京津冀跨区环境纠纷化解的法制保障

李庆保

(华北电力大学 法政系，河北 保定 071003)

京津冀跨区环境纠纷化解的法制保障

李庆保

(华北电力大学 法政系，河北 保定 071003)

京津冀跨区环境纠纷产生的原因多种多样，存在着显性和隐性纠纷之别，现行跨区纠纷化解的法制供给只针对有限的显性纠纷且存在诸多不足，而针对隐性纠纷的制度化化解机制阙如。在实施京津冀协同发展战略的背景下，结合三地实际情况以及现行法律框架的基础上，采取有力措施建立健全适用于京津冀三地跨区显性环境纠纷解决的法律机制，同时应建立相关的制度性跨区利益协调机制为化解那些跨区隐性环境纠纷提供保障。

跨区环境纠纷；纠纷解决机制；京津冀协同发展；环境法制

国内跨省级行政区域环境纠纷是较为特殊的一类纠纷，其解决途径与普通纠纷殊异。现行京津冀三地跨区环境纠纷化解中存在着诸多法制缺陷，有必要对之进行检视。2014年以来，京津冀三地进入协同发展时代，应借此契机，探寻京津冀跨区环境纠纷化解的法制保障之道。

一、京津冀跨区域环境纠纷的界定及其主要类型

环境纠纷又称环境资源纠纷，是指纠纷主体因环境问题或自然资源利用问题而引起的矛盾或冲突。广义的纠纷有显性和隐性之分，狭义的纠纷仅为显性纠纷，本文取广义纠纷。显性纠纷是纠纷双方在语言、行为等方面发生了公开对抗；而隐性纠纷是虽然矛盾已经产生，但由于某种原因，双方或一方采取了较为低调的应对姿态，对抗尚未公开或进一步激化。本文的跨区环境纠纷是指京津冀三地范围内存在的跨省级行政区域的环境资源纠纷。从跨区范围来看，京津冀跨区环境纠纷可以分为跨京冀、京津、津冀两地和跨京津冀三地的环境纠纷，其中跨京津冀三地的环境纠纷较为罕见，而以跨两地的环境纠纷最为常见。根据纠纷起因的不同，京津冀跨区环境纠纷又可以分为京津冀跨区环境污染纠纷、跨区生态破坏纠纷、跨区自然资源利用纠纷等。具体而言，常见的京津冀跨区环境纠纷主要有以下几种。

1．跨区水污染纠纷。在地理位置上，河北如同张开的双臂，分别将北京和天津揽住。不少河流发源于河北，流经北京，汇聚到天津而最后出海，从而在京津冀三地形成上、中、下游的关系，很容易发生跨区性的流域水污染纠纷。比如，发源于河北境内的洋河，中段向下流入北京称为永定河，最后经天津海河汇聚而出海。又如，发源于河北的潮河、白河，流入北京称为潮白河，最后汇入天津称为潮白新河而出海。另外，还有子牙河流经河北与天津两地最后入海。河北省境内有多条河流与北京和天津同属一个水系或流域，一旦河流上游的河北、中游的北京发生水污染，很容易波及中游的北京或下游的天津，产生跨区水污染纠纷。除了地表径流容易形成跨区水污染纠纷外，地下水部分也可能会产生跨区水污染纠纷。京津和河北大部分地区同属海河流域，三地的浅层地下水相通。特别是在京津冀交界地带，如果交界地区一侧发生地下水污染，在重力的作用下，地势较高地区的污水会通过地下径流流向另一方地势较低的地区，导致跨区地下水污染，从而产生纠纷。

2．跨区大气污染纠纷。在地理区位上，北京基本被河北所环绕，只有小部分同天津接壤，而天津大部分也被河北所包围，只有东南侧滨临渤海湾。京津冀三地同属北温带，受季风影响较大。整个京津冀地区夏秋季受偏南风影响较多，冬春季受偏北风影响较多。同时，北京与天津的面积都较小，京津两地上方的空气团很容易在风的作用下与近邻河北上方的空气团相混合，京津冀三地上方容易出现大气污染的相互输送。当然，因经济发展水平的差异，当前主要是河北和天津上方污染空气输送到北京，或河北上方的污染空气输送到天津。不仅如此，单一污染源也可能会波及邻居。比如，河北工厂排出的空气污染物，可能在风的作用下输送到北京或天津，从而影响到北京或天津紧邻河北的一些居民或单位。因此，单个污染源的空气污染物输送，容易导致跨区大气污染侵权的显性纠纷。同时，三地跨区大气污染可能会引起三地政府因空气污染而相互抱怨对方治污不力，从而引发政府间的隐性纠纷。

