政府绩效管理领域的研究热点及演化路径分析

李少惠　赵军义

〔摘要〕[目的/意义]近年来，政府绩效管理成为学界和实践界的关注热点，对该领域的研究热点及演化路径的计量分析具有重要意义。[方法/过程]以2002-2015年CNKI中的472篇政府绩效管理领域的研究期刊为样本，利用CiteSpace进行高频关键词统计及各类科学知识图谱绘制，并结合专家建议。[结果/结论]获悉目前该领域的研究热点、演化路径及未来潜在的研究热点。

〔关键词〕政府绩效管理；科学知识图谱；热点主题；研究演化路径；CiteSpace

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2017.02.026

〔中圖分类号〕D63〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-0821（2017）02-0141-10

〔Abstract〕In recent years，the government performance management has become the focus of academic and practical circles.It is meaningful for the research of the hot spots in the field and the quantitative analysis of evolution path.Based on the 472 research papers from CNKI（2002-2015），and by using CiteSpace for counting high frequency keywords and mapping all kinds of scientific knowledge，the paper could learn the research hot spots and evolution path and the research hot spots in the future combined with expert advice.

〔Key words〕government performance management；scientific knowledge map；hot topics；research evolution path；CiteSpace

伴随公众民主意识的不断增强及政府行政体制改革的不断深化，政府的行政效率、效果成为公众热切关注的核心话题，政府绩效管理研究随之成为学界持续关注的热点研究领域，并形成了丰硕的研究成果。梳理文献发现，目前关于该领域的研究综述相对较少，且学者从不同角度展开了综述，如杨亚莉通过对绩效管理内涵以及国内外政府绩效管理发展历程的描述，分析了我国政府绩效管理的发展现状及存在的问题，提出了针对性的改进建议[1]；胡卫卫，施生旭以2000-2014年政府绩效管理领域的288篇文献为样本，从研究类型、研究视角、研究趋势等角度进行了统计分析，概述了主要观点，并对我国政府绩效管理研究存在的不足以及未来的研究建议作了梳理[2]；包国宪、向林科通过对“政府绩效管理”领域的相关研究文献进行统计分析，梳理了该研究领域的热点主题，并对研究前沿论域进行了预测[3]。以上综述从不同角度呈现了政府绩效管理领域的部分成果谱系，对该领域的进一步研究具有重要意义。但存在研究方法过于单一，缺乏大样本的计量分析等不足。

本文主要以CiteSpace作为分析工具，选取CNKI中2002-2015年“政府绩效管理”领域的472篇研究期刊为数据样本，通过高频关键词统计及各类科学知识图谱绘制分析，结合专家建议对该领域的热点研究主题及研究演化路径进行细化梳理，以期为该领域的后续探索提供不同的研究视角。

1数据来源和研究方法

11数据来源

为保证原始数据的全面可靠性，本文以中国知网（CNKI）全文数据库为研究数据来源；为确保研究结果的真实性，以“2002-2015”为检索年限，文献类别中期刊的检索条件均为“模糊”，检索得到篇名和关键词中包含“政府绩效管理”的期刊共计472篇。

12研究方法

CiteSpace是由德雷克塞尔大学陈超美团队开发的一种用于文献数据识别与可视化其演化动态和研究热点的Java应用软件[4]。其基本原理是对分析单位（文献、关键词、作者等）的相似性分析和度量，本质上是一种宏观知识测量的信息可视化技术，因此有其独特的计量指标及含义[5]。自2005年该团队率先在中国命名和引入科学知识图谱（Mapping Knowledge Domains）[6]以来，科学知识图谱或知识图谱作为科学计量学的新方法和新领域在国内勃然兴起并获得了巨大的发展。

具体操作上，首先利用CNKI数据库自带的数据分析功能（Refworks），对检索到的政府绩效管理领域的数据资料进行格式转化并导出CiteSpacce能够识别的数据格式；其次，在借助CiteSpacce分析软件对转化后的数据进行关键词共现、作者共现、机构共现等技术处理的基础上，分别绘制多元、分时、动态的科学知识图谱；最后，结合高频关键词矩阵、高被引文献等数据资料以及相关专家建议对各类知识图谱进行深度分析和挖掘，探寻政府绩效管理领域的演进路径和热点主题。

