基于治理理论视阈下的我国社区自治新路径

栗宁远

【摘 要】基于国家治理中多元主体的共同参与，构建一个治理合作网络体系的治理理論，为处于转型期的我国社区自治提供了新的思路。结合我国具体社区自治所出现的问题，在关照西方自治理论的前提下注重对本土社区自治的培养，切实提高我国的社区自治能力。

【关键词】治理；社区；新路径

【中图分类号】D669 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）01-0088-03

一、治理理论下的社区治理

治理理论所蕴含的鼓励公民参与决策，构建社会合作网络体系，通过政府、社会、公民以及其他组织共同调节解决公共问题。从本质上看，治理就是“依靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动”的方式来达到对社会资源的合理配置和管理。而社区自治可以被认为是在治理理论指导下构建良好的社区过程。就是通过多元的社区治理主体的相互合作及社会合作网络的构建对社区范围内的公共问题进行治理。

社区自治将不会单单依赖于政府这一主体，而是通过个人组织、公私机构、社会、市场等多元主体，依照具有强制性的法规以及非正式的规范约定，通过协商谈判、资源交换、协调互动等方式，对涉及到社区及社区居民利益的公共事务进行的管理。在治理理论指导下的社区自治应该有以下特征：

1.注重对社会合作网络的构建。在管理社区的过程中，要摆脱政府单一管制的情况，构建多元主体参与管理的新模式。但是不能够否认政府在社区自治中的作用，政府依旧是社区和谐构建的一个主体，在与各行为主体的协商管理中一同推进社区自治的发展；曾经作为相对被动的社区居民如今也能够参与到社区管理过程中来。

2.在社区自治中，权力运行的方式不单单是自上而下的一种单一模式，而是一种多维度的、互动协商的过程。政府不再是唯一的权力拥有者，权力的相互分担与制衡，虽然在一定程度上制约了行动的时效性，但是居民的诉求能够反映到社区治理中来。

3.社会资本是社区自治的方式与目的。社会资本是社会成员间的社会联系以及信任与规范。其作用是能够降低交易成本，预防由民主制所导致的过度集权。通过社区各多元主体间的相互资源共享以达到资源的最有效配置。社区内的社会资本的培育也能够为国家治理提供一定的保障，使治理活动能广泛的覆盖。

4.社区自治的对象不仅仅是指向社区中的公共事务：社区社会保障，社区文明建设，社区公共卫生管理，物业管理等；还应关注的居民需求，有效针对居民差异化进行管理。这就要求要完善社区内的资料，整合社区资源来为居民服务。

二、我国社区自治存在的问题

现代社会下，社区是介于公民与社会间的组织，是维系公民与社会的纽带，其重要性是不言而喻的。社区在一定程度上能够为国家治理的开展提供基础。社区作为公民与政府、社会的桥梁，一方面对于承接上级的政策有着巨大作用；一方面又影响着辖区内的居民的生活各方面。推进社区自治的发展无疑将有益于整个社会资本的培育。但是在当前的多元利益冲突与社会矛盾日益尖锐的时期，我国的社区自治毫无疑问地存在着许多难以回避的问题，这还需要我们不断完善与发展社区自治。

我国社区自治存在的问题。

第一，社区中原有的行政力量退出缓慢。社区自治突出特点是要社区居民自己为自己负责，不再是被动的。之前社区管理活动中，政府的行政力量占据着绝对的领导地位，在处于社会转型期的社区自治，需要政府适当将全力赋予社区居民、社区内的组织。目前的情况却是社区内的行政力量迟迟未能退出，严重制约着社区自治的发育与健康发展。

第二，社区自治权力的适用域，即社区自治的范围模糊。关于社区职能的阐述，如“在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”，只是大体上有所规划，并未能细致展开详细描述。对于其定义过于宽泛，社区职能的模糊，直接导致的结果就是社区自治开展的低效率。