3．跨区近海污染纠纷。北京位居内陆，跨区近海污染只可能发生在河北与天津之间。渤海湾西岸是我国港口分布较为密集的地区，在六百多公里的海岸线上，从北到南依次分布着秦皇岛、唐山、天津、黄骅四大港口。各大港口多以运送石油、煤炭为主，同时还运送其他含有毒有害成份的物资。沿岸港口分布集中，运输繁忙，各种运输事故，包括海洋污染事故濒发。特别是天津与河北相邻的海域，一地管辖的近海区域发生海洋污染事故，很可能会造成跨区近海污染，给近海水产养殖、旅游业和海洋生态环境造成损害，从而引发跨区海洋污染纠纷。

4．跨区偷排污染物纠纷。近年来，随着各地环保惩罚力度加大，一些地方的不法企业和个人“以邻为壑”，打起了异地偷排污染物的主意[1]。在此情况下，京津冀三地的一些不法企业和个人为了降低成本，可能会铤而走险，将污染物偷偷运送到偏远地区排放，造成跨区偷排污染。跨区偷排污染引发纠纷，前提是能发现跨区偷排者，否则即便产生跨区污染，也因为偷排者的缺席，难以有对抗发生。跨区偷排污染纠纷一般发生在跨区偷排者与受污染侵害者之间，偷排者或受污染者可能认为有关政府主管部门违法或不公正处理跨区污染行为而与所跨区域的有关政府主管部门产生行政纠纷。

5．跨区水资源利用纠纷。京津冀大多数地区同属海河流域，有许多共享支流。京津冀三地在共享河流的水资源分配与利用上，上游、中游、下游地区可能因为其他河段建造相关的截、取、排水等设施导致其水资源利用受到影响，从而引发跨区河流水资源利用纠纷。不仅如此，相对于河北和天津而言，北京的经济更为发达，为了保障北京的用水需求，河北和天津的部分地区用水或产业发展可能要受到一定的限制，从而产生跨区域供水的隐性纠纷。同时，天津和河北也可能会因为水资源供应问题发生隐性纠纷。

6．跨区生态破坏纠纷。河北大部分地区与北京和天津同属海河流域。处在京津上风上水的河北一些地方，那里发生的水土流失、沙尘暴、生物多样性减少等生态破坏可能或多或少地影响到北京和天津。除了诸如滥砍滥伐等极少数在短期内就能看到恶果的生态破坏外，大多数生态破坏产生明显的恶劣影响需有一个较长的时间过程。因不良影响难以在短期内恶化，跨区生态破坏纠纷常以隐性为主。

7．其他跨区环境纠纷。其他一些跨区环境纠纷主要存在于三地彼此交界地区，包括但不限于：噪声污染纠纷、地下水超采纠纷、迁徙性野生动物资源利用纠纷，等等。这些纠纷多以隐性为主，有时也会发展为显性纠纷。

综上所述，京津冀跨区环境纠纷多以跨区环境污染纠纷为主。在跨区环境纠纷中，除短时间内可发生不良后果的显性纠纷外，不少纠纷是隐性的。这些隐性纠纷如果长期得不到化解，很可能向显性纠纷转化，从而影响社会稳定和京津冀三地协同发展规划的实施。在京津冀跨区显性环境纠纷中，既有在性质上属于纯民事纠纷的，也有属于纯行政纠纷的，还有民事与行政相杂陈的纠纷；既有跨区环境污染纠纷，也有跨区生态破坏纠纷，还有跨区自然资源利用纠纷；既有跨区陆上环境纠纷，也有跨区海洋污染纠纷，种类众多而成因复杂。不同属性的跨区环境纠纷，其解决机制应有所不同，在纠纷化解的法制建设上也应有所体现。

