区域矿产资源规划中的知识治理

程 波，芮夕捷

(1.中国地质调查局西安地质调查中心，陕西 西安 710054；2.长安大学，陕西 西安 710064)

管理专论

区域矿产资源规划中的知识治理

程 波1，芮夕捷2

(1.中国地质调查局西安地质调查中心，陕西 西安 710054；2.长安大学，陕西 西安 710064)

区域矿产资源规划是国家与区域矿产资源战略的具体体现，是从国家发展战略和区域矿产资源特点出发，依据总量控制、可持续发展和效率等原则，优化安排矿权的系统工程；为使矿产资源规划更加有效，规划中需要运用多方面高度复杂的知识，这些知识是矿产资源战略的理解、供需形势的分析、可持续发展和总量控制原则的贯彻、矿产资源勘查开发利用的国际合作等基础。因此，从矿产资源规划作为综合决策体系的视角看，优化矿产资源规划需要采取合理的知识治理；矿产资源规划知识治理的核心是，改变当前政府采购中对招投标方式的软约束，使其成为刚性约束，并在招标文件中明确有关规划团队知识结构的要求。

矿产资源规划；综合决策体系；知识结构；知识治理

0 引言

矿产资源规划在我国的资源勘查、开发及利用的传统中，受到重视的程度远不及土地规划等。实际上，全国统一性的省级矿产资源规划，目前仅完成了第三轮总体规划方案。与之相应，矿产资源规划的研究也相对不充分，它在我国的学科体系中还没有明确的地位，通常只是某个具体的地学学科下的一个研究方向。但矿产资源规划与管理的研究直接关系到矿产资源的有效利用、矿产资源战略的成功实施等问题，故矿产资源规划的研究不管在理论上还是实践中都极为重要。

矿产资源规划是指在一定区域内对矿产资源勘探开发和保护的总体部署[1]。因此可以认为，矿产资源规划内涵中本身就包含有区域的概念。但为了清晰起见，通常在矿产资源规划前冠以区域一词。区域矿产资源规划中的区域概念在不同的体制下，可以采取不同解释。按照我国现行规划体制，矿产资源规划由国家主管部门、各省、市和县级政府主管部门组织或委托编制，并由同级人民政府发布实施。据此，区域应合理地理解为国家、省域、市域或县域。这里主要以省级矿产资源规划为研究对象，但其结论完全适用于其他类型的区域矿产资源规划。

矿产资源规划作为“对矿产资源勘探开发和保护的总体部署”，本质上就是一个有关特定区域内各种矿权(探矿权、采矿权)优化安排的一系列决策构成的综合决策体系。有效率决策的前提是决策权与相关知识合理结合的结果，即让拥有相关知识的主体拥有规划权(离线决策权)[2]。故为使作为一种决策体系的矿产资源规划实现优化，要么将与规划相关的各种知识汇总给政府相关的主管部门并由他们做规划，要么将规划权(即离线决策权)通过委托代理的方式委托给拥有相关知识的主体进行规划的研究与编制。

矿产资源规划作为一种综合决策体系，不仅涉及多个学科作为其基础[3]，而且涉及特定区域内地质环境、生态环境、资源的禀赋及空间分布等具体的相关信息或知识。在这些知识中，不仅有可用语言或符号表达清楚的形式知识(explicit knowledge)，也还有大量不可言明的默会知识(tacit knowledge)。著名英籍匈牙利人迈克尔·波兰尼是首先研究默会知识的杰出思想家。他认为，默会知识是一切形式知识的基础[4]。默会思想是形成所有知识不可或缺的部分，试图消除知识中所有个人成分的意图实际上都是在摧毁所有的知识[5]。由于各种细节性的具体知识通常很难汇总，且只有通过特殊的经历与过程才能获得的默会知识难以用语言充分表述，故只有通过委托代理的方式将矿产资源规划权(一系列的离线决策权)委托给拥有良好的相关知识结构的主体，促使规划权与相关知识的有效结合才是有效的规划方式。

