央与地方按75∶25的比例共同分担。同时，中央还通过实行国库集中支付制度和预算外资金“收支两条线”的财政预算管理办法，强化了对地方政府预算外资金和财政资金支出权限的管理。国家相关部委也陆续出台文件，明令要求地方政府将土地出让金净收益分别按照不低于10%的出资比例用于廉租住房建设(2007)、公租房建设(2010年)、农田水利建设(2011)和教育资金(2011年)。这些改革虽有利于规范地方政府的财政税收和预算管理行为，但它所产生的非预期效应是，一轮又一轮地“挤压”了地方政府的财政收入，对地方财政形成了巨大的“虹吸”效应。

财政分权制度与官员晋升激励制度相互作用，共同塑造出了“既让马儿跑，马儿又吃不跑”“(马儿)要吃要跑，草得自找”的激励机制和制度环境。换言之，地方政府和政府官员既要竭力推动辖区经济增长，以便尽快尽早获取到政治晋升筹码，同时又受到了本地资源尤其是财政资源的严格限制。政府制度设计中激励机制过度强化，无意中为地方政府向下攫取资源提供了强大动力。分税制改革的纵深推进，增值税、所得税等的征缴行为与共享机制逐步规范，那些尚未被纳入预算内管理的收入项—其中最重要的是土地出让金，便成为了地方政府获取财政收入的主要来源。当土地财政收益最大化成为支配地方政府行为的主导逻辑后，与之相关的一系列问题便不断涌现出来。

三、地方政府实施土地违法的制度条件：组织问责约束制度不健全

激励机制的过度强化有助于我们理解地方政府违法用地的行为动机，即在以经济增长为主要标尺的干部绩效考核体系与同级竞争的官员晋升激励机制的共同作用下，地方政府有通过土地违法增加财政收入的激励，但它还是无法解释“地方政府是否真正有能力实施土地违法”这一现实问题。进而言之，如果地方政府的用地行为受到及时、有效的监督和强而有力的惩戒，那么无论其行为动机有多强烈，土地违法不可能或至少不会如此大规模地出现。由此可见，探讨地方政府的违法用地问题，还必须进一步考察地方政府所处的组织结构与组织制度环境。

事实上，中央早已注意到了地方政府在土地规划、土地审批、征地开发与利用过程的行为失范问题。针对于此，中央不仅从纵向(包括中央自上而下和地方自下而上)和横向层面建立起了相应的组织问责约束机制，还出台了一系列专项整治土地违法的法律制度和政策规章，并通过设立国土督察制度不断强化对土地行政的垂直管理。但土地违法屡禁不止的事实表明，现有组织问责约束制度还不足以对地方政府的违法用地行为构成有效约束。在此，笔者拟从组织问责约束制度视角重点考察促成地方政府和政府官员违法用地的制度条件。

1.自上而下的问责约束制度

自上而下的问责约束制度主要是指中央政府自上而下建立起来的国土资源管理部门并依靠这些部门行使相应职权以规范、监督和约束地方政府用地行为的管理制度。它主要依靠政府权威自上而下逐级推动实施。从理论上讲，在我国，这种问责方式最具权威性、威慑力和震慑效果，但由于制度设计中存在信息不对称等局限，严重影响了其问责治理的效果。

一是信息不对称问题。我国在政治体制上属于单一制的国家，从中央到地方形成了中央-省-市-县-乡(镇)五级政府。为了加强对国土资源的管理，中央在每一级政府都设立了相应的土地管理机构，自上而下形成了(国务院)国土资源部—(省)国土资源厅—(市)国土资源局—县(区)市国土资源局——乡(镇)国土管理所的土地行政纵向管理体系。其中，国土资源部作为国务院的重要组成部门，其核心职责之一，便是负责全国土地资源的规划、管理、保护和合理利用。地方政府既是国家土地政策的执行者也拥有法定的管理辖区土地事务的权力。在政策执行过程中，这种自上而下式的纵向问责机制要真正发挥实效，就必须以中央政府能够准确、及时、全面、有效地了解地方政府的用地行为信息为前提。但是，按照现有行政体制设置，截止2014年底，我国大陆共有31个省级单位(市、自治区)、333个地市级单位(其中地级市286个)、2853个县级单位和40497个乡镇单位，面临如此众多的下属行政单位，中央政府自上而下式的问责治理面临着信息不对称的现实难题。