二、京津冀跨区域环境纠纷化解的法制供给缺陷分析

从以上考察中可知，京津冀三地的跨区环境纠纷包括显性纠纷和隐性纠纷，既有民事纠纷，也有行政纠纷。现行纠纷化解法制供给主要针对部分显性跨区环境民事纠纷的，而针对其他类型的环境纠纷化解的法制供给严重不足，立法者应给予足够关注。针对京津冀跨区环境纠纷的化解，现行的法律法规能够提供指引的只有《水污染防治法》和《水法》。即便是针对水污染和水事纠纷化解的法制供给，当前也存在不少问题，兹分析如下。

2008年修订的《水污染防治法》第28条规定：“跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。”该条款规定了跨区水污染纠纷的解决途径，即由地方政府协商解决或由共同的上级政府协调解决。而2002年修订的《水法》第56条规定：“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。”该条款规定了跨区水事纠纷的解决途径，即自行协商或由上一级政府裁决。

从以上规定来看，有关水污染和水资源利用的纠纷是传统而又常见的跨区环境纠纷，所以法律为它们规定了相应的化解机制。然而，就此规定而言，仍存在着如下缺陷。

1．法条规定排除了司法最终解决的权力。除少数例外的情形，现代国家一般遵循国内纠纷由司法最终解决的原则。通过法院适用法定的程序，查明事实，正确适用法律规定，制裁违法行为，保护当事人的合法权益。跨区水污染和水事纠纷多为民事纠纷，也有小部分为行政纠纷以及民事与行政相杂陈的纠纷。在跨区水污染纠纷中，如果当事人都属于民事主体，根据侵权案件的管辖原则，当事人完全可以通过诉诸法院来公正地获得解决。同理，在跨区水事纠纷中，如果一方是政府，另一方是民事主体，由于政府的行政决定而导致民事主体的权益受到侵害，民事主体完全可以根据我国《行政诉讼法》的规定通过向法院提起行政诉讼来解决纠纷。毋庸置疑，有些跨区水污染纠纷和水事纠纷，通过政府的协商、协调和裁决，能提高解决纠纷的效率，及时给予当事人以救济，防止事态进一步扩大。但是，这并非意味着需要将全部的跨区环境纠纷完全排除司法管辖范围之外。对于纠纷解决而言，有的纠纷主体看重解决的效率，有的更看重程序与结果的公平正义，“民众对解纷主体的选择能够进一步验证其对解纷价值的总体追求”[2]。我国的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》将绝大多数民事纠纷和行政纠纷纳入司法审理裁决范围之类，跨区环境纠纷并不因为其“跨区”而改变其纠纷性质，法律将这些纠纷完全排除司法管辖尚缺乏充足的理由。即使是有些跨区环境纠纷更适宜政府解决，法律亦应通过列举将此类跨区环境纠纷加以具体化，防止适用范围太宽泛而不适当地限制当事人解决纠纷的可用途径。当然，法律还可以赋予当事人以选择权，由其来决定适用何种途径解决而不是完全排除司法管辖权。