将矿产资源的规划权(离线决策权)委托给拥有相关知识的主体，本身就是一种知识治理的方式。所谓知识治理(knowledge governance)是指选择正式和非正式的组织机制和组织结构，以最优化选择、创造、共享和利用知识[6]。矿产资源规划的知识治理本质上就是通过制度的设计与安排，最优化地促使矿产资源规划权与拥有相关的知识的潜在主体合理地相结合，有效地利用知识和创造知识，使矿产资源的勘查开发利用更有效率。

尽管从有效利用知识和创造知识的视角看，规划权委托代理制度安排本身就是一种规划的知识治理方式，但为确保矿产资源规划权(离线的决策权)最为有效地和拥有相关知识的主体(潜在的矿产资源规划者)相结合，以下将在说明矿产资源规划体系的基础上，具体解释规划中实行知识治理的必要性，并从知识治理的视角分析当前省级矿产资源规划实践的不足，最后提出规划中实现知识治理的有效制度安排。

1 区域矿产资源规划体系

区域矿产资源规划可以涵盖我国现阶段县、市、省，甚至国家一级的政府主管部门对矿产资源的勘查、开发和利用的规划，而且我国现行的矿产资源规划是按照国家、省、市、县在时间上依次进行的。区域矿产资源规划都是由各级地方政府主管部门组织开展，并由同级地方政府批准实施。参与区域矿产资源开发的各种主体，都要受到各级地方政府的严格管制。从规划本身的内容看，不论是国家级还是县一级的矿产资源规划，它们都受到多种类似影响因素约束。因此,规划中需要统一考虑各种因素的影响，才能使规划实现优化。

具体说，区域矿产资源规划本身是在一个既定的区域社会经济发展状况、国家发展战略、工程技术条件、资源发展潜力基础上，在国家与区域资源发展战略的基础上进行有效决策与安排的结果。其中，国家与区域的矿产资源发展战略则又是以社会经济发展、国家发展战略、工程技术条件和矿产资源潜力等为基础的(图1)。

作为决策综合体系的矿产资源规划本身，其内容及程序见图1中虚线框，从左至右从上至下逐步展开。在这个过程中，许多环节的优化对知识的要求极高。首先，根据区域矿产资源发展战略及区域内部和外部的经济活动的均衡发展预测本区域的矿产资源需求水平。需求水平不仅涵盖本区域经济活动投入的需求，通常还包括区域外部对本区域矿产资源的需求。原则上，区域外部包括除本区域外的国内其他地区与国外其他地区的需求，而且分不同矿种的需求。区域外部的市场需求，对于矿业城市或矿产资源丰富的区域而言，是发展矿业经济中非常重要的需求。其次，预测区域矿产资源供给水平。区域矿产资源供给水平预测似乎是一个现有区域矿

图1 基于系统视角的区域矿产资源规划的综合决策系统框架图

权既定条件下简单的产能核算问题，但在现阶段的矿产资源的规划中，它也是一个涉及复杂情况的预测。在这种预测中，要考虑现有矿权下产能的可持续问题。其中包括：资源在规划内是否存在地质条件的改变而导致开发成本上升至盈亏平衡点之下、矿产资源是否逐渐枯竭、是否需要考虑国家产业政策的要求关闭一些高度污染性的小矿山等情况。第三，根据区域矿产资源供给水平和需求水平的比较，提出供需缺口。只要前述矿产资源的区域供给水平和需求水平的预测，是根据国家或区域的资源发展战略及更为基本的法律法规、行政政策、区域经济社会、工程技术条件等因素，综合优化考虑的结果，则矿产资源的供需缺口就是进一步规划的主要依据。第四，根据总量控制、勘查开发效率和区域可持续发展的原则，再根据区域空间资源分布的情况，将资源的供给缺口具体落实到区域内的各区块上。第五，同样按照总量控制和可持续发展等原则，依据供需形势、资源储量、资源分布的地质情况等设置探矿权。最后，作为完整的矿产资源规划，根据设置的采矿权、探矿权，对一些大型的工程项目作出安排，并考虑经济发展的需求安排一些重大的资源利用工程项目。

2 矿产资源规划中的知识需求分析与知识治理的必要性

2.1 有效的矿产资源规划对知识需求

有效的决策应具有两个基本条件，一是决策者必须拥有决策实施的资源，二是决策者拥有与决策问题相关的知识。不拥有决策实施的资源，那么任何决策只能停留于离线状态，无所谓的决策实施。另一方面，不具备与决策问题相关的知识，任何决策都很难是有效的优化决策。矿产资源规划，作为一系列决策的综合体系，大量使用多个学科的知识在所难免。