第三，社区自治能力不足。社区自治能力的高低直接关乎社区自治的质量与前景、决定着社区能否切实发挥其在国家治理中的相应作用。

但就社区本身而言，社区自治能力的提升主要表现在社区资源、社区内的社会组织及其权威三个方面。

1.社区资源问题。维持社区自治需要的两类资源即人力资源与财政拨款。社区自治中的成员偏少、年龄偏大、文化素质不高，难以在转型期担任相应的责任。目前社区自治中迫切需要专业能力强、了解市场经济运行、懂得社区治理的优秀人才。但是相关专业的高学历人才不远屈就于社区，或者只是以社区为跳板，而不致力于社区工作。社区自治的经费也是极其匮乏的，地方上不重视社区建设，财政拨款往往也达不到社区中来，这就造成恶性循环，严重制约了社区自治能力的发展。

2.社区自治组织问题。在传统管理体制下，政府管理涉及社会方方面面，社区也相应地被包含在政府管理中，可以说传统的社区，缺乏自治的能力与经验，导致现在社区自治组织的发展不良、功能异化。除却政府与市场，社会组织对社区在利益协调与服务供给，医疗保障有着重要作用。它一方面满足社区居民的需求，一方面践行政府决策。然而，由于社会组织前身都是由行政性组织转化而来，缺乏独立性，多数依赖政府；而且我国的公民社会发展程度也不是很成熟，社区居民参与自治组织积极性也不高，难以切实根据需要进行治理；政府、市场、社区、社会组织这些组织间的协调机制并未能完善，难以有效发挥它们的作用；最重要的是这些社会组织缺乏能够维持自身发展的经费；这些问题都在一定程度上制约了社区自治的发展。

3.社区自治组织的权威问题。传统管理体制中，城市居民委员会的合法性地位是为社区居民所接受的。随着现在多元管理主体的出现，社会经济结构的转型，出现了多个自治组织。业主委员会可能会与居民委员会发生利益冲突，从而冲击着居民委员会的合法性地位，使得其权威在一定程度上受到影响。

三、治理理论对我国社区自治的启示

西方掀起的社区复兴运动以及治理理论在全球的迅速普及。目前已经取得一定的成绩，我国公民社会的不断完善都为我国的社区自治提供了理论基础；但我们必须从我国的具体实际情况出发，建设符合我国国情的社区自治。

第一，完善服务型政府的建设。在目前这个多重利益相互冲突、经济转型的特殊时期很容易出现权力真空地带，尤其是社区这类关乎居民的切身利益的组织。所以，还需政府的力量来引导社区自治，但是先前的过渡渗透又难以推进社区自治的发展。治理理论也要求政府要转变以往统治的管理模式，不单单是从自身的角度出发，更应注重从居民的立场出发考虑公共问题。既然是要以居民的需求与利益为主，政府如何为公众服务，构建服务型政府也就迫在眉睫了。当然，服务型政府不是政府提供所有的公共服务与公共产品。它在社区自治的角色定位是“掌舵者”，要为社区自治提供法律依据与政策指导，并适当给予财政支持；将社区推向市场，通过合同、外包、外租等市场手段，在由社会组织“划桨”的同时，满足居民需求，推进社区自治的发展。政府在引导社区自治过程中引入市场机制，要注意政府信息公开，主动定期及时向公众解释相关政策问题并向公民征求意见；社区内的公共问题涉及面广、工作量大，无疑对公共工作人员提出更高的要求，对公共组织内的服务人员的监督也尤其重要。治理理论所突出的就是权力结构的扁平化，政府、市场上的企业、第三组织与社区自治组织、社区居民等共同参与到治理活动中来，共同促进服务型政府的建设，推进社区自治的实现。