2．法定的纠纷解决机制有待改进。现行跨区水污染和水事纠纷即便由政府解决，那么政府又通过什么机制来解决纠纷呢？纠纷解决的效力又如何？在《水污染防治法》中规定政府解决跨区水污染纠纷的方式是协商或协调。协商一般是纠纷主体在自愿的基础上通过谈判自行解决纠纷的一种私力纠纷解决方式。由政府协商解决纠纷，言外之意，跨区水污染纠纷的主体是政府，否则政府怎么能取代其他民事主体进行协商解决纠纷？实际上，政府作为跨区水污染纠纷的真正主体是罕见的，多数情况下民事主体才是跨区环境纠纷的主体。协调解决，有人认为就是调解解决[3]。但是，从官方关于协调的用语来看，协调似乎并非一定指调解，而是指组织各方进行沟通与协商以期达到各方关系和谐稳定的一种工作方式或机制*参见劳动社会保障部、中华全国总工会、中国企业联合会、中国企业家协会《关于建立健全劳动关系三方协调机制的指导意见》(劳社部函[2002]144号)。。因此，协调解决实际上是政府出面组织纠纷主体进行沟通与协商，有时甚至采取一定的辅助手段，期望纠纷双方达成和解或接受其他解决方案以化解纠纷。显然，政府协商与协调解决环境纠纷不一定总是能够成功，如果失败了怎么办呢？失败了不就意味着纠纷未解决吗？难道政府要强制协商或协调以解决纠纷吗？或者政府强制“侵害者”作出让步，或补偿受侵害者的损失以摆平纠纷？如果最后以强制方式解决纠纷，协商或协调也就走了形，就演变成了另一种以“裁决”方式来解决纠纷了。《水法》规定了跨区水事纠纷可以由上一级政府裁决解决。依此规定，京津冀发生跨区水事纠纷，如果当事方协商不成，只能提交国务院裁决解决。笔者认为，法律并没有明确将跨区水事纠纷限定为行政纠纷，实际上，跨省水事纠纷中民事纠纷发生的概率更高，如果双方协商解决不成功都提交到国务院，可能会冲击国务院的日常业务。国务院一旦裁决跨区水事纠纷，就具有一裁终局的效力，如此缺少任何其他前置缓冲程序选择，限制了当事方的救济选择权。如果有一方或双方认为国务院的裁决不公平而不肯善罢甘休，又可能会给国务院增加信访压力。“下级部门也诚惶诚恐，需要消耗大量的人力、物力和财力进行布控截访等”[4]。因此，现行的跨区水污染和水事纠纷的解决机制有待改进。

3．未规定救济机制。以上对于跨区水污染纠纷和水事纠纷解决机制的考察来看，法律并未规定相应的救济机制。法律虽然规定了协商和协调解决纠纷的机制，但是，协商和协调解决纠纷的，并非具有强制执行的效力，如果协商或经协调达成了解决方案，一方中途反悔或事后拒不履行或不完全履行达成的方案，另一当事方如何寻求救济？而国务院的裁决只限于跨区水事纠纷，对于其他可能发生的跨区环境纠纷不适用裁决解决，只能适用协商或协调解决。在众多的跨区环境纠纷的协商或协调解决时，可能会面临着许多协商或协调不成功，或虽然协商或协调成功但达成的方案无法履行而又救济无门的尴尬局面。而“无救济即无权利”，缺少纠纷解决机制的法定救济机制，权利受到侵害的一方在申诉无门时，可能会采取过激行为，影响社会稳定。

以上分析只是针对显性环境纠纷解决上的法制供给不足，而化解那些隐性环境纠纷的法制供给更是不足。隐性环境纠纷的化解容易被忽视，更是缺少制度性的化解渠道。隐性环境纠纷之所以没有演变成显性纠纷，可能是纠纷主体出于某种或某些因素的考量而暂时放弃对抗或未将对抗公开化。一旦这些考量的因素消失，隐性环境纠纷很可能会向显性纠纷演变。因此，在隐性环境纠纷未发展成显性纠纷之前，如果能通过某种制度化的利益协调机制，使纠纷主体能很好地进行沟通与协商，公平地消弭双方内在的分歧，达成友好合作，就可实现互利共赢。

三、完善京津冀跨区环境纠纷化解的法制保障建议

既有的京津冀三地跨区环境纠纷解决的法制供给仅适用于水污染和水事方面的一些显性纠纷，并且还存有诸多缺陷，而针对其他一些跨区显性环境纠纷解决的法制供给未见明示，更遑论化解那些跨区隐性环境纠纷的法制供给了。在实施京津冀协同发展战略的大背景下，结合三地实际情况在现行法律框架的基础上，应及时采取有力措施建立健全适用于京津冀三地跨区显性环境纠纷解决的法律机制，同时建立相关的制度性协调机制为化解那些跨区隐性环境纠纷提供保障。