首先，在矿产资源规划与国家或区域矿产资源战略的对接上，要求规划者对国家及本区域的矿产资源发展战略有深入理解。当然，特定区域矿产资源战略是整个国家矿产资源发展战略的重要支撑性内容，它们具有多方面的一致性。国家与特定区域矿产资源发展战略不仅要根据未来全球经济、政治和资源格局，国家与区域的经济发展状况与发展战略制定[7]，而且要根据基于国家安全的矿产资源战略储备的需要[8]。不仅如此，中国作为世界性大国，还有其自身的全球治理的战略与发展战略。国家的矿产资源发展战略还必须与其全球治理与发展战略相衔接[9]。这种衔接体现在矿产资源发展战略不仅要作为国家全球治理与发展战略的重要支持，而且也体现在国家全球治理与发展战略的重要措施与途径上。国家与区域矿产资源发展战略的准确理解与把握，对体现矿产资源发展战略的矿产资源规划的优化极为关键。实际上，现阶段我国实施的第三轮矿产资源规划中已经考虑到了当前国家提出的“一带一路”全球战略，安排有矿产资源勘查、开发与利用的国际合作内容。

其次，在矿产资源规划的需求分析中，会涉及各种矿产资源的各种用途及使用情况。这些使用情况，通过相关行业的发展现状与趋势，代表着对该种矿产资源的需求形势。对这些多种矿产资源的需求作出预测，不仅需要有各种矿产资源各种用途的知识，更主要地要拥有这些相关行业之间的产业关联强度的知识。只有通过这些关联强度，才能比较准确地预测各种矿产资源真实的需求。

第三，为将根据各矿产资源的供需缺口设置的采矿权落实到区域内具体的空间区位上，矿产资源规划一定要体现可持续发展的原则。这就要求规划首先对区域内各区块的区位进行生态环境的评价，环境的承载力评估。这不仅对矿产资源规划主体提出了区域生态环境信息了解的要求，更为重要的是它提出了对极为复杂的生态环境知识的要求。各种矿产资源的勘查、开发和利用，对区域内的大气、水体、植被、土地等因素都会产生较大的扰动。要对矿产资源的勘查、开发和利用的强度对大气和水体污染、植被破坏和水土流失、土地占用、破坏和污染等生态环境的具体影响作出较为准确的评估是极具知识挑战性任务。

第四，除可持续发展的原则外，矿产资源规划还必须体现总量控制的原则。总量控制是指矿产资源勘查与开发中，根据区域经济活动与其他一些因素，对每个矿种的勘查与开发的总量实行严格控制，并在该总量限制下根据区域内生态环境的具体情况、各区位的地质地理环境的特点、矿产资源分布的集中度、开发中的规模经济要求等，确定安排的相应矿权数量。有关每个矿种需求总量的确定对知识的需求前面已有说明，但将需求总量分解为具体的矿权过程中，还要涉及每个矿种相关区位的生态环境、地质条件、资源潜力、规模经济、勘查与开发优先序评价等方面的知识。

最后，矿产资源还必须就是否进行国际合作作出决策。一旦在国家的全球治理与全球战略中需要走国际合作的道路，则就必须进一步对国际范围内相应国家的资源可供性作出评价。广义的资源可供性不仅涉及相应国家各种矿产资源勘查开发利用的资源潜力作出评价，而且还涉及相应国家的社会、文化、政治、法律与经济发展状况的评价。即使有些国家的某种矿产资源潜力很大，但只要其存在巨大的政治、军事风险，其资源的可供性仍旧很小。实际上，这种国际合作国家资源的广义可供性评价需要高度密集的各种知识。

2.2 矿产资源规划中知识治理的必要性

一方面，从决策的观点看，矿产资源规划作为一种决策体系，其有效性完全依赖于规划权与相关知识的有效结合。另一方面，在矿产资源规划的整个体系中，不仅在许多环节上呈现出对知识需求，而且对知识的需求是大量的、多种多样的。这说明，矿产资源规划的有效性不仅更加依赖于规划权(离线决策权)与相关知识的主体的紧密结合，而且也充分说明了这种结合的有效方式应是将规划权通过委托代理的方式由政府部门向拥有相关知识的潜在主体(即潜在的规划团队)转移。

