税制改革应促进分配公平

国务院发展研究中心社会部课题组

中国的税收制度在促进居民收入公平分配方面的功能偏弱，未来应不断优化税制结构，真正建立起双主体的税收结构模式

相较于一些发达国家，中国税收制度在促进居民收入公平分配方面的功能偏弱，未来必须加快税收制度的改革与完善，切实使税收在调节居民收入分配方面发挥更大作用。

税收制度在促进居民收入公平分配方面的作用机制

1.税制结构的安排对税收调节居民收入分配的功能具有明确的导向作用。以间接税为主体的税收结构模式，更多是在筹集财政资金，保证税收收入稳定增长方面发挥作用。以直接税为主体的税制结构在促进居民收入公平分配方面能够起到更加显著的调节作用。商品劳务税和所得税双主体的税制结构模式则是一种综合性模式。

2.不同税种在促进居民收入公平分配方面具有不同的作用路径。第一，个人所得税通过对居民收入所得征税直接调整居民收入分配差距。一是对于个人所得进行征税，可以对收入分配情况进行直接的调节。二是可以通过实行累进税率，高收入群体负担更高的边际税率。三是通过设定一定的免征额，使一些最低收入群体免于纳税，并且通过设计详尽的费用扣除标准，从收入总额中扣除一些基本负担支出再予以征税，减少低收入者的应税所得额，可相对增加低收入群体的实际收入。

第二，消费税通过影响商品和劳务的销售价格对居民收入分配格局起到间接调节作用。消费税的税负可以转嫁给消费者，对商品和服务征税后，商品和服务提供者势必会提高销售价格，从而影响到居民的消费支出，使得消费者成为真正的负税人。因此，通过针对奢侈品或奢侈行为征收消费税，可以增加这些高收入群体的消费支出，从而调节收入分配。

第三，财产税通过对财富存量征税直接影响到居民财产状况。拥有财产的多少就直接反映了纳税能力的大小，拥有财产多的多纳税，拥有财产少的少纳税，有利于减轻社会财富的不公平分配。同时，财产税也是直接税，其税负难以转嫁，调节作用就更加明显。另外，广义上讲，遗产与赠与税是针对财产转移征收的一种税收，属于财产税的范畴，通过征收财产税可以消除财富代际转移所带来的收入不平等问题。

第四，社会保障税在征收和使用两方面影响到居民收入分配情况。从税收征收层面来看，社会保障税往往采取的是按固定比例征税，因此，具有一定的累退性质。但从资金的使用层面来看，作为社会保障资金的主要来源，可以通过转移支付的方式加强对低收入群体的保障，实现收入的再分配，从而达到促进收入公平分配的目标。

3.税收征管能力是税收调节效果的重要保障。税收调节收入分配的最终效果与税收政策的执行情况直接相关。只有通过不断提高税收征管能力，使合理的税收制度得到强力有效的贯彻实施，才能更好保证税收调节功能的更好发挥，因此，提升税收征管能力至关重要。

中国税收制度在促进居民收入公平分配方面存在的主要问题

1.间接税占比过高的税制结构对居民收入分配的调节功能偏弱。目前，中国的间接税仍然占据绝对比重，对于收入分配具有直接调节作用的直接税的比重一直较低。这严重制约了税收对中国居民收入分配调节功能的发挥。中国间接税占税收总收入的比重基本维持在60%-70%之间，尽管近几年呈现了持续下降态势，2015年这一比重仍为58.83%（见圖1）。

2.个人所得税对居民收入分配的调节作用有待进一步加强。第一，个人所得税收入规模仍然偏小且覆盖面较窄，严重影响到调节的力度与广度。国际货币基金组织对20世纪70年代至80年代初66个发展中国家数据分析的结果表明，个人所得税占GDP和税收总收入的比重分别为2.03%和11.9%，该比重在21个工业化国家的平均值则分别为8%和29%，而2014年中国的个人所得税占国内生产总值和税收总收入的比重分别仅为1.15%和6.19%。据统计，美国2015年大约有54.7%的家庭需要缴纳联邦个人所得税，日本缴纳个人所得税的人口也占人口总数的50%左右。而中国只有2800万人缴纳个人所得税，不到人口总数的2%。