(一)完善跨区显性环境纠纷解决的法律机制

京津冀跨区显性环境纠纷主要有水污染纠纷、水事纠纷、大气污染纠纷、近海污染纠纷、跨区偷排纠纷等。纠纷的性质有民事纠纷、行政纠纷和民事纠纷中杂陈着行政纠纷，有的还涉及刑事犯罪，而纠纷解决的机制有司法审判的诉讼机制与行政调解、复议、民间调解、仲裁等非诉机制。跨区环境纠纷涉及到不同省级行政区的环境侵权问题，即便是一些跨区环境民事纠纷，解决起来也有相当的难度。因此，应根据跨区显性环境纠纷的性质、起因、纠纷解决的价值定位以及纠纷解决机制自身的功能属性等特点来完善相应的跨区环境纠纷解决机制。在解决民事纠纷和行政纠纷时，诉讼机制与非诉讼机制都有着各自的优势与劣势。一般来说，诉讼机制程序复杂、效率较低而公正度较高；而非诉机制则程序简便、效率较高而公正度相对较低。笔者认为，跨区环境纠纷的解决应将效率与公正结合起来，除法律明确规定排除司法管辖的纠纷外，为这些纠纷设置一定的前置非诉选择程序，使纠纷能得到较快的解决。如果采用前置非诉程序仍解决不了纠纷，说明纠纷主体可能更看重公正价值，因此，应允许纠纷主体选择诉讼程序来解决。笔者在此提出建立一种以非诉机制为前置，以诉讼机制为保障的多元化京津冀跨区环境纠纷解决机制，具体思路如下。

1．进一步明确排除司法管辖的跨区环境纠纷的范围。我国《行政复议法》第30条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”该条款虽规定跨区自然资源所有权与使用权的行政纠纷可适用诉讼程序，但是行政相对人必须先申请行政复议，只有不服复议结果才能提起行政诉讼。该条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。” 据此，凡是省级人民政府关于自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决，不能对之再提起行政诉讼。京津冀跨区自然资源所有权与使用权的行政争议，涉及到省级政府对于自然资源的权属划定问题，行政相对人应向被认为实施侵权的省级政府提出行政复议，由其作出终局行政复议，明确排除了司法管辖。行政复议程序是针对行政行为的，然而很多跨区环境纠纷一开始行政机关并未涉及其中，行政复议程序难以启动。实践中，有些跨区环境纠纷发展变化迅速，容易引发群体性事件，需要在较短时间内加以解决，容不得经过漫长的司法程序来处理。比如，一些水事纠纷中涉及行洪、抗旱的，司法程序一般不是最优解决方式。因此，我国《水法》对跨区水事纠纷的解决规定了协商与裁决机制。有人认为跨区水事纠纷就是行政主体间的水事纠纷[5]，这一观点不完全符合事实。实际上，跨区水事纠纷很多由民事纠纷而引起。法律之所以规定协商或裁决的方式解决，是由多数水事纠纷的特点——纠纷的群体性、涉及区域公共利益、发展变化迅速、跨区案件法院裁决不易执行等因素决定的，它们更适宜于通过一些效率较高的非诉程序加以解决。这种更适宜于通过非诉程序解决的跨区环境纠纷，法律将之排除在司法管辖之外。上述《行政复议法》中涉及跨区自然资源权属纠纷的，也应排除司法管辖之外。但是，把所有的水事纠纷都排除在司法管辖之外，似乎涵盖范围过宽，因为有些水事纠纷并不具有群体性、涉及区域公共利益、发展变化迅速、涉及权属等特点，只是普通的侵权纠纷。此时，当事方可以选择多元化的纠纷解决机制加以解决。当事方既可以自行协商和解，也可以由民间调解，还可以申请行政调解，当然还可以随时诉诸司法解决。据此，我国《水法》第56条规定：“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。”需要对跨区水事纠纷的性质作进一步明确，可以直接在法条正文中将其限定为群体性的、涉及区域公共利益的或关于水资源划界的水事纠纷，即“不同行政区域之间发生群体性、涉及区域公共利益的或关于水资源划界的水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行”。