二是违法治理成本约束。为克服信息不对称问题，中央按照相关制度安排委托地方政府进行治理，并与地方政府在土地违法治理问题上形成了事实上的委托—代理关系。作为委托人，中央政府负责制定耕地保护、土地开发利用和土地违法整治等方面的法律制度和宏观政策，相应的管理职责由地方政府和相关机构代理执行。正如上述，这种代理执行机构，在全国仅县(市)一级政府有近3000个，乡镇一级更是多达4万多个。中央政府必须为土地违法执法监督和违法处置等支付巨额成本。近年来，为了降低土地违法的治理成本，尽管国家依托卫星遥感监测技术建立起了耕地保护和土地开发利用综合监管平台系统，并试图通过该系统实现对全国土地资源规划、开发和利用的严格监管，但由于这种技术监管还必须依靠地方政府协助实施才能最终完成，其治理效果还有待后续检验。

三是内部人控制问题。内部人控制是指代理人利用信息优势和权力损害委托人利益的行为。在土地违法治理过程中，地方政府不仅拥有更多的信息优势，而且还有运用权力将这些信息优势转化为个人、部门或地方私利的能力。其表现形式主要有：(1)政策变通。土地政策制定和实施过程中，由于存在信息不对称等因素，地方政府往往会采取变通的方式来推行有利于自己的政策决策，以期达到最大化土地财政收益的目的。(2)利益合谋。近年来，尽管中央在征地规模、审批权限、征地范围等环节不断强化了制度约束，但由于地方上下级政府在获取土地收益方面具有强大的“利益同构性”，往往会以“合谋”的来应付来自上一级政府尤其是中央政府的监督和检查工作，结果导致土地违法治理效果大打折扣。

四是土地督察制度设置问题。2006年，国家专门设立了国土督察制度。此举的主要目的之一，就是希望通过加强土地行政垂直管理，进一步规范地方政府的用地行为和加大土地违法治理力度。新设立的全国土地督察机构是国务院直接授权的专门性行政单位，主要负责检查地方政府的土地开发、使用和管理。但按照相关制度的规定，国家土地督察总督察由国土资源部部长兼任，派驻地方的土地督察机构领导也主要来自国土资源系统，人事上并不完全独立，属于自己人监管自己，对于系统内的违法做法容易产生关系包容；派驻地方的督察机构主要负责监督检查市一级以下人民政府用地情况，对省级人民政府和计划单列市人民政府的土地督察效用不显现；国家土地督察机构仅有调查、审核、督促纠正整改的权力，缺乏相应的执法权和处罚权，结果导致对不实施整改或者整改不到位的被督察对象缺乏有效制约，对土地违法行为震慑不够，起不到实际监督地方政府违法用地的效果。

2.自下而上的问责约束制度

自下而上的问责约束制度主要是指通过辖区内居民、村集体、企业或其它经济组织来监督、约束地方政府的用地行为，以保证土地资源在法律规定的范围内得到合理开发和有效利用的制度安排。由于组织力量上的不对称，自下而上的问责治理很难真正发挥实效。

首先，政府居强势垄断地位。在国家的治理形态中，作为合法拥有暴力的专断性机构，政府本身就是一种特殊的垄断组织。与市场垄断组织主要通过垄断市场价格的方式进行垄断不同，它主要通过行政权力与辖区内的个人或企业及其他经济组织发生联系。在我国，根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》等法律的规定，地方政府还拥有垄断土地征用和土地供给的实际权力，在土地供给一级市场和二级市场的处于绝对垄断地位。不仅如此，地方政府还在土地征用、审批和开发利用等方面，还具有制度供给、用途变更等方面拥有信息优势和自由裁量权，在土地征转用过程中处于绝对优势地位。

其次，功能异化和被边缘化的村委会。尽管《中华人民共和国村民委员会组织法》确认了村民委员会在农村基层治理中的地位和作用，并要求要通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的形式进行村民自治，但在实际执行过程中，村长和村主任的人选或提命权在绝大多数情况下都掌握在基层政府——尤其是乡(镇)一级政府官员手中。村民委员会实际上已成为乡(镇)政府的派驻机构。在土地审批、征用和开发利用事务上，村委会多直接听命或服从于属地政府的指挥、命令和安排，村民、村集体和村集体经济组织很难参与其中。