第二，累进税率设计不够合理。在目前中国个人所得税的11个征收项目中，只有个体工商户生产经营所得、工资薪金所得、企事业单位承包承租所得，以及一次性收入畸高的劳务报酬所得这四项采用了超额累进税率，其余各项均采用比例税率。对于高收入群体而言，股息、利息、红利和特许权使用费等其他收入也是其收入的主要来源，而这些都使用比例税率，对收入过高的并没有实行差别税率，从而使得个人所得税调节居民收入分配差距的能力大打折扣。

第三，费用扣除设计仍需改进。一是所得税主要实行分类征收，采取分项确定扣除的办法。这就使得同等收入水平的情况下，收入渠道越多的个体，获得更多的税前扣除，收入渠道少的个体，扣除费用相应较少。二是现行扣除标准没有考虑经济的快速发展以及物价水平不断提高等因素的影响。三是费用扣除存在“一刀切”的问题，并没有充分考虑到家庭状况、健康状况等生活成本支出方面的不同，这就加大了纳税人之间的收入分配差距。四是不同分项的扣除标准存在较大的差异，导致相同收入的个人因来源渠道不同，承担的税负明显不同。

第四，对资本性所得的调节力度有待加强。截至2014年，中国工资、薪金所得占个人所得税收入的比重达到65.34%。同时，高收入群体的收入来源更为多样，工资、薪金所得占其总收入的比重较小，资本性所得占了较大比重，但目前对资本性所得的税制设计不合理，征税力度较小。同时很多应缴所得税收并没有得到有效地征收监管，偷漏税情况较为严重，使得税负主要由工薪层为主的中等收入群体承担，但对高收入群体的征管力度不够，产生严重的逆向调节现象。

3.消费税对居民收入分配的调节作用有待进一步优化。第一，税收的征收范围较窄。一是目前的征税产品包含一些日常消费品。对这些商品课征消费税，会加重中低收入群体的负担；同时，一些高档消费品并未纳入征税范围。二是对于资源环境乃至生命健康造成损害的，不建议消费的一些高耗能、高污染和资源性产品未纳入到征税范围。三是现行消费税只对消费品课税，而不对消费行为课税，使得一些奢侈消费行为没有纳入征收范围。

第二，税率设计不够合理。某些应税税目的税率结构与消费水平和消费结构不相匹配，使得一些需求弹性较小的日常消费品征收较高税率，而对于一些需求弹性较大的高档消费品，以及造成资源环境以及身体健康损害不鼓励消费的产品的税率较低。

第三，价内计税模式产生了较多弊端。一方面，弱化了消费税对收入分配调节的引导作用。由于消费税的税负一般由最终消费者承担，实行价内计税，造成消费者不能直接、准确地知道消费的商品所缴纳消费税税额，可以说是被动负税，在购买商品时无法进行有效选择；另一方面，不利于税务机关对偷漏税行为的控制。只对生产（进口）环节征收消费税，一旦纳税人在生产或进口环节逃避了税收，税务机关就很难将其所逃税款从其他环节追缴回来。

4.财产税调节个人收入分配的作用发挥严重不足。第一，作为财产税中最主要税种的房地产税的调节作用发挥不够。一是总量较小。截至2014年，房产税收入占税收总收入的比重仅为1.55%（见表1），一般发达国家财产税课税收入约占全部财政收入的10%-12%，过低的比重使得其调节居民收入公平分配的作用非常微弱。二是征税范围过窄。除了2011年上海、重庆房产税试点中规定以外，中国现行房产税只针对城市、县城、建制镇和工矿区的经营性、租赁性的房产征税，对自有住房没有征收，这无疑大大削弱了税收的调节力度。三是计税依据不合理。现行房产税的计税依据是房屋的计税余值或租金收入，未跟随经济条件的变化而做出相应调整，未能体现税负公平原则。