将规划权委托给潜在的主体(即潜在的规划团队)本身就是一种有效的知识治理方式，即是一种旨在充分而有效地利用知识的制度之有效安排。之所以这样说是因为，在矿产资源规划中通过将搜集的相关知识向政府主管部门转移而实现两者的结合是很难有效的。因为，矿产资源规划中所需的知识不仅是大量的各种各样的，而且更为主要的是所需知识存在大量的具体知识及默会性知识。譬如，就一个规划区域的生态面言，它的植被状况、水土流失现象、水体承载能力、地质灾害的发生概率及危害等情况都是可以描述的，但要对它们，尤其是它们之间存在的各种可能的微妙关系有真正准确的把握，就不是依靠抽象的语言描述所能穷尽的。对区域生态环境的真正把握不仅需要对该区域的生态环境有直接的实地考察经验，而且还依赖于长期从事该区域生态环境研究与思考的积淀。再譬如，某个规划区域内存在某种能矿资源的大量分布，如果要对该区域内能矿资源开发的优先序进行准确测度，则有效的评价工作将涉及只有相关专家才有的许多具体知识与默会知识。不管是生态环境的确切评价所涉及的具体知识与默会知识，还是资源开发优先序的评价中涉及的专家知识(包含概念知识、具体知识和默会知识等)或是其他方面的知识，它们的准确、充分转移是极其困难的。要获得规划区域内这些具体知识与默会知识，必须通过大量的实地考察及长期研究与思考的积淀。除此之外，很难有其他有效的途径，促使这种类型的知识准确而充分地由一个主体转移到另一个主体那里。

据此可以断定，有效的矿产资源规划只能是通过委托代理的方式，将规划权(离线决策权)从政府主管部门转移至潜在的规划主体。

在矿产资源规划的过程中，为了充分有效地利用知识，除安排规划权向潜在的规划主体转移这种知识治理制度外，还需要进一步更为细致的知识治理的制度设计与安排。因为，一个较大区域内通常不仅有多种矿产资源富集或分布，而且区域矿产资源规划作为一个综合决策体系，存在多个相关主题的研制。如各种矿产的供需形势分析、总量控制研究、矿山生态环境风险分析与区域承载力研究、鼓励或限制或禁止勘查开发区的划分、矿山的整合等主题。这些规划主题对潜在规划团队的知识结构的要求是存在较大差异的，很难找到对规划所有主题都拥有知识优势的潜在团队。因此，规划中任务的分解是不可避免的，由此则有如何分解并恰当地将分项规划权(离线决策权)委托给潜在的规划团队代理的问题。这个问题本质上属于如何在矿产资源规划中实行知识有效利用的制度设计与安排问题，即矿产资源规划中的知识治理问题。

3 从知识治理的视角看我国省域矿产资源规划实践

矿产资源规划是一个由多种决策构成的综合决策体系。为使规划在决策的优化度上达到满意的目标，规划主体必须具备有高度综合的知识结构。从这一视角看，我国最近两轮省一级的矿产资源规划实践，也试图进行管理或治理上的优化。

我国现行的矿产资源规划体制是自上而下进行的。首先是国家层面的矿产资源规划，全国各省根据国家的矿产资源规划，各自做本省域的矿产资源规划，依次是市、县的区域矿产资源规划。在该体制下，矿产资源规划，从第一轮总体规划到第二轮总体规划迈上了一个更为规范、更为科学的台阶。就省一级的矿产资源规划而论，在第二轮矿产资源总体规划中，国家要求各省统一规范。按照规划的主题，各省分别做矿产资源的供需形势分析、总量控制研究、勘查和开发的鼓励区、限制区和禁止区的评价与确定、矿山环境的治理等。有的省还按照自己的需要，增加自己独特的个别主题，如矿产资源的可持续发展问题的研究。在分项规划的基础上，各省再进一步做总体规划。国家还在第二轮矿产资源总体规划前，专门就规划中各个主题所涉及的方法及一些规范组织各省培训，并辅有培训的材料。

