关于湖南林业利用PPP模式的若干思考

2017-02-28黄勇

湖南林业科技 2017年6期

黄勇

PPP 正悄然走进我国经济社会，尤其是党的十八届三中全会后，更是以一种强大的气场成为当下炙手可热的融资新工具。2016 年 11 月，中国共产党湖南省第十一次代表大会提出“生态强省”目标，湖南林业要在生态强省建设中顺势而为、强势而为，PPP 模式无疑是可借之“势”、可用之“器”。

1 基本理念

PPP 本身是一个意义较宽泛的概念，世界各国并无统一定义，我国相关文献亦有多种说法。尽管有“公共-私营-合作机制”、“公共和私人部门合作关系”、“公私伙伴关系”、“公私民营合作制”、“公私合营”等众多译法，尽管在学界还有广义和狭义的不同解释，尽管财政部、国家发改委在相关文件里表述也不尽相同，但“PPP”是 Public-Private Partnership 的首字母缩写，众人并无分歧。而且，我国政府将 PPP 模式译为“政府和社会资本合作模式”，也被广泛接受。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务［1］，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用［2］。在实践中，政府向社会资本支付费用，并不一定全由政府直接支付，而是大致分为政府付费、使用者付费、可行性缺口补助和资源补偿等方式。据发改部门统计，我国目前实施的 PPP 项目，完全由政府付费的项目仅占 30% 左右，完全由使用者付费的项目占 45% 左右，其余 25% 是靠政府提供可行性缺口补助和资源补偿等。从国际经验看，使用者付费的 PPP 项目占比较高，这类项目财政压力较小、项目规划定价机制较为健全，推广更易获得成功［3］。

PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的市政与交通设施、资源环境和生态保护等公共服务项目。通常做法是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施等大部分工作，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管等工作。其基本操作流程包括项目识别、准备、采购、执行和移交五个阶段，其核心要义主要表现在平等协商、长期合作、利益共享和风险分担四个方面［4］。

2 现实意义

通过政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立一种长期合作关系，引导社会资本有效投资，既是经济建设转型升级的长远之计，也是应对经济下行压力增大的当务之急。PPP 模式除了有助于提高政府投资绩效、推广应用新技术新模式、推动公共服务供给创新等作用之外，当下，最直接的现实意义是可以较好地解决“两缺”难题，即政府财政缺资金、社会资本缺机会。通过撬动社会资本助力公共产品与服务，让社会资本获取利润最大化、长期化的机会，让政府获取提升公共服务效能的紧缺资金。最终，实现政府提升相应生态服务能力，社会资本获得应有的合理的回报［5］，相得益彰，各得其所。

随着社会的进步，人们期待政府提供高效优质公共产品与服务的需要越来越迫切，在政府因财政紧缩或信用降低而无法进行大规模融资导致政府财政资金紧缺时，可以将存量基础设施与公共服务项目转型为 PPP 项目，引入社会资本参与改造和运营，不但可以为政府提供表外融资获得急需的资金，还可以将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力。尤其是在原有以政府为主体进行的资产抵押贷款、财政信用贷款运用的 BT 模式投资建设等大门关上后，政府应对城镇化建设的新要求之下，这种融资更是必需。据财政部预计，2020 年全国城镇化率达到60%，将带来的投资需求是 42 万亿元。原有城镇化建设主要依赖财政、土地的投融资体制的弊端已显现，难以持续，亟需建立规范透明的城市建设投融资机制［6］。与此同时，大量的居民储蓄、庞大的高净值人群带来的社会资本潜力巨大［7］。据统计，2014 年，我国城乡居民人民币储蓄存款达到 48.53 万亿元，个人可投资资产 1 千万元以上的高净值人群规模已超出 100 万人，高净值人群总体持有的可投资资产规模达到 32 万亿元［8-9］。在投资市场尚不完善、可投资领域尚不宽泛、非法集资露头即打、房市限购限售、股市阴晴不定、投机炒作屡屡出格的当下，社会资本需要寻找保值避险的新路径、新机会。