2．建立跨区偷排污染物的行政与司法联合应对机制。偷排污染物，一般是企业或个人因为污染物特别是一些危险废物处理难度较大、成本较高，自行或变相委托他人通过隐蔽方式将污染物进行转移倾倒、处置等行为。转移偷排污染物是2014年修订后的我国《环境保护法》第42条所规定的“逃避监管的方式违法排放污染物”行为之一。跨区偷排污染物因其发生时间短暂、转移方式隐蔽、调查取证困难、清理难、影响恶劣，一直以来是法律规制的对象。2015年修正后的我国《固体废物污染环境防治法》第23条和第59条分别为普通固体废物和危险废物跨省转移规定了严格的审批手续。跨区偷排污染物引发的纠纷一般是在发现了偷排者的情况下，在偷排者与受害者之间发生的污染物清理及其损害赔偿纠纷。因为偷排污染物行为的隐蔽性，导致这种民事纠纷发生的比例并不高，总会有一些不法分子铤而走险。对跨区偷排污染物行为的监管可能会涉及到环保、公安、交通运输、海洋、海事、农业、水利、国土资源等政府多个部门，因此，省级政府内部应建立跨区偷排污染部门监管联动小组。在京津冀协同发展战略背景下，三地政府相互间应为监管和打击这种行为建立常态联络机制，相互为对方政府部门及其公务人员的跨区执法工作提供便利与协助。通过这种同一省级政府内部间的联动监管和不同省级政府间的联络与配合，既可以有效规制这些跨区偷排污染行为，同时也可以为有效化解跨区偷排污染物的污染物清理与损害赔偿纠纷提供保障。因为，找到偷排污染的单位或行为人并进行调查取证是受害者提起损害赔偿的前提基础，也是法院审理的重要支撑。

3．为大多数跨区环境纠纷提供多元化纠纷解决机制选择。这种多元化的纠纷解决机制主要包括协商和解、民间调解、行政调解、仲裁和司法诉讼等纠纷解决途径。除了上面提到的一些根源于跨区自然资源划界问题而产生的环境纠纷排除在司法管辖范围之外，大多数跨区环境纠纷都可以利用这种多元化纠纷解决机制中的一种或几种予以化解。从上面分析可以看出，跨区环境纠纷多数为民事纠纷，通过协商和解或调解解决等非诉机制解决更有优势。在实施京津冀协同发展战略的背景下，三地政府应为解决这种跨区环境纠纷提供效能和信用良好的多元化纠纷解决机制保障。笔者认为，从现实出发，应在各省级政府内部所建立的部门监管联动小组的基础上，进一步建立以省级政府首长或其副职挂帅的京津、京冀和津冀间常设性的环境事务协同议事平台*在精简政府机构的背景下，这种常设性的平台很难设置成为一个固定的组织，当前可以建立一个类似常设的热线联络机制。各省级政府内部有部门监管联动小组，负责动态掌握本行政区内发生的跨区环境纠纷，在纠纷进入协商和解程序时，该小组要将纠纷案情及时汇报至平台，平台经过沟通后决定下一步拟采取的协同措施。必要时，两地政府首长或其副职可以带领其部门监管联动小组的相关成员进行会面协商。。这种省级政府间的环境事务协同议事平台(以下简称“平台”)需承担多种职能：协调省级政府间的环境保护规划、环境保护执法、环境资源利用与补偿以及化解跨区环境纠纷等。为了避免平台被解决各种跨区环境纠纷所累，该平台应鼓励跨区环境纠纷以协商解决或民间调解解决为主，针对一些疑难和重大的跨区环境纠纷，平台才实质性介入并展开省级政府间的联合行政调解。当然，在利用民间调解时，平台应派专员为民间调解组织或人员开展民间调解提供必要的支持，因为这种跨区环境纠纷通过民间调解解决有相当大的难度，需有来自官方力量的支持。同时，平台派专员支持民间调解还有它的优越性：一方面可以随时掌握纠纷发展及其调解的进度，另一方面也可以在民间调解失败后，为跨区环境纠纷及时转入联合行政调解奠定基础。借助这个平台政府能够及时了解案件事实、民间调解失败的原因等，为下一步制定行政调解方案提供信息支撑。极少数重大、疑难的跨区环境纠纷进入联合行政调解的，在开展联合行政调解时，平台应制定相应的联合调解指针以供相关调解人员在调解时有所遵循。该指针包括：联合调解的原则、程序、期限、纪律、可用的辅助手段等。某些跨区环境纠纷发生后，当事方还可以约定仲裁裁决来解决。

