重焚烧还是重分类？

“十三五”第一年已经过去，但关于垃圾管理的五年规划仍在争议之中。

1月22日，较正常有所延迟，由发改委、住建部联合制定的《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（简称“十三五”垃圾规划）姗姗发布。由于偏重焚烧、填埋等末端处理设施建设，且对前端的垃圾分类重视不足，该份规划自去年9月公开征求意见后引发了环保界的普遍诟病。

“‘十二五垃圾规划对垃圾分类收集和处理设施建设、垃圾分类试点城市创建以及垃圾处理监管体系完善等提出了具体要求，‘十三五规划原本应努力完成之前的未尽事宜，但其不仅没有进步，反而退回到了只谈末端处理设施建设的小规划，也没有将中央生态文明建设方略中强调的垃圾强制分类列为指导思想和基本原则。”北京师范大学环境史博士、北京零废弃发起人毛达表示。

在多位环保人士看来，“十三五”时期是我国垃圾处理迈向垃圾管理的转折期，相关规划应由强调末端的垃圾处理向全过程、多元化、综合利用的垃圾管理思路转变。为此，一些民间环保组织甚至在《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（简称“十二五”垃圾规划）文本基础上提出了民间版的“十三五”垃圾管理规划。

“十二五”的缺失

作为城市生活垃圾管理领域的专项规划，“十二五”垃圾规划是指导我国“十二五”时期垃圾处置与管理的总体方略，规划以传统的3R（无害化、减量化、资源化）为目标，提出了无害化处理目标、焚烧设施能力建设目标、生活垃圾分类试点目标等。

中国人民大学环境学院教授宋国君曾率科研团队对“十二五”时期城市生活垃圾的规划和管理状况进行评估。

评估结果显示，“十二五”期间我国垃圾管理重点是无害化，就此提出了量化目标，但没有细化到各个城市，也未将填埋场和焚烧场是否达标排放作为无害化的衡量指标，对减量化、资源化仅提出原则性、试点性措施，目标设置保守，未明确效果目标。

“国家规划太粗，缺乏约束力，各个城市还会制定具体的规划吗？”宋国君反问。

由于规划上的缺失，就实际效果而言，“十二五”时期我国城市生活垃圾管理并未取得预期成效，无害化不能令人满意，减量化和资源化基本没有进展。

以垃圾分类为例，规划提出到2015年在50%的城市社区初步实现餐厨垃圾分类收运处理，各省（区、市）建成一个以上生活垃圾分类示范城市。

仅将分类试点、分类示范城市作为目标，而非分类效果，无效且不可衡量的目标设置最终导致人均生活垃圾清运量仍处于较高水平，很多城市垃圾分类蹉跎多年还在概念层面。

近年，随着生活垃圾产生量和人工成本的增加，以及处置标准的提高和土地资源逐渐稀缺，以填埋和焚烧为主要措施的生活垃圾无害化处理成本呈现增加趋势。

以北京为例，根据宋国君团队估算，2012年北京生活垃圾卫生填埋处置全社会成本为1530.7元/吨，同年全市生活垃圾清运量为648.31万吨，垃圾管理的社会成本总额高达99.23亿元，占当年财政支出2.1%。

为此，宋国君科研团队提出，“十三五”垃圾管理目标应在传统3R的基础上增加低成本化目标。具体就是，在满足安全处置的前提下，通过垃圾分类与减量、改进管理，实现生活垃圾处置的全社会成本最小化。低成本化是贯穿整个生活垃圾管理过程的综合性目标。

“高昂的无害化处理成本，实际上是为减量化提供倒逼机制，通过一系列减量化措施，减少最终处置的垃圾量，从而实现社会成本的降低。”宋国君说。

伪无害化？

《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》提出，到2020 年底设市城市生活垃圾焚烧处理设施能力占无害化处理总能力的50%以上，其中东部地区达到60%以上。

这一目标引发了广泛担忧。据了解，“十二五”时期我国垃圾焚烧的全国和东部地区目标分别为35%和48%，实际完成情况分别是28.6%和45.5%。

“即便如此，相比世界上绝大多数国家已属偏高水平。考虑到垃圾焚烧的风险以及强制分类势在必行，垃圾焚烧量应得到必要控制。”毛达说。

有環保人士统计，如果“十三五”垃圾规划征求意见稿中所做的焚烧规划得到落实，到2020年，福建、深圳、广西、四川等12个地区将仅有填埋和焚烧两种混合垃圾处理技术路线；上海、浙江、宁波、天津、广东、重庆等33个地区其他处理设施所占比例也不会超过6%，全国合计其他处理设施比例仅4%，较“十二五”垃圾规划6%的目标不增反降。