第二，重视对财产交易环节的征税，对财产保有、赠与继承等环节征税不够。目前中国财产方面的税种主要停留在交易环节的征收，对财产保有环节以及财产赠与继承环节基本没有开征相关税收，这大大限制了财产税对于居民收入公平分配的调节功能。

5.中国社会保险费征缴管理不完善，对调节居民收入分配的作用形成了一定制约。现行的社会保障缴费采取收费形式。主要有由社会保险经办机构统一征收、由税务部门统一征收、由社会保险经办机构和税务部门共同征收等三种情况，征缴部门不统一。同时，社会保障法律制度不健全，尚没有涵盖五项费用的征管法律法规，致使社保缴费刚性不强，机构和个人缴纳社会保险费的态度不积极，少缴、漏缴、欠缴现象较为普遍。另外，各个险种费率与缴费基数确定在政策设计上较为复杂，且不同人员身份缴费基数、参保险种、单位个人负担费率和待遇也各不相同，这样既影响公平性，也不利于征缴。

6.税收征管能力不强致使偷漏税现象严重，弱化了税收的调节功能。一是税收的信息化建设进程滞后，信息共享不够。二是中国全面监督个人收入的系统还未建立，尤其是缺乏对高收入者的监督。三是征税人员的业务水平以及依法行政意识有待提高。四是执法力度不够。在发现偷逃税的情况下，税务部门常常以补税为主，罚款比例低，处罚力度不够，助长了偷逃税行为。

政策建议

1.不断优化税制结构，真正建立起双主体的税收结构模式。直接税与间接税并重的税收制度，既能够发挥税收作为国民收入主要来源的财政功能，也能够发挥税收对于收入分配的调节作用，符合现阶段中国经济社会发展的阶段性要求，应当成为中国税制改革的基本目标取向。针对当前间接税过高的局面，必须明确只有不断提高直接税的比重，才能达到通过税收手段调节居民收入分配差距的目标。应继续通過全面落实营改增，以及采取一些减税设计等方式降低间接税的征收比重，并且通过改革财产税征收和强化所得税征收等方式提高直接税的征收比重。

2.通过改革征税模式、完善税率设计、加大税收覆盖面等一系列举措，增强个人所得税对居民收入分配的调节功能。第一，征税模式方面，加快建立综合与分类相结合的个人所得税制度。建议先将劳动所得和财产所得，包括工资、薪金所得，个体工商户的生产、经营所得，企事业单位的承包经营、承租经营所得，劳务报酬所得，财产租赁所得和财产转让所得等主要项目合并为“综合所得”，实行综合征税；对其他一些不具有综合性质的项目，如特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，偶然所得和其他所得继续保持分类征收。

第二，费用扣除方面，以家庭为纳税单位，不断完善税前扣除制度。以家庭为单位，充分考虑家庭基本生活需要、抚养赡养情况、教育医疗、房屋贷款等方面的支出负担情况，同时也应考虑不同地区的经济发展差异程度、物价水平等因素的影响，建立与经济发展水平、物价水平相挂钩的扣除标准的动态调整机制。

第三，税率结构方面，不断完善超额累进制度。目前在继续实行超额累进税率和比例税率相结合的税率结构的基础上，结合征收模式的改革，对于综合征收项目严格规定实行超额累进制度；对分类征收项目实行比例税率，条件成熟时，也可以探索实行超额累进税率。同时，对于超额累进税率的设计，建议继续减少税率级次，将现在的 7档税率档次进一步减少为 3-5 档，并进一步扩大低税率级距的适用范围，特别要考虑到中低收入群体的税负压力。