一旦非诉机制化解跨区环境纠纷失败，相应的诉讼机制就可以登场，此时诉讼机制与非诉机制应有效衔接。除了按照传统的“原告就被告”诉讼管辖原则，无论是民事案件还是行政案件都可以由被告所在地设有环境资源审判庭的适格法院受理审判，还可以将案件交由按照党的十八届四中全会关于“探索设立跨行政区划的人民法院”精神而设立的京津冀跨行政区法院——北京市第四中级人民法院进行集中管辖。为了保证案件审理的公正性，除少数涉保密或涉隐私案件外，审理应全程公开，接受社会各界的监督。可以预见，跨行政区法院在审理这些跨区环境纠纷案件时，可能会涉及到一些跨区环境资源法规和规章的冲突问题。笔者认为，在当前京津冀缺少区域性统一环境资源保护立法的情况下，在认定环境侵权标准上，应以被告所在行政区的法规和规章为主要标准，而不能以原告所在行政区的有效法规和规章为主要标准。同时在两者标准差异特别悬殊时，法院也要参考被告所在行政区的有效标准进行适当平衡。在执行阶段，败诉方及其财产所在地法院应协助案件判决结果的执行。

无论是诉讼机制还是非诉机制解决跨区环境纠纷，一些必要的保障措施需尽早完备起来。比如，建立京津冀三地统一的环境监测网络和实时环境信息查询系统，建立权威的环境损害鉴定评估中介服务体系。三地立法机关应达成共识尽早启动区域性统一环境资源保护立法工作，为三地环境资源司法提供统一的实体规则。

(二)建立制度化的跨区环境资源利益协调机制

从前述内容可知，京津冀三地之间隐藏着一些跨区环境资源利益矛盾尚未形成公开对抗或冲突，应引起足够重视，有针对性地采取措施予以及时化解，防止发展成显性纠纷。跨区大气污染、水资源利用、生态破坏、噪声污染、地下水超采、迁徙性野生动物资源利用等领域都可能隐藏一些环境纠纷有待化解。这些隐性环境资源纠纷根源于环境资源利益冲突，因此，建立制度化的跨区环境资源利益协调机制很有必要。2014年修订后的《环境保护法》第20条第一款规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”作为重点区域之一，京津冀三地要真正建立起这种环境污染和生态破坏的联合防治协调机制，一个重要前提是要协调好三地的环境资源利益冲突，有效化解隐性环境纠纷。笔者认为，三地环境资源利益冲突源于三地在自然环境上原本是一个整体，而在行政区划与经济社会发展上却人为割裂开来。因此，京津冀三地要真正化解环境利益冲突，就需要打破现行行政区划藩篱，实行真正一体化的环境与经济协同发展策略。最优的选择就是将三个省级行政区合并成一个行政区，在一个行政区内实行统一的环境保护与经济发展政策就顺理成章了[6]。然而，行政区合并似乎并不在顶层设计之中，不但利益既得者会竭力阻止，而且合并成本也相当高昂。在三地分立的当下，亟须尽早完善三地制度化的跨区利益协调机制，为建立起京津冀环境污染和生态破坏的联合防治协调机制奠定基础。这种利益协调机制要求根据三地的环境资源条件与社会经济发展的总体需要，科学核定三地环境容量与资源存量，统一区域性环境保护与经济发展总体规划。三地政府真正视彼此为一家，不但要公平负担环境保护成本，同时还要公平分享社会经济发展成果。首先，要确定三地环境保护与经济发展协同规划，真正做到三地环境保护与经济发展一盘棋。这就要求三地政府平等协商，共同制定一个协同发展规划，可喜的是，《京津冀协同发展规划纲要》已经于2015年4月经中央审议通过。其次，就是要三地相互关照彼此的环境与经济发展利益，精诚合作，让三地环境与社会经济发展质量逐步均等化，共享发展成果。这就要求三地中相对发达的地区大力扶持和帮助欠发达地区，实现其产业升级、环境质量改善，整体社会发展水平向发达地区靠拢。同时，欠发达地区也要抓住机遇，加快变革经济发展方式，保护好生态环境，切实照顾到发达地区的整体需要。三地通过协商签署并执行一系列涉及环保、民生、经济等众多领域的对口合作项目，通过实施这些项目，实现互利共赢与协同发展。最后，三地要建立健全跨区生态补偿机制。新修订的《环境保护法》第31条明确提出“国家建立、健全生态保护补偿制度”。在京津冀协同发展的战略背景下，三地可以率先探索建立健全适用于本区域的生态保护补偿制度机制。三地省级政府可以就生态保护补偿的条件、对象、范围、标准、期限、资金来源、管理、发放、监督、责任等有关事宜进行协商，签订协议，分别由三地省级人民代表大会表决通过，建立一种平等公平、共享共建的长效机制[7]。笔者认为，建立这种机制的核心就是要明确补偿资金的来源、管理与使用问题。就资金来源而言，可以通过多种渠道筹集：一是三地财政按比例划拨；二是对污染和破坏严重的单位和个人征收生态补偿费；三是发行生态补偿彩票；四是环境公益诉讼损害赔偿金；五是募捐。就资金管理而言，最好采用基金化运作管理，为基金会拟定严密的章程，政府和社会对基金会运作进行监督。就资金使用而言，政府为接受补偿者建立补偿账户，由基金会根据预定的标准发放补偿金。