“‘十三五垃圾规划显然仅考虑两种无害化处理技术路线——焚烧和填埋。”长期关注垃圾焚烧的环保组织芜湖生态中心项目人员张静宁表示。

庞大增长计划之下，无害化处理设施的排放问题同样令人忧心。张静宁说：“根据我们近5年对全国垃圾焚烧厂的持续追踪，时常会出现违法运营、排放超标情况，这种条件下的垃圾处理显然不是无害化的。垃圾进入无害化处理设施并不能等同于无害化处理，由此得出的无害化处理率缺乏严谨性。”

宋国君亦指出，2006年到2013年，我国城区生活垃圾无害化处理率逐年增加，但由于缺少生活垃圾处理厂运行过程中的渗滤液、焚烧废气等是否连续达标排放以及厂区恶臭污染物控制是否达标等信息，真正的无害化很难得出评估结论。但公开信息显示，很多城市生活垃圾填埋场、焚烧厂未严格执行排放标准。

宋国君团队建议，尽快实施生活垃圾焚烧厂和填埋场排污许可证制度。通过排污许可证，保障其达标排放，杜绝“低价中标、排放超标”的伪无害化现象，还原“伪无害化”处置的低成本假象向真正达标排放的真无害化、高成本的末端处置模式的真相。

而民间版“十三五”垃圾管理规划，则增加了末端处置设施建设和二次污染防治控制的量化目标，并建议，2020年前垃圾焚烧处理设施全部纳入国家重点监控器和重点排污单位，持久性有机物和重金属排放总量较2015年降低10%。

管理比建设更重要

相较雾霾、水污染等显性环境问题，生活垃圾管理似乎并不紧迫。但事实上，垃圾管理却是一个牵一发而动全身的系统工程，不仅涉及千家万户，更考验城市管理者的智慧。

有环保人士表示，生活垃圾管理需要全过程和综合性视角，需要跨部门协作，因此该领域的中长期规划，不能只包含或偏重整个系统中的某一个环节，也不能仅由这个环节的主管机构来承担编制、评估和监督落实的任务。

对于此前发布的“十三五”垃圾规划（征求意见稿），宋国君表示，国家“十三五”规划早已提出全面节约和高效利用资源、加强生活垃圾分类回收和再生资源回收的衔接等，“大方向和目标确定了，垃圾专项规划应当更具体和更有约束力，而征求意见稿似乎并没有响应国家的‘十三五规划。”

在早前所作的《我国城市生活垃圾“十三五”管理目标和管理模式建议》中，宋国君团队提出基于“四化”目标的城市生活垃圾管理新模式。

针对现有城市生活垃圾管理模式，宋国君认为，政府是管理责任主体，同时包揽垃圾收集、运输、处理、处置等职责，显然，政府既是法规、标准的制定者，又是执行者和评估者。政府应从具体事务中抽离出来，让专业机构做专业的事。

上述建议提出，首先，政府在法规上明确产品生产商的减量责任及消费者的分类责任，实施生产者责任延伸制度、强制源头分类政策，促进垃圾减量。其次，以特许经营方式让服务企业承担垃圾回收、处理工作，实现产业链规模效益。

“垃圾分类、资源回收产业能否实现PPP（公私合作模式）并成功运转，取决于能否实现规模化运作，即垃圾分类回收企业只有被特许负责一定规模区域的居民垃圾收集時才能达到盈亏平衡。”宋国君认为，应建立垃圾分类、回收、处置的全方位的特许经营管理。

除此之外，新的垃圾管理模式还包括：对垃圾填埋场、焚烧厂实施严格的排污许可证制度，消除排放外部性；建立资源回收资金，以资金的收益与支出运转、调控整个系统；管理各个环节做到信息公开和公众参与。

毛达等环保人士则指出，“十三五”时期我国垃圾管理在规划上首先应明确“管理”比“建设”更重要，应强调多部门参与，除住建部外，尤其应增加环保部、商务部、农业部、工信部。此外，应强调“重点突破”而非“先易后难”，垃圾管理必须在垃圾分类等长期解决不了的关键问题上实现突破。