2公共文化服务领域研究的基本状况

21文献量变化统计

统计发现，2002-2015年政府绩效管理领域研究文献的变化趋势如图1所示。2002-2009年期间政府绩效管理领域的研究文献不断增多，在2009年达到历年研究期刊量的最大值64篇；2009-2015年期间整个政府绩效管理领域的发文量呈波动下降趋势。

22核心作者

作者发文量以及期刊被引频次往往能反映其在相应科研领域的学术贡献与影响力。本文利用CNKI数据库的被引频次统计功能，对发文量3篇以上以及单篇被引频次超过27次的作者进行统计（表1、表2），有助于探寻政府绩效管理领域的核心作者和作者群，进而更加准确地挖掘和梳理该领域的研究热点与权威知识体系。

23主要研究机构

通过对政府绩效管理领域的研究数据进行机构共现（CiteSpace中Node Types选项设定为Institution）分析，可以得出近年来该领域研究机构发文量的排序列表（见表3）。由表3可以发现，兰州大学管理学院、中国人民大学公共管理学院、湘潭大学公共管理学院、北京大学政府管理学院、中南财经政法大学公共管理学院、哈尔滨商业大学财政与公共管理学院的发文量相对较高，是政府绩效管理领域的主要研究机构。

24合作机构与合作作者分析

作者之间以及研究机构之间的合作往往暗含着学术共同体的演化脉络。通过CiteSpace对政府绩效管理领域的合作机构与合作作者进行共现图谱绘制分析，有助于明晰该领域的核心研究团队和科研规模，更好地把控该领域的研究热点及研究前沿走向。在政府绩效管理领域合作机构与合作作者共现图谱绘制的过程中，主要通过将CiteSpace中的“Node Types”值设定为Institution+Author，“Top N”值设定为30，其他设置选择默认值，经过图谱修剪等技术处理最终绘出较为理想的科学知识图谱（见图2）。

3研究过程

31关键词抽取与词频统计

关键词作为论文主题内容的代表性词汇，是对文章核心内容的高度凝练概括，当某个关键词在该领域文献中反复出现时，该词就能反映这一领域的研究热点及发展动向[7]。高频关键词体现了当前政府绩效管理领域专家、学者共同关注的主题，也是研究者共同注意力的汇聚，代表了该领域研究的焦点主题。利用CiteSpace软件中的关键词共现统计功能，在对原始数据进行关键词频统计的基础上，整理出政府绩效管理研究领域前30位的高频关键词（见表4）。由表4可知，绩效管理、政府绩效、地方政府、绩效评估、指标体系、绩效评估指标、绩效管理工作、评估主体、平衡积分卡等词十分活跃，是公共文化服务领域的热点研究主题。

32自动聚类标签视图分析

聚类视图可以从不同角度展示出研究领域的分布情况，是对现有研究成果的可视化分类，便于研究者高效梳理冗杂的数据信息。此外，自动聚类标签视图是在默认视图基础上，通过谱聚类算法[8]生成知识聚类，继而从引用聚类的相关施引文献中经过算法获取标签词，以此来表征对应于相关知识基础的研究前沿。

通过绘制政府绩效管理领域的自动聚类标签视图，最终析出排名靠前的11个聚类（见图3）。其前沿标签分别为乡镇政府、考评结果、审计、因果分析、公共部门绩效、中央国家机关、全面深化改革、工具理性、公共服务型等，这些聚类标签表征了该领域的研究前沿视角。

33公共文化服务领域的综合知识图谱分析

为了能更直观清晰地挖掘政府绩效管理研究领域的发展脉络及潜在热点，通过CiteSpace的关键词共现原理，将政府绩效管理领域的研究数据以1年为时间片进行切割，保留每个时间片上前30个关键词，结合图谱剪修及人工调整等技术处理，最终绘制出该领域的综合科学知识图谱（见图4）。

观察图4发现，政府绩效管理与绩效管理所对应的节点最大，且与其他节点的连线最为密集，表明它们是政府绩效管理领域的核心研究主题，处在该领域关系网络的核心位置；政府绩效、绩效评估指标、地方政府绩效、评估主体、绩效目标、平衡积分卡、绩效评估、绩效管理工作、绩效评价、指标体系、价值取向、公众参与、公共服务质量、管理体制改革、政府公信力等词对应的节点也相对较大，表明这些主题也是近年来众多学者所关注和青睐的研究焦点；电子政府、行政改革、考评结果、公共服务型政府、评价指标、工具理性、公共价值、第三方评价、战略管理等词对应的节点虽相对最小，但基本都处在整个关系网络的连线末端，很可能是该领域未来的研究热点。