再次，与基层政府“利益合谋”的企业。辖区内的公司、企业或其他经济组织，一方面，通常由于各自生存，分散经营，没有有效的内在组织能力，很难对地方政府的组织权力加以有效抵抗或讨价还价；另一方面，由于产权保护、环境卫生、用地规模与成本、税收优惠等方面，与本地政府有着密切的千丝万缕的联系。无论是出于企业经营成本还是其它方面因素的考量，辖区企业更乐意采取以“合谋”的方式与地方政府和政府官员进行合作。

最后，作为政治参与意愿低的农民。长期以来，在传统文化的影响下，我国农村形成了高度依附型的政治文化。这严重妨碍了农民的政治参与。正如马克思分析的那样，“小农……自己不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权力支配社会。”此外，农村人数众多，社会发展相对比较封闭，乡亲邻里之间在长期交往过程中形成了一种“熟人社会”关系网络。除非危及生存底线，村民对于属地政府和村干部的违法用地行为往往会采取“默许”或“隐忍”的行动策略。

3.横向层面的问责约束制度

横向问责约束制度主要是指中央为实现人大、政协、司法和新闻媒体等对政府的监督和问责而作出的制度安排。近年来，随着横向问责机制的不断完善，地方政府受到的监督和约束力度越来越大。不过，同时我们也应清楚地看到，横向问责制度同样存在许多问题。

(1)地方人大。依照我国《宪法》及相关法律的规定，地方各级人大及其常委会拥有通过法定的方式和程序，可以对地方政府进行检查、调查，并拥有督促、责令其纠正的强制性权力。但是，在现实政治生活中地方人大问责机制却存在诸多缺陷。例如，大多数地方的人大主任主要由同级党委书记兼任，即便不是由党委书记兼任的地方，地方人大工作的开展也取决于当地党委书记的支持。同时，地方人大为了谋求发展往往选择“嵌入”到地方党委和政府工作并与之开展合作的策略，与地方政府形成了事实上的分工合作而非分权监督与问责的关系。土地征用环节，地方主要党政官员既是土地规划、征用、开发和使用的政策决策者，也是征地利益分配方案的制订者和执行者。给谁用地、用多少地、用什么样的地，以什么样的用地，完全由地方政府决定，地方人大很难发挥实际应有的监督问责作用。

(2)地方政协。政治协商委员会及其常务委员会是中国共产党领导的在地方开展多党合作和政治协商的重要机构，有权参与地方重大决策、重大事务和群众生活中的重要问题的政治协商。目前，我国各省、自治区、直辖市、自治州及绝大部分县和市辖区都已设立了政治协商委员会和常务委员会。按照相关法律的规定，在土地审批、征用、规划、开发和利用环节，地方政协有对地方政府的违法行为提出批评建议、检举揭发和监督问责的权力。同样，由于政协委员代表制度和工作运行机制上的缺限，如政协委员的遴选与任期制不健全、委员代表性及其参政议政能力不足等，严重制约了地方政协问责治理功能的发挥。

(3)新闻舆论监督。新闻舆论监督主要是指新闻机构以广播、影视、报刊、杂志或网络等为传播介质，通过发表意见和看法，形成舆论，对各级政府进行监督和制约。在土地违法治理过程中，新闻舆论监督重在事前防范，可以通过提供信息、新闻曝光、舆论表达、理性辩论、政民互动等方式，实现对政府的全方位监督，进而规避和纠正地方政府因不当行为而造成农民合法土地遭受侵害。但由于新闻自由采访权、自由报道权缺乏实质保障问题等问题的约束，新闻舆论监督远没有发挥出其应有的监督问责治理效果。

(4)地方司法。司法机关有通过行使检查权、审判权对地方政府违法进行监督的权力。司法监督对地方政府违法用地行为的事后纠正行为，是确保土地合理使用和土地收益公平分配的最后一道防线。然而，这一机制同样存在诸多缺陷。例如，地方司法机构的主要领导名义上由人大选举产生并对人大负责，但实际任免权主要控制在当地政府党政主要官员手中；财权和事权问题上，也受制于地方政府，因此司法机构更愿意与属地党政机关采取合作而非分权监督的策略。在问责处理过程中，上一级政府更倾向于采取纵向问责(如免职、停职或调任异地等)的办法，而非经司法体系依据现行法律对其进行裁决。多种因素相互交织在一起，严重弱化了司法问责约束效力，结果导致地方政府违法用地行为无法得到有效约束。