第四，征收范围方面，不断扩大纳税覆盖面。要把握收入多元化趋势，不断扩大征收范围，加大税收的覆盖面，应将一切反映纳税人支付能力的所得都纳入征收范围，特别是针对目前对于资本性所得征税力度不够的问题，要强化对资本性收入的征税力度，真正建立起“多数有收入者均纳税、低中收入者低税负、高收入者高税负”的局面。

3.以扩大征税范围、合理设计税率与改革征收模式为重点，加快推进消费税改革。第一，合理界定征税范围，强化对高消费、高耗能、高污染产品和服务行为的征税。一是调整消费品征收范围，加强对高消费产品的征税。尤其是增加对高档品、奢侈品征税。二是加强对高耗能、高污染产品以及一些不可再生的资源性产品的征税。三是对于一些高档消费行为应该适时征收消费税。同时，应该建立消费税征收范围的动态调整机制。

第二，科学合理设置税率，适当拉大不同税目的税率差距。可以参照需求弹性的大小来对征税的商品子目录进行细化分类，并设置不同的税率，对需求弹性大的商品征收高税率，对中档的消费品征收低税率，充分体现消费税的累进性，更好发挥消费税调节收入分配的功能。同时，借鉴国外的做法，对有害环境或危害身体健康不建议消费的产品、一些奢侈品、不可再生的稀缺资源性产品等设置较高的税率。

第三，调整征收环节，改变计税方式，实行价外税。应加快研究将目前在生产（进口）环节的征税改为主要在零售或批发环节征收，相应的计价方式也由价内税改为价外税，在消费者购买商品时缴纳消费税，分别标出商品的购买价和消费税额，使消费者明确获知所承担的消费税税负，提高征税透明度，使得消费者能够做出有效选择，强化消费税的价格引导作用。

4.不断改革完善财产税体系，强化对财产全环节特别是财产保有以及赠与继承环节的征税。第一，总结上海、重庆两市的试点经验，加快推进房产税制度改革。一是逐步扩大征收范围，将个人住房纳入范围之内。二是完善税率设计，整合现有交易环节的税种，强化对于投资性房产持有环节的征税力度。三是不断完善中国的不动产登记制度与不动产价格评估制度。

第二，适时开征遗产与赠与税。2013年2月，国务院批转的发展改革委、财政部、人力资源和社会保障部制定的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》已经明确提出，研究在适当时期开征遗产税问题。建议借鉴国际做法，结合国内基础条件的逐步完善，落实《意见》要求，适时开征遗产与赠与税。

5.改进社会保险费的征缴管理，更加有效发挥社会保险制度在调节居民收入分配中的作用。一是加快完善中国社会保险制度，合理确定社会保险基金的统筹层次，逐步整合规范各個险种费率、费基及相应的参保待遇，做到更加公平合理。二是出台管理办法，改变费用征收工作的管理体制不顺的问题，规定由一个单位统一负责对社保费的核定、管理、征收、稽查等工作，防止出现协调不顺而造成征缴不力。三是提高征管工作中的信息共享程度，可以将社保费征管与税收征管信息相结合，提升信息资源的利用效率。

6.提高税收征管能力，为税收促进收入公平分配提供重要保障。一是加快税收信息系统建设，提升信息化水平。在提高数据的准确性以及信息化水平的同时，加强税收各部门内部的数据一致性与共享管理，加强与相关部门的信息交流与利用，提升数据共享利用水平。二是建立健全对重点税源的监控体系。加强对于高收入者个人所得税的征管。尽快完善个人所得税征收管理系统，对纳税义务人和其所得来源单位实行“双边纳税申报制度”，强化税源监控。三是加强税收征管队伍建设。既要加强税收人员的业务方面的素质训练，同时也要提升依法行政的意识，建立相应的征管工作绩效考核评价机制和激励约束机制。四是加强对虚报纳税所得额和偷逃税的行为的处罚力度，提高偷逃税的成本。

（执笔人：张亮）