4政府绩效管理领域的热点主题

综合政府绩效管理研究领域的高频关键词统计、自动聚类标签视图、综合知识图谱分析以及相关专家建议，最终将政府绩效管理领域的热点研究主题概括为政府绩效管理理论、政府绩效管理模式、政府绩效评估指标、政府绩效评估主体、政府绩效管理的价值取向、电子政务绩效、政府绩效审计等7个方面。

41政府绩效管理理论

政府绩效管理作为提升政府绩效的一项主要工具，需要集科学性、前瞻性、可操作性等宗旨于一体，以公共价值和科学发展观为指引开展绩效管理工作。梳理文献发现，中国政府绩效评估理论研究的发展大致经历了初步探索阶段（1994-1999年）、研究的拓展阶段（2000-2003年）和研究的细化和创新阶段（2004年至今）3个阶段[9]；此外，学界关于政府绩效管理理论的研究主要涉及建立行政决策专家来推行政府绩效评估[10]；为什么评估、评估什么、谁来评估、如何评估等政府绩效评估的基本问题探讨[11]；建立政府绩效评估体系[12]以及健全政府绩效管理领导体制、运行机制和优化组织环境；完善政府绩效管理的流程与环图4政府绩效管理研究的综合知识图谱

节；促进政府绩效评估更加科学；实现信息技术应用与政府绩效管理有机结合[13]等具体理论思考。因此，未来的政府绩效管理理论发展需要立足解决传统行政官本位文化理念、集中发展经济的管理理念、政府及其工作人员长期具有的“政府本位”的价值取向[14]等理念困境，寻求彻底解决政府绩效管理中的内部矛盾的突破性进展。

42政府绩效管理模式

作为解决政府绩效问题的方法论，政府绩效管理模式对提高和改善政府绩效无疑具有重要意义。从方法论的角度而言，我国政府绩效管理模式主要以福建的“效能考核”、广东的“科学发展水平考核评价”以及深圳的“政府绩效评价”3种模式最为代表[15]；基于公众参与政府绩效评估的视角，学界形成了“下评上”模式、“评估团”模式、“政务公开”模式、满意度调查模式、“万人评议政府”模式以及“第三方评估”政府模式等基本模式和做法[16]；評价模型主要包括类指标、评价维度、评价指标、指标要素以及技术指标等5个方面的内容[17]。此外，部分学者针对时下流行的“公众参与”式的政府绩效评价模式与“技术理性”的政府绩效评价模式进行了利弊分析等模式评估，认为前者会因公众的知识限度影响政府绩效评价的科学性；后者则会因专家的“经济人”天性影响到政府绩效评价的公正性、公平性以及公共性。由此，提出建立一种公共政策中技术理性与公共精神相统一的“复合型”绩效评价模式[18]。地方政府绩效评估方面主要是以决策战略目标化、指标设置目标化、目标责任明晰化、目标考核综合化、目标过程程式化为特征的南通模式最为代表，是集目标管理与现代绩效管理优势于一体的绩效管理模式[19]。

43政府绩效评估指标体系

由图4可以看出，学界在对政府绩效评估指标体系进行大量研究的同时，对与其相关的绩效标准、平衡计分卡、政府效能、绩效管理制度等研究热点进行了探讨。梳理文献发现，学者关于该热点研究主题的论域主要集中在指标设计的类型和方法[20]；绩效指标的地位和功能、设计政府绩效评估指标体系应坚持的基本原则、确定指标权重的思路[21]；影响政府绩效评价指标体系制定的内部因素（政府职能、政府发展的战略和规划、政府绩效评价的价值取向和政府管理的规范化程度）和外部因素（地方经济社会发展水平、政治体制、公民参与度、文化传统和各利益主体间的博弈与整合）[22]等方面；此外，部分学者针对当前政府绩效评估指标设计的线性化和表象化，提出应基于治理过程对构建政府绩效评估指标体系进行考察，利用平衡记分卡合理设计政府绩效评估指标，以突显其民主行政的价值观[23]；为解决现有指标体系设计框架的自适应问题，有学者提出建立一个基于“绩效维度——层级特征——样本属性”三维立体的绩效评估指标体系设计逻辑框架[24]。

