我国民办教育治理制度：变革与创新*

董 圣 足

(上海市教育科学研究院民办教育研究所，上海 200032)

我国民办教育治理制度：变革与创新*

董 圣 足

(上海市教育科学研究院民办教育研究所，上海 200032)

经过近四十年改革发展，我国民办教育治理制度得以逐步完善。实践表明，各级各类民办教育机构的成长壮大，与民办学校内外部治理制度的变革紧密相关。当前和今后一个时期，民办教育治理制度创新，将主要围绕分类管理改革、政府职能转变和法人制度建设三大主题展开。其中，推进分类管理，是完善顶层制度设计的重大举措；转变政府职能，是激发办学主体活力的重要保障；健全法人制度，是实现民办院校善治的关键所在。

民办教育；治理制度；分类管理；政府职能；法人制度

自上世纪八十年代以来，历经再生与重整，我国民办教育从少到多、从小到大、从弱到强，已经成为教育事业的重要组成部分和重要增长点，被认为是“改革开放的一项标志性成果”。实践表明，民办教育之所以能得到健康发展，与其治理制度的变革与创新紧密相关。从早期的无为而治、放任自流，到九十年代初中期的有限开放、重在管制,再到1997年《社会力量办学条例》提出“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针，民办教育在治理制度的不断变革中得以逐步兴起。2003年前后《民办教育促进法》及其实施条例的颁布实施，则促使我国各级各类民办教育走上了发展快车道。当前，教育法律的一揽子修订完成，以及国家层面系列规范性文件的集中出台，标志着民办教育治理制度的日益完善，我国民办教育必将在新的历史起点上开创新的发展空间。纵观民办教育治理制度变革的历程及趋势可以发现，其核心主题聚焦在推行分类管理、转变政府职能、健全法人制度三大方面，其中，遵循的基本逻辑则是夯实法治构架、实现政府善治和推动学校自治。

一、推行分类管理：夯实民办教育法治构架

所谓“分类管理”，是指为更好促进和规范民办教育发展，对经批准成立或注册登记的各级各类民办学校(含培训教育机构)，按是否要求取得办学收益，在立法上划分为营利性法人和非营利性法人两大类型，在行政管理上实行不同的规制措施，并对两类学校采取有差别的扶持政策(全国人大常委会，2016)。①

(一)分类管理：破解民办学校发展瓶颈

我国民办教育是在旧有体制的夹缝中零星、松散式地生长起来的，从其诞生始，就面临着身份的合法性问题。在很长一段时间，由于没有相应的法律法规可以依循，民办学校法人类属问题一直悬而未决。因为，按照1986年《民法通则》的规定，法人类型只有企业法人、机关法人、事业单位和社会团体法人四种，而从相关法理分析看，民办学校不属于这四类法人中的任何一类。首先，未修改前的《教育法》规定，“任何组织和个人都不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，民办学校当然不能是以营利为目的的企业法人。其次，民办学校不具有“公务法人”的任何特征，不是“主要从事国家行政管理活动”的组织，显然不在机关法人之列。再次，民办学校也不具备“事业单位”的基本特征，因为按《事业单位登记管理暂行条例》规定，事业单位“是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”(董圣足，2010)。最后，根据《社会团体登记管理条例》的概念界定，虽有极少数民办学校具备“社会团体”的部分特征，但显然不能将其整体归类为社会团体。

虽然《民办教育促进法》明确规定“民办学校应当具备法人条件”，而民办学校究竟是何种类型的“法人”，却很难在《民法通则》里找到相应答案。直到1998 年国务院颁布《民办非企业单位登记管理暂行条例》并首次提出“民办非企业单位”概念，这种尴尬的局面才得到一定改观(董圣足，2010)。按照该条例的定义，“民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的组织”。据此，教育领域的各种民办学校如果具备了《民法通则》所规定的法人设立条件，并且从事学历教育、文化补习、自考助学和学前教育等非营利性活动，则可经业务主管部门行政许可，在法人登记机关注册为民办非企业单位法人，从而获得法人主体资格(李俊飞，2005)。

通过行政法规，将民办学校归类为民办非企业单位法人，虽然对避免学校盲目发展、加强政府统一管理有利，但也产生了一系列问题和矛盾，造成了民办学校与公办学校两类学校法人地位事实上的不平等，从而导致《民办教育促进法》有关“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”的规定难以真正落实。同时，将所有民办学校都归入“非营利法人”，还制约了社会力量出资办学的热情，抑制了我国民办教育的更大发展(董圣足，2008)。

其一，虽然名义上是“民办非企业单位”，但在现实当中民办学校则往往被当作企业对待，在校园用地、基本建设、信贷融资和税收减免等方面，很难也很少能够享受到与公办学校同等的优惠政策。这不仅加重了民办学校的经济负担，增加了其运行成本，也在很大程度上挫伤了举办者的办学积极性。