三、结语

在财政分权制度和官员晋升激励制度的共同作用下，过度强化了地方政府和政府官员的激励机制，进一步揭示了地方政府参与、组织和实施土地违法的行为动机，但它还是无法充分解释“地方政府是否真正有能力实施土地违法”这一客观事实。为此，本文在对地方政府的组织制度作进一步的考察和分析后，认为自上而下的问责约束机制存在信息不对称、执法成本约束等天然局限，来自辖区公众、企业等自下而上的问责机制因组织力量上的不对称，以及来自地方人大、司法机构等方面的横向问责因制度设计上的缺陷，才是最终导致地方政府实施土地违法且屡禁难止的关键因素。

土地违法治理过程中出现的非预期政策效应，只不过是转型时期国家政策目标在具体执行过程中发生偏移的一个缩影。房屋价格调控、食品卫生安全、环境污染治理等，这些看似与土地违法治理相异的情形，实则具有共通之处——都内生于组织激励机制和问责约束制度之中。目前，中央政府已经意识到了土地违法的痼疾所在，并采取了治标与治本相结合的方法，为深化土地违法治理提供了强有力的制度保障。不过，土地违法层出不尽的事实表明，如何实现组织激励机制与组织政策目标相容，如何进一步优化和完善组织问责约束机制，既是需要政府不断通过深化行政管理体制机制改革来解决的现实难题，也是值得社会科学工作者持续深入研究的重大现实问题。

注释

①陈志刚、王青等：《中国土地违法现象的空间特征及其演变趋势分析》，《资源科学》2010年第7期。

②研究表明，全国每年发生的农地冲突占全国发生的群体性事件的25%，占农村群体性事件的65%。农民土地遭致地方政府暴力征占是诱发农村群体性事件的主要原因。近年来，农村土地冲突在发生数量、地域分布、冲突规模和冲突激烈程度等方面都渐成正向趋势。参见于建嵘：《底层立场》，上海：上海三联书店，2011年，第43页。

③吴群、李永乐：《财政分权、地方政府竞争与土地财政》，《财贸经济》2010年第7期。马雪：《财政分权下的土地问题》，《东岳论丛》2012年第5期。

④陶坤玉、张敏、李力行：《市场化改革与违法：来自中国土地违法案件的证据》，《南开经济研究》2010年第2期。

⑤陈凯、罗涛：《土地违法原因分析及对策研究》，《资源与人居环境》2008年第6期。周小丹：《浅议新形势下地方政府的土地违法行为》，《唯实》2009年第6期。

⑥张莉、徐现祥、王贤彬：《地方官员合谋与土地违法》，《世界经济》2011年第3期。张莉、张瀚、徐现祥：《土地交易法律制度演变对土地违法的影响研究》，《学术研究》2013年第4期。

⑦梁若冰：《财政侵权下的晋升激励、部门利益与土地违法》，《经济学(季刊)》2009年第1期。

⑧操小娟：《地方政府土地违法行为的治理与制度创新》，《中国地质大学学报》(社会科学版)2009年第2期。耿未名，许月明：《论土地违法行为的内部制度成因》，《河北学刊》2012年第3期。

⑨近年来，组织学理论越来越多地被引入到公共政策研究领域，并出现了一些颇有影响的学术论著。不过，截止目前，还没有从组织理论视角探讨土地违法的专题研究文章。感谢March,周雪光等学者在组织学研究领域所作出的突出贡献。

⑩参见罗伯特B.登哈特：《公共组织理论》，北京：中国人民大学出版社，2011年，第24页。

责任编辑 王敬尧

Land Illegal Acts： An Organizational System Analysis of Government Behavior

Liao Hongbin

(School of Public Administration, Southwestern University of Finance and Economics, Chengdu 610074)

Theories of fiscal decentralization and officials’ promotion incentives illuminate the behavioral motivations of local government’s implementation of land illegal acts. The theory of collusion among interest groups points out that minimizing illegal cost and realizing economic development of administrative area are dominant logic of local government “collusion” on implementing land illegal acts. However， all the above do not mean maximization of fiscal benefit or defect of land system are necessary and sufficient conditions for local government to involve， organize， and implement land illegal acts. It cannot explain the realities of whether local government has capacities to implement land illegal acts either. In fact， land illegal acts are products of government organizational structure and system environment. It is also the result of coexistence of excessive strengthening of incentive mechanism and defect of organizational accountability in government system design.

land illegal acts； fiscal decentralization； incentive in officials’ promotion； incentive mechanism； official’s accountability system

2017-01-11

国家社会科学基金一般项目“农村土地承包经营权流转管理制度创新问题研究”(11BJY087)；四川省人文社会科学“社会治理科研创新团队”研究项目