44政府绩效评估主体

政府绩效评估主体作为政府绩效评估活动的推动者和实施者，是政府绩效评估体系的重要组成部分。近年来，学界关于政府绩效评估主体的探索和争议并存，其研究视野大都集中在对缺乏社会组织和公众的有效参与的多以上级评估下级的政府绩效评估主体形式进行多元化重构。具体来看，学者的研究论域主要涉及政府绩效评估主体多元化构建的观念、制度和技術障碍、价值取向、合法性、结构特点和发展建议等方面。倡导在分析政府、公众、企业作为政府的主要绩效评价主体所蕴含的不同价值取向及其各自的优劣势基础上[25]；从规范政府绩效评估主体资质、优化政府绩效评估流程、增强对政府绩效评估结果的回应性等方面增进政府合法性[26]；构建政府绩效评估多元化主体，在政府的主导下，建立有人大、政协、第三部门组织、专业评估机构等参与的、协同共助的多元化评估主体模式[27]；坚持公共本位价值取向，突出社会民众、社会中介组织、专家等主体在绩效评估中的价值，建构一个由政府主导的、公众积极广泛参与的多元主体治理系统[28]。

45政府绩效管理的价值取向

由图4可以看出，政府绩效管理的价值取向研究同绩效目标和公共服务质量密切关联，正确的政府绩效价值取向往往能够为绩效目标的达成与公共服务质量的提升提供参考依据。目前，该领域的研究论域主要集中在政府绩效评估价值取向的作用、要求和层次分析；价值扭曲的表现、成因以及确立原则等方面，对政府绩效评估价值取向的“民众本位”或“政府本位”等应然性问题进行了探讨；受道德价值观、公共责任机制不完善、政府职能界定不明确、目标价值的冲突多元化等因素的影响，国内政府绩效评价的价值取向往往出现以人为本的价值缺失、经济价值的过度泛化、公共价值导向的偏差、对效益原则的扭曲等价值失衡现象[29]；此外，部分学者进一步对绩效评估实践中价值取向的“应然”与“实然”之间的鸿沟展开了探微。通过评估主体、评估指标、评估程序、民众满意度4个维度的测量，发现当前的政府绩效评估存在评估主体单一化、评估信息封闭性和神秘色彩严重等“政府本位”诟病，并提出专家决策、公众参与、公开评估信息等旨在构建“民众本位”的价值取向的政府绩效评估体系[30]。

46电子政务绩效

随着互联网技术的飞速发展，电子政务这一新技术革命潮流下的衍生品得到了各国不同程度的重视，对其进行绩效评估也成为国内外学者竞相研究的热点主题。比较发现，国内外对电子政务绩效评价都十分重视，并对电子政务绩效评价体系的内容和价值取向、评价模型、评价指标、评价机制等方面进行了研究，取得了一定的成果。但国内外的电子政务绩效评价研究在研究水平、研究要点、研究方式上有明显的差异[31]。国外的电子政务绩效研究成果主要分布在埃森哲咨询公司、联合国、美国Brown大学、TNS公司、Jersey Newark大学等机构；国内在该领域的研究成果主要聚集在广州时代财富科技公司、北京时代计世资讯有限公司、电子政府思想库网站、赛迪顾问股份有限公司、北京大学网络经济研究中心、东南大学经济与管理学院等研究机构[32]。此外，我国学者对电子政务绩效的评价模型原理和结构以及评价过程[33]、提高我国电子政务绩效评估水平经验与途径[34]、模型比较与本质分析、方法和技术等部分进行了探讨，强调制定科学的评价标准，并选用恰当的评估方法和指标，建立合理的制度体系，是电子政务绩效评估工作中的重点[31]。