第二，转变社会公共责任机制的治理理念。治理的宗旨是根据社会公众的需要，通过多方参与、协同解决的方式提供公共服务与公共产品，增进、维护与实现公共利益，从而确定社会管理对公众负责的公共责任机制。“效率优先，兼顾公平”的原则在改革开放初期有力地推动了我国经济的增长，提高了人们的生活水平。但是这种对经济与高效率追求的发展理念忽视了公共管理在整个经济发展中的相应责任，所以我们在取得史无前例的经济发展的同时，还潜在存在着许多社会问题。随着我国的人口红利优势逐渐衰弱与后发优势的消失，这些隐藏着的社会问题一旦积累到一定程度，在合适的条件下就会爆发，不仅对现有的社会制度和社会稳定造成严重侵害，还会对公民的生活造成严重威胁。这无疑需要将之前的下级对上端的单元负责体制转化为政府、市场组织、公民政体对整个社会公众负责，不再是单纯强调“效率优先，兼顾公平”而是在公平的基础上促进效率，这种多元的社会公共责任机制为社区自治的良好发展提供了基础。

第三，促进社区自治多元主体共同参与的新局面。治理理论强调多元治理，不仅政府在治理活动中发挥作用，更需要社会、市场组织、公民的参与，通过多元主体的共同参与，形成一个社会全覆盖的治理网络。政府在社区中的绝对主导作用应该向多元主体自治过渡，不能够单单看重政府意志，更应该将重点转向社会与公民的意志，营造一个公平的社会氛围。这就需要将传统的政府的管制切实向服务职能转变，要将政府与社会、政府与社区、社会与社区之间的权力界限划定清楚，避免权力间的冲突与重叠。尤其需要注重对社会组织、志愿者团体的培育与扶持，协调好政府行政力量与社区多元自治力量；关注涉及社区居民利益的社区成员代表大会的健康发展；注重对协调社区各方自治主体的社区协商委员会的健康发展；关注并不断完善与政府、社区自治联系密切的社区居民委员会的健康发展。使得政府、社会、市场、社区之间的运行机制能够平稳健康地运行。

第四，注重对公民社会的培育和培养社区成员的公共精神。西方自社区复兴运动开展以来，能够取得令世人瞩目的成绩，除了其自身物质的高度发达，能够提供并完善社区的基础设施与财政投入，更重要的是其社区居民具有强烈的自主自治意识，这在社区自治活动中毫无疑问能够推进社区自治的顺利开展。意即西方的自治程度是与其公民的民主自治意识成正比的。作为现代国家的公民，是需要有成熟的自主自治意识和强烈的公共责任精神，具体表现在公民对社会的归属感、公民对社会应付的责任感、公民主动参与社会的意愿与能力。治理理论的理论基础与运行基础都是基于这点而展开的。但是基于我国的特殊情况，公民社会发育的不成熟，在社区内开展自治教育也是一项重要任务，使公民有能力进行社区自治的同时也相应地培育了公民社会的建设。进行社区教育主要是要提高居民应对公共问题的行为，是居民明确如何做出相对正确的选择、如何尽到居民应尽的责任，提高社区自治的有效性，而非是要单单向他们灌输社区自治的理念与理论。尽管西方的社区教育与我国的社区教育可能有所不同，但是他们的先进性经验，我们还是可以采用的：加强对社区参与的责任与技巧的灌输；倡导对公共领域的多元主体间的协调发展；重新构建社会管理结构。通过社区教育能有效拓宽对公民的公民意识的培养，弥补正式教育的不足，从而为社区自治打下一个良好的基础。

综上所述，目前我国社区自治面临着来自三方面的压力：政府单元管理模式转变缓慢；公民社会培育不成熟；社区内的自治组织与居民参与自治的独立性不强。基于这些问题，除了在完善社区基础设施的同时，还应该加快体制改革，使政府的权力下放拓展至社区。国家也应该加强对公民的公民意识的教育同时在财政与政策上对市场组织与社区自治组织加以扶持，协调好自治组织与政府、社会间的关系；不断提高城市社区自治组织的自治能力，为扩大基层民主，完善城市社區居民自治奠定基础。

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[责任编辑：褚永慧]