[1]冯嘉.异地排污需要多方围堵[N].人民日报,2016-07-05(05).

[2]梁平.实证视角下契合民意与法治的诉讼调解[J].法学杂志,2016(7):116-125.

[3]朱娟.环保NGO参与环境纠纷协调解决机制的探讨——以815户居民与铁鹰钢铁有限公司环境污染纠纷案为例[J].中国环境法治,2008(1):210-213.

[4]梁平,陈焘.政治诉求与权利救济[J].河北师范大学学报(哲学社会科学),2013(4):129-133.

[5]代杰.跨行政区域水污染纠纷解决机制研究[J].北华大学学报(社会科学版),2013(1):89-91.

[6]李庆保.刍议京津冀环境治理一体化的法律困境及其对策[Z].中国环境资源法学研究会2015年年会暨2015年全国环境资源法学研讨会,2015-07-17.

[7]李惠茹,杨丽慧.京津冀生态环境协同保护:进展、效果与对策[J].河北大学学报(哲学社会科学版),2016(1):66-71.

【责任编辑 郭 玲】

Study on Legal Assurance to Resolve Cross-regional Environmental Disputes in Beijing, Tianjin and Hebei

LI Qing-bao

(Department of Law and Political Science, North China Electric Power University, Baoding, Hebei 071000,China)

The cross-regional environmental disputes in Beijing, Tianjin and Hebei are caused by a variety of reasons and differ in explicit and implicit types. Currently, the legal resolution supply is only limited to some explicit disputes and also has many defects, whereas the institutionalized cross-regional interests coordinating mechanism for resolving the implicit disputes is still missing. In the background of implementing Beijing-Tianjin-Hebei collaborative development strategy, basing on the actual situations of the three administrative areas as well as the current law framework, the powerful measures should be taken to perfect the legal resolution mechanisms focusing on the explicit disputes in Beijing, Tianjin and Hebei, and meanwhile an institutionalized cross-regional interests coordinating system should be established to provide assurances for resolving those cross-regional implicit environmental disputes.

cross-regional environmental disputes; disputes resolution mechanism; Beijing-Tianjin-Hebei collaborative development; environmental legal system

2016-12-30

国家社科基金一般项目“基层治理中社会矛盾化解与法治保障研究”(13BFX009)

李庆保(1973—)，男，河南信阳人，华北电力大学法政系副教授，中国政法大学2015级博士研究生，主要研究方向：环境法。

D927

A

1005-6378(2017)02-0088-08

10.3969/j.issn.1005-6378.2017.02.013