其二，学校法人属性不清，还导致民办学校教师身份不明、待遇不公，影响了民办学校的师资队伍建设。

其三，现有定位下，民办学校产权制度缺损，缺少对投资者权益的有效保护，也制约了更多社会资源转化为教育资源。旧《民办教育促进法》未对学校剩余财产的处理做出明确、具体规定，只是说“按照有关法律、行政法规处理”，这导致民办学校举办者(出资人)对投入学校资产的最终归属产生了疑虑，加上政策层面迟迟未能出台具有可操作性的具体办法，使得举办者投资办学的信心和热情受到很大影响。

其四，现有民办学校的法人定位，既将民办学校纳入形式上的“非营利法人”序列，又允许出资者从办学结余中获取合理回报，而且对于举办主体的规定很模糊，这造成了行政管理上的混乱。譬如，旧《民办教育促进法》规定“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策”，而实际上税务部门则按《企业所得税条例》要求民办学校缴纳所得税。

(二)分类管理：从“四分法”到“两分法”

在2016年11月7日《民办教育促进法》修订完成之前，对民办学校能不能、要不要以及怎样进行法人分类，各界人士众说纷纭、莫衷一是。在2002年《民办教育促进法》出台前后，一种意见认为，鉴于我国是社会主义国家，而且教育事业具有很强的公益属性，故不应在立法上允许营利性学校存在，也即所有民办学校都应是完全非营利法人。另一种意见认为，鉴于我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段以及“穷国办大教育”的基本国情，不仅要大力支持社会捐资办学，也应积极鼓励各类营利性教育机构的发展。囿于当时的现实条件、认识水平、立法资源等因素的制约，先后经全国人大常委会四次会议审议才于2002年12月28日获得通过的《民办教育促进法》，最终在民办学校法人分类问题上采取了折中办法，即在该法总则里确立民办教育也是社会主义公益性事业，在此前提下，将民办学校细分为捐资举办、出资举办且不要求经济回报、出资举办但要求取得合理回报的民办学校，以及在工商行政部门登记注册的经营性培训教育机构等四种类型。这就是所谓的“四分法”。

然而，由于对民办教育的所谓“四分法”及其相关政策设计与现行法律法规及行政规章之间，缺乏衔接配套，存在诸多不一致、不协调之处，在《民办教育促进法》颁布施行十多年来的实践中，并未得到各级政府相关部门的普遍认同和自觉遵循，这也导致该法的一些规定形同虚设，缺少强制力和执行力。为此，在广泛协商和多方论证基础上，为了破解民办教育改革发展中的重重障碍，国家相关部门提出要探索实施营利性和非营利性民办学校的分类管理。这就是所谓的“两分法”。对此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》专门做出部署，提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”；而随后发布的《国家教育事业发展第十二个五年规划》进一步明确，要“逐步建立民办学校分类管理制度”，按照“学校自愿选择、政府分类管理”原则，开展营利性和非营利性民办学校分类管理试点，逐步建立分类管理制度和监管机制。

2011年初以来，配合营利性与非营利性民办学校分类管理改革试点的推进，国家有关部门启动了教育法律的一揽子修订工作。②几经周折和反复，2015年12月27日召开的全国人大常委会第十八次会议先期审议通过了《教育法》和《高等教育法》修订案，取消了对于举办营利性学校的禁止性规定。虽然《民办教育促进法》修订案(草案)由于各方面意见分歧较大没能在这次会议上付诸表决，但这已为探索营利性与非营利性民办学校分类管理扫清了最大障碍(全国人大常委会，2015)。之后，2016年3月十二届全国人大四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》也提出，“建立分类管理、差异化扶持的政策体系，鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务”。而2016年4月18日中央深化改革领导小组第二十三次会议，则审议通过了《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》(中央全面深化改革领导小组，2016)。据此，《教育部2016年工作要点》(教政法〔2016〕6号)再次明确提出：“推进民办教育分类改革……有序实施民办学校分类管理。”(教育部，2016)几经波折，根据中共中央有关对民办学校实施分类管理改革的精神，十二届全国人大常委会第二十四次会议最终于2016年11月7日审议通过了《关于对<中华人民共和国民办教育促进法>进行修改的决定》(以下简称“新法”)，从法律层面明确了营利性与非营利性民办学校的分类标准，确立了两类学校各自适用的政策体系。随后，国务院于2016年12月29日印发《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称“若干意见”)。与新法及若干意见相配套，2016年12月30日，教育部等五部委颁布了《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》。至此，国家层面对民办学校实施分类管理的大局落定，方向更加明确，路径逐步清晰。

(三)积极稳妥推进民办学校分类管理

按照新法第十九条规定，“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”同时，新法新政本着优先鼓励和重点支持非营利办学的原则，对非营利性民办学校作了更为有利的政策安排。这既符合国际惯例，也体现了国家层面的价值导向。