3 对策建议

3.1 明确重点领域、积极开展合作试点

借鉴美国“鼓励社会资本投资生态修复、青少年生态体验、森林游憩、城市生态、国家公园、森林火灾和病虫害防控、森林恢复和保护、林业新能源开发和供给、湿地修复和保护、野生动植物保护、绿色基础设施等领域”的做法［3］，在严格保护森林资源、自然生态系统的前提下，鼓励遴选前期工作成熟、具有成长性特性和长远盈利预期、较大规模且林地权属明确的林业项目，通过授予特许经营权、给予投资补助、政府购买服务等稳定社会资本收益预期，开展社会资本参与林业建设合作试点。趁社会资本转型发展绿色产业之势，在林业重大生态工程、国家储备林、林区基础设施与林业保护设施、野生动植物保护及利用等领域，积极探索公私合作 PPP 模式，并鼓励社会资本投向森林康养等林业新业态、新产业［10］。当下，湖南要从国家林业局与国家发改委联合确定的全国 12 个首批林业 PPP 试点项目之一的“桃花江森林公园生态旅游 PPP 项目”入手，在政府和社会资本合作机制、投资经营主体选择方式、政府对社会资本参与林业生态建设的支持政策以及绩效考核、风险分配等方面形成可复制、可推广的经验模式，在此基础上，逐步清楚地界定政府和社会资本之间的收益和责任，完善两者的合作机制［4］。为突出该项目的行业破冰和引领带动效应，林业主管部门要紧密对接财政、发改、金融等机构，积极帮助争取项目前期费用补助、以奖代补、政策性贷款、贷款贴息等政策支持，加大相关业务指导，帮助项目单位解决遇到的困难和问题，以发挥政府投资“四两拨千斤”的撬动作用、社会资本“唱主角挑大梁”的主体作用。

3.2 严格政策标准、提前储备合作项目

坚持财政“物有所值”标准并完善财政承受能力论证，对变相融资的假 PPP、伪政府购买服务以及泛化的不规范行为要坚决纠正，杜绝地方政府利用财政部和发改委关于 PPP 项目标准不统一而择低标准上项目的做法，让政府更加谨慎冷静地使用 PPP 项目，以避免政府为追求短期利益而偏离 PPP 项目的正确发展方向。坚持“项目要纳入城市总体规划和相关专项规划、合作期限原则上不低于 10 年、优先支持存量项目转型为 PPP项目”等要求。鉴于林业项目公益性强、服务价费市场发育程度较低等原因，在遴选储备合作项目时，需要利用相关政策深度发掘林业项目现金流。国家发改委和国家林业局《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》明确，社会资本投资建设生态林等连片面积达到一定规模的，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。“桃花江森林公园生态旅游 PPP 项目”在利用此类政策上已有前期实践，该项目规划范围不但把桃花江国家森林公园及其所辖景区全部囊括，而且把该森林公园周边协调控制区及相邻的极具开发价值的罗溪瀑布、老木棚等旅游资源纳入项目范围进行统筹开发。统一制定方案、统一进行招标、统一签订合同、统一价格。整体打包招商不仅可以增强规模效益、增强项目吸引力［11］，而且可以提升项目整体效能。在储备合作项目的过程中，聘请专业机构至关重要，“找专业的人做专业的事”，为项目可研、评估论证、实施方案编制、交易结构设计和合同签订等提供专业支持，帮助综合考虑当地政府的发展规划、生态资源状况等，让储备项目凸显林业生态特色、地方特色、文化特色等。

3.3 强化规制设计、依规运营合作项目

美国完整规范甚至有些苛刻的程序和制度，为 PPP 项目提供了不可缺少的软环境。特别是在发生纠纷时，司法机构能够依照法律和合同独立司法，从根本上保证合作双方特别是投资者的信心和投资热情［3］。PPP 项目规制不仅是政府对私营企业决策或行为施加的控制，还包括对政府自身的规制。规制在一定程度上具有强制性，是PPP 项目顺利进行的有力支撑［12］。建立健全并严格执行林业 PPP 项目规制是项目产生实效的根基。在林业 PPP 项目规制设计中，必须坚守风险分担、绩效考核、全生命周期等要素，坚守平等协商、长期合作、利益共享和风险分担等核心要义；坚持完善交易结构设计，如不得采用 BT 方式、不得承诺回购和最低收益、不得承担社会资本投资资本金损失等，内嵌激励机制；坚持推进“放管服”改革，消除束缚社会资本投资的“玻璃门”“弹簧门”现象；坚持不断完善价格调整机制，按照补偿成本、合理收益、优质优价等原则，加快理顺林业公共服务价格并建立风险补偿机制，政府和社会资本以合作伙伴的精神对项目未来可能出现的风险和收益保留必要的协商空间与协商条件［13］。PPP 模式应当在一定程度上保证民营资本有利可图，通过税收优惠、贷款担保等方式给予政策支持［14］。