第三轮矿产资源总体规划与第二轮规划有所不同，各省可不按规划的主题分解总体规划的任务，而是分矿种分解规划任务。也就是说，各省的规划任务可按照各省域的主要矿种，分别做各矿种的分项规划。这样，每个矿种的规划都分别做相应的供需形势分析、矿权设置及各种分区评定、矿山生态环境等。在此基础上，再进一步做总体规划。

从规划对知识的需求视角看，以上两种规划思路都可以被视为是为充分利用知识以优化规划而进行的两种知识治理的偿试。理论上讲，这两种知识治理措施并没有多大的区别。按照规划的主题分解规划任务，要求相应的任务团队对区域内所涉及的所有主要矿产资源的情况都有相应丰富的知识。而按矿种分解规划任务的思路，要求相应的规划主体或团队拥有特定单一矿种各种规划主题(供需形势分析、总量控制与矿权设置、矿山生态环境评价)的丰富知识。只要配备合适的规划主体或任务团队，规划可以做到同等程度的优化。

但从规划的实际情况看，以上两种不同的知识治理方式对现行的矿产资源规划还是存在一定优劣之分的。按规划的主题分解任务，一些具有综合性知识要求的主题可以交由相应的高等学校完成。而更具专业性的主题，可交由相应的专业部门完成。与矿产资源相关的许多高校都集聚有各种学科(经济学、管理学、地质学、环境科学等)的专门人才，他们常年围绕着他们的学科从事教学与研究工作。因此，由高校组织专门团队，实施规划中综合性主题的研究与编制工作具有较大优势。反之，如果按矿种分解任务，则往往会倾向于将各分项规划任务交由相应的专业部门去规划。这种规划在某些专业方面有其专业优势，但它们往往缺乏经济管理、社会学、法学等视角去分析问题。由于矿产资源规划的传统习惯，专业部门对供需形势的分析也常常限于定性或简单的计算予以预测，并以此作为进一步规划的基础。而且对矿产资源规划体现国家或区域矿产资源发展战略的特点把握，通常也不一定到位。

从知识治理视角看，以上两种矿产资源规划思路极有可能存在一个严重的问题：将矿产资源的总体规划视为是分规划基础上的简单汇总。实际上，在综合过程中，通常都由矿产资源管理部门或下属的单位完成的，由于任务团队成员来源上的局限性导致知识结构的配置不合理，这种综合各分规划的工作往往不是真正的进一步优化过程。

4 区域矿产资源规划中的知识治理优化

矿产资源规划的优化程度取决于规划中的知识治理，规划中知识治理的最终目标就是使规划团队具有最理想的知识结构。从这一视角看，矿产资源规划的两种思路虽然都有其可取之处，但在现有体制下仅依靠调整分解规划任务的方式是不能达成目标的。

首先，无论是按照规划的主题(矿产资源供需形势分析、矿权配置、总量控制研究、矿山生态环境评价与治理、国际合作等)分解任务，还是按照矿种分解任务，只要没有对规划团队的知识结构提出制度化要求，势必就会使规划管理部门按照现有部门、机构考虑每一个具体的分项规划任务落实。由于现有机构或部门相关人才分布的固化与知识结构的不足，很难使分项规划实现较高程度的优化。为实现矿产资源规划合理的优化，各分项规划可以采取公开的招标投标的政府采购方式。并在采购的约束性条件中明确各项有关规划主体的知识结构，禁止以价格低廉的理由采取由规划管理部门私下商定规划主体。

其次，政府矿产资源规划管理部门应该改变总体规划是各分项规划汇总的综合观。矿产资源总体规划是各分项规划的基础上综合而成的，但综合绝不是一个简单的机械过程，而是一个再次创造性过程。如果矿产资源规划管理部门一旦改变为这样一种综合观，则基于各分项规划的总体规划，仍可采取公开的招标投标的政府采购方式，在采购条件中同样明确规划主体的知识结构要求。