47政府绩效审计

20世纪40年代，政府绩效审计逐渐在国外兴起，经济危机后国家公共开支的大幅增加和人民民主意识的提高，使得公众开始主张对受托经管其公共资源的政府部门所承担的经济责任展开检查。相较而言，我国的政府绩效审计发端于20世纪80年代的政府目标管理。国内外日益常态化的政府绩效审计实践逐渐引起了学界众学者的研究兴趣，梳理发现，国外学者对政府绩效审计的研究大致可概括为政府绩效审计比较研究、整体制度安排下的政府绩效审计研究、政府绩效审计角色和作用研究3个主要研究领域，且存在基本理论问题研究缺少系统性、政府绩效审计研究整体性不足以及与审计学基本理论系统的衔接有效性不够等现实问题[35]；我国的政府绩效审计实践经历了20世纪80年代中期至90年代初的萌芽阶段、20世纪90年代的初步研讨阶段以及21世纪初至今的深入研究阶段，并在政府绩效审计的内涵、内容和范围、职能和目标、程序和方法、评价标准和评价指标、审计报告等方面成果显著[36]。未来我国的政府绩效审计需要在审计主体和对象、审计层次、方式和方法等方面进行革新，并注重政府绩效审计结果（信息）的价值发掘与应用[37]。

5研究的演化路径与未来潜在的研究热点

51研究的演化路径

近年来，政府绩效管理领域的研究成果逐渐丰富，学者的研究视角与研究方法也日趋多样，除了研究成果数量呈波动变化趋势外，该领域的研究主题也具有一定的演化规律。为更加清晰地梳理该领域研究主题的演化轨迹，以政府绩效管理研究成果峰值的时间节点（2009）为限，分两阶段分别进行归纳梳理（见图5）。

511研究探索阶段（2002-2009年）

统计发现，这一阶段政府绩效管理的研究成果数占总体的42%，且呈不断增长趋势，2009年达到增长状态的临界值。图5显示了2002-2015年政府绩效管理的年度研究热点主题演化轨迹，其中2002-2009年期间学者的研究焦图5政府绩效管理研究的时间分区图谱

点重点指向重塑政府、服务型政府、效率政府、电子政府、地方政府；绩效评估的结果、目标和指标；行政体制改革、理性与反思、公共服务型政府、公共服务质量、行政价值取向、公共支出绩效、公民参与、存在问题及解决措施等。可以发现，这一时期的政府绩效管理研究整体处于探索阶段，学界对政府绩效评估的基础理论和概念界定的研究较多；同时，很多学者开始关注政府绩效评价的价值取向问题，对工具理性和价值理性的探讨投入较多；评估过程开始重视公民参与，在反思绩效管理问题的基础上有针对性地提供了解决对策和建议。

512研究深化阶段（2010-2015年）

较之前一阶段，这一时期政府绩效管理领域的研究成果数呈波动下滑趋势，但总体科研数仍占比较大（58%）。图5显示，该阶段学界的研究论域转向政府绩效评估主体、公众满意度、政府执行力、第三方评价、绩效评估体系、政府公信力、行政管理方式、政府职能、法制化等层面；继续对政府效能、绩效标准、绩效评估结果和指标、地方政府绩效、公共价值、价值理性和工具理性、績效目标等研究进行了深化；价值取向作为政府绩效管理的灵魂，长期以来得到了学界的持续探讨，极力倡导构建“第三方评价”等能切实保障公众权益的绩效评估模式；伴随该领域研究成果的日渐丰富以及实践活动的不断开展，政府绩效管理的法制化构建成为该领域发展的核心话题，如何将政府绩效管理的各实施环节纳入到法制的运行轨道，仍需学界的进一步研究。

52未来可能潜在的研究热点

521乡镇政府绩效管理

乡镇政府作为我国政府组织系统的基层组织单位，是党和国家政策在基层的执行者和实施者，其行政绩效好坏直接关乎国家政策方针的落实程度和水平，对乡镇政府进行绩效评估和管理，能够督促其行政活动更具效力和活力，提高乡镇政府行政活动的绩效水平。目前，学界关于政府绩效的研究大多局限于县市级，对乡镇一级的政府绩效管理的研究方兴未艾，且学者对该主题的研究主要聚焦于乡镇政府现行绩效评估体制的重要性和特殊性、功能定位、困境解读、弊端分析和对策建议[38]；评估理念、评估要素以及评估结果的运用[39]；指标体系构建、问责制度与组织绩效相关性分析等方面。此外，现有研究主要侧重于对过去政绩的考核，不是把评估放在绩效管理的大框架中去操作，而是仅为考核而评估，没有更多地考虑到乡镇政府的可持续发展[39]，需要学者的进一步挖掘和探讨。