3.4 坚持公开公平、依法选择社会资本

一要根据《政府采购法》或《招标投标法》的规定，通过竞争性程序，公平选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方；二是明确要求社会资本投资、建设、运营三位一体，规避只想实施建设工程而不愿从事项目运营的社会资本参与竞争；三是妥善处理社会资本对政府采购方面的关切，既考虑社会资本的投资资金能力或行业经营业绩，同时将其（含联合体）施工建设经验和能力一并评估，过程中多用竞争性谈判、单一来源采购等，免去二次招标，这样会更加提高社会资本参与的积极性，对政府操作来说也更有效率。

3.5 整合内外资源、协同推进合作项目

一是认真落实《关于建立政府和社会资本合作（PPP）项目联审机制的通知》（湘发改投资[2017]418 号）要求，由湖南省发改委、湖南省财政厅、湖南省林业厅等有关部门组建省级 PPP 项目联审工作小组，通过省级联审，提升林业 PPP项目决策的科学性、项目管理的专业性和项目实施的有效性。二是地方政府要明确发展目标，建立支持林业 PPP 项目的长期制度安排，组建专门机构和专家团队，在授权经营、建设用地、政府补助、人员培训与引进、社会信用体系建设以及第三方评价机制引进等方面予以支持。三是林业部门要主动作为，建立林业 PPP 项目储备推进机制；在组织林业 PPP 项目可研和实施方案编制时，充分体现林业的特点和要求；在分析项目风险时既要预计一般风险，更要预计森林火灾、林业有害生物、自然灾害等林业风险并进行合理分配；广泛宣传相关优惠政策和林业 PPP 项目资源，争取将林业 PPP 模式的推广运用纳入“湘林杯”目标考核。四是发挥林业科研院所、金融保险等其他机构在科技服务、人才培养、风险保障、投融资桥梁搭建等方面的促进作用。譬如，林业科研院所是事业单位属性，可以作为项目实施机构参与，负责项目准备、采购、监管和移交等工作，代表政府与社会资本共同承担风险［15］，也可以作为服务咨询机构或者直接作为社会资本参与。

［1］财政部．关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知[EB/OL]．http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201409/t20140924_1143760.html.

［2］财政部，民政部，工商总局．政府购买服务管理办法（暂行）[EB/OL]．http://zhs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201501/t20150104_1175300.html.

［3］张利明，赵金成，曾以禹，等．林业领域 PPP 合作分析与建议［N］．中国绿色时报，2017-3-10.

［4］刘穷志，肖雅婷．地方政府 PPP 行为误区及纠偏对策［J］．行政事业资产与财务，2017（4）：1-3.

［5］刘绍娟．PPP 模式在林业生态工程建设项目中的应用探讨［J］．林业建设，2015（6）：54-57

［6］郑建新，郭秀宏，刘文杰．政府和社会资本合作（PPP）1000问［M］．长沙：湖南大学出版社，2016.

［7］迟福林，方栓喜，夏锋，等．转型闯关“十三五”：结构性改革历史挑战［M］．北京：中国人民出版社，2016.

［8］国家统计局．中国统计年鉴（2015）［M］．北京：中国统计出版社，2015.

［9］招商银行．中国私人财富报告［R］．2015，5.

［10］邓三龙．森林康养的理论研究与实践［J］．世界林业研究，2016（12）：1-5.

［11］王远明，韩涵，李慧敏．应用 PPP 模式和“互联网+”实现水利精准扶贫［J］．价值工程，2016（1）：34-36.

［12］任志涛，胡欣，王滢菡，等．PPP 模式下农村水利设施项目的政府规制探析［J］．工程建设与管理，2016（4）：20-22.