以上两个矿产资源规划知识治理的改进，涉及几个问题需要进一步说明。首先，观念的改变并非易事。虽然全国统一组织的矿产资源总体规划仅进行过三轮，但在此之前，矿产资源管理部门也有单矿种或单个部门的矿产资源规划。各级地方部门已经形成了自己的规划传统。管理部门对地质部门以外的机构与单位是否能做好规划，可能心存疑虑。其次，采取政府采购，在某种意义上是对当前相关部门利益的一种损害。在当下的规划实践模式下，管理部门可以将大部规划费用置于自己本部门或下属单位、机构的支配之下。规划管理部门或下属单位还是整个规划的主导者，在各种分项规划外包中，本部门拥有合约谈判过程的各种优势。尤其是，当前的财政制度允许在较小合同额度下可不采取招投标方式，确定规划的承担单位或任务团队。在各分项规划基础上的总体规划，管理部门通常自行组织进行。这样，规划管理部门就可以将主要的规划费用用于自己或其下属单位所做的综合性的总体规划上。

为确保矿产资源规划中知识治理的有效实施，国家及相关行业管理部门应积极推动立法工作，使促进矿产资源规划优化的知识治理措施或办法不断制度化。同时，行业管理部门应以行业政策与管制的方式，明确矿产资源规划研究与编制的潜在任务团队应具备的知识结构，以实现规划中知识治理的优化。

5 结束语

随着我国经济发展及全球战略的逐步展开，矿产资源勘查、开发和利用规划也突显其重要地位。人们也越来越认识到传统的矿产资源规划存在的一个突出的问题是，区域矿产资源规划仅仅“分矿种、分部门进行,对于矿产资源的开发缺乏统一规划和有效的宏观调控手段,造成资源的大量浪费”[10]。因此，国家实行了矿产资源统一性的总体规划。到目前为止，省一级层面上的区域矿产资源总体规划，经历了从直接做总体规划到先进行分项规划并在各分项规划的基础上做总体规划的第一阶段过度，再从按规划主题做分项规划到按矿种做分项规划，并在分项规划基础上做总体规划的第二阶段过度的演变。其目的都是使矿产资源的总体规划，更加符合我国社会经济发展的目标，更好地配合我国当前的全球治理和全球发展战略目标的实现。但自统一规划以来的这两个阶段的实践演变中，矿产资源规划很少从知识治理角度，进一步考虑规划的优化。

实际上，矿产资源规划是一系列决策的综合体系。综合决策体系的优化是以决策的优化为前提，而决策优化的本质是让拥有相关知识的成员拥有决策权或拥有制定决策方案的主体。如何让拥有相关知识的主体拥有制定规划权利的制度安排，就是矿产资源规划中的知识治理问题。

从知识治理视角看，确保区域矿产资源总体规划优化的措施，就是明确规划团队知识结构合理配置的各种约束，并以招投标的政府采购形式制度化。规划团队知识结构合理配置的约束包括：分项规划团队的知识结构，基于分项规划的总体规划团队的知识结构，规划评价的第三方机制，政府采购的价格机制等。

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The knowledge governance in regional mineral resources planning

CHENG Bo1, RUI Xijie2

(1. Center of Xi’an Geological Survey, China Geological Survey, Xi’an 710054, China； 2. Chang’an University, Xi’an 710064, China)

Regional mineral resources planning is the embodiment of national and regional resource strategy. And it is a system engineering on arrangement of mining rights and exploration rights from the point of view of the national development strategy and the characteristic of distribution of regional resources based on the principles of total quantity control、sustainable development and efficiency. In order to make the mineral resource planning more efficient, many kinds of highly complicated knowledge are requested, which underlie the planning themes including understanding mineral resource strategy embodied in planning、analyzing supplies and demands of mineral resource、carrying out the principles of sustainable development and total quantity control in making planning、international cooperation in mineral resource exploration、development and utilization. Thus, from a decision making point of view, reasonable knowledge governance must be taken in optimizing the mineral resources planning. The core of knowledge governance is to change soft constraints into rigid constraints in the process of government procurement of the mineral resources planning, and the necessary knowledge structure of task team of mineral resources planning must be specified in the bidding document.

mineral resources planning; comprehensive decision-making system; knowledge structure; knowledge governance

2016-10-06

国家社会科学基金项目资助(编号：16BZX034)

程波，男，山东青岛人，主要从事财务管理、矿业财务管理等领域的研究。

芮夕捷，男，江苏宜兴人，教授，主要从事产业组织、知识治理等领域的研究。

F407.1

A

1004-4051(2017)02-0021-006