522公众参与政府绩效评估

目前，我国的政府绩效评价模型主要有“公众参与模型”与“技术理性模型”，受传统的自上而下的集权行政思想的影响，政府部门往往乐忠于依靠“技术理性模型”进行自身的绩效评估，而轻视甚至排斥公众参与政府绩效评估的活动。伴随公众民主意识的增强以及政府行政体制改革的深化，公众参与政府绩效评估逐渐成为民心所向。当前公众参与的政府绩效评估活动主要有行风评议和公众评议机关活动两类。且学者的研究主要涉及政府绩效、公众参与与公众信任之间的关系的实证研究[40]；公众参与政府绩效评价的意义与历史沿革[41]、现状与思考[42]、模式及展望[16]等方面。然而，受自身知识水平和利益权衡的影响，单独的“公众参与模型”与“技术理性模型”难免会身陷囹圄，因此需要在重视公众参与政府绩效评估的基础上，借鉴“技术理性”之所长，构建“复合型政府绩效评价模式”。

523政府绩效评估结果

随着政府绩效管理实践活动的日渐推广和普及，关于其评估结果信息的运用情况受到学界的广泛关注。正如Harry所言，“公共管理者是否把绩效数据实际应用于管理过程是绩效管理是否值得投入的最好衡量指标”[43]。梳理文献发现，政府绩效评估结果的使用方式主要包括诊断与控制问题、组织学习与发展、配置组织资源、调整工作安排、为预算做准备、改进绩效、与下级沟通和协调工作目标、实施奖惩、激励员工、提供培训机会、向公众公开评估结果等方面[44]。且存在评估结果缺乏实质性应用等问题，主要表现在其在预算决策、调整工作安排以及干部培养晋升等方面的使用还不充分[45]。此外，部分学者注意到政府绩效的评估结果与政府绩效的真实值之间往往存在差异，这种由价值导向、指标体系设计、绩效立法、评估方法等与评估目的无关的因素引起的评估结果的不准确程度被称作政府绩效评估结果误差[46]，学者分别从评估结果误差的概念、类型和生成机制[47]等角度进行了研究。但关于政府绩效评估结果偏差的降低甚至消除，仍需学界立足于具体的政府行政环境，综合现有的各种研究成果展开进一步的探索性研究。

524第三方评估

20世纪20年代，英美等国家逐渐出现第三方评估的弥端，其实质是由政府以外的学术性组织、研究组织、投资组织、中介组织或民间社团来评估政府绩效[48]。国内的第三方评估发源于2004-2005年甘肃省人民政府委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心对全省各市（州）政府和省政府职能部门的绩效进行评价的“甘肃模式”，此后第三方评估成为学界持续的关注热点。当前第三方评估存在没有建立科学的评估指标体系、理论引导力度不强、评估标准尚显单一、指标设置不够细化、评估方法尚欠科学、评估手段不够先进、评估结果缺乏实质性应用[49]等问题；在制度环境建设中主要面临硬制度、软制度和实施机制等3个方面的困难[50]。未来的第三方评估需要兼顾各方评估主体的利益诉求，重视绩效评估结果的二次评估制度建设，加强评估信息公开法制化和透明化建设，完善信息共享制度，降低政府绩效评估成本，为政府绩效水平的提升继续努力。

6结语

经过学者10多年的学术探索，政府绩效管理领域的研究样态已呈多样化、纵深化的发展之势，研究视角越发新颖、研究观点更加聚焦、研究论域亦更显广阔，整个学科研究业已形成体系。通过对近年来政府绩效管理领域的研究成果进行系统梳理，发现目前该领域的研究热点主要聚焦于政府绩效管理理论、政府绩效管理模式、政府绩效评估指标、政府绩效评估主体、政府绩效管理的价值取向、电子政务绩效、政府绩效审计等7个方面；研究演化路径经历了研究探索及深化两个阶段；未来该领域的相关研究则更加趋向于乡镇政府绩效管理、公众参与政府绩效评估、政府绩效评估结果以及第三方评估等主题的研究和深化。

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（本文责任编辑：孙国雷）