对民办学校实施营利性与非营利性分类管理，无疑是我国民办教育宏观治理上的一次重大创新，同时又是一项极为复杂的系统工程，牵涉到方方面面的利益调整和制度重构。围绕着营利性和非营利性民办学校分类管理改革，根据国家层面的授权和要求，当前各地正在紧锣密鼓进行深入调查研究，以期在2017年9月1日新法生效前后，制定出台省级层面的实施意见及相关配套措施。从我国基本国情出发，出于更好吸引社会力量办学、促进民办教育健康发展的考量，当前和今后一个时期，各地在制定相关配套制度、实施民办学校分类管理时，需要正确把握并妥善处理以下五大方面问题。

其一，存量学校产权界定及其归属问题。产权问题事关举办者(出资人)的核心利益，需要谨慎处置。根据新法授权，各地在研究制定现有民办学校终止清算剩余财产的补偿奖励办法时，应紧密结合现阶段具体国情，综合考虑初始出资、资产增值及行业属性等多种因素，作出既有利稳定又有利发展的规定，以保护和调动举办者的办学积极性。与此同时，应在建立最低注册资本金及风险保证金制度的前提下，借鉴民办医疗和养老机构分类管理改革的做法及经验，在非营利性民办学校存续期间，允许非营利性学校以“融资租赁”、BOT等方式，适当租赁(借入)部分土地、校舍、设备以及必要的流动资金，降低办学成本，提高办学效益(董圣足，2017)。

其二，两类学校配套政策及适用问题。在制度层面，对于营利性和非营利性民办学校要一视同仁，都应有鼓励措施，当然政策可以各有侧重。就目前情况看，相关法律规定及政策文本，对于非营利民办学校政策问题作了较为清晰的规定，有利于促进真正非营利民办学校的发展，而对于营利性民办学校的鼓励措施则需要进一步明确和具体化。如按现行税收政策，营利性学校完全按企业标准纳税，则未来税负将相当沉重；而营利性学校的建设用地，如果完全采取“招拍挂”方式取得，也将导致办学成本大幅攀升。对此，各地在制定配套制度时应有具体回应并作出恰当安排。

其三，行业准入及退出问题。总体上看，宏观政策更多是鼓励和引导民办学校走非营利性办学道路。这个方向是对的，必须坚持。但是，无论从“法无禁止皆可为”角度讲，还是从现实教育服务供需情况看，在大力鼓励和扶持非营利性学校优先发展的同时，还应该开放相应领域，允许并鼓励营利性民办学校适度发展，给予其合理的生存空间。考虑到特殊国情，不论举办者是否主张办学收益，对于修法前成立的民办学校，依据法律规定程序，还应准许其进行举办者变更、资产置换乃至启动终止清算，以促进要素流动，盘活教育资源。

其四，学校治理及控制问题。教育是育人的活动，教育服务是一类特殊的“商品”。对各级各类民办学校的举办及运营，都不能放任自流，而应建立起相应的行政监管措施。为此，不同于一般工商企业登记注册实行“先照后证”制度，对各级各类民办学校包括培训教育机构的设立，则应依法实行前置行政许可制度，也即“先证后照”。同时，在充分保障学校依法自主办学的前提下，相关政府部门要切实加强民办学校办学活动的有效监管，完善民办教育质量评估督导制度，建立健全民办学校危机预警及干预机制，最大程度规避并管控好可能出现的各类办学风险。

其五，存量学校的转设及过渡问题。我国地区差别很大，各地民办教育发展阶段、特点、水平各不相同，很难用一把“尺子”加以统一规范和调整，因此，对民办学校实施分类管理也不能搞齐步走、一刀切。在营利性与非营利性民办学校分类转设问题上，应按“新校新办法，老校老办法”原则，在法律授权下，允许存量学校实施长期过渡(一般以5年-10年为宜)。在民办学校法人类型选择上，应充分尊重举办者意愿，并尽可能简化相应的转设程序，最大程度降低制度性交易成本。此外，有条件的地区还可对现有部分存量学校，实施政府(国企)赎买制度，探索混合所有制办学，尝试建立教育资产信托制度(基金会)。

二、转变政府职能：建构民办教育良治生态

按照十八届三中全会的总体部署，近期以来，各级教育行政部门致力于推进教育治理体系和治理能力的现代化，根据教育发展的自身规律和教育现代化的基本要求，以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以推进管办评分离为基本要求，以转变政府职能为突破口，着力建立系统完备、科学规范、运行有效的教育制度体系。政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的教育治理格局初步形成，民办教育宏观治理正朝着“权力清单”、“责任清单”和“负面清单”的方向稳步迈进。

(一)民办教育外部治理取得的进步

1．政府行政管理职能有效转变

随着各级政府自身改革步伐的加快，在教育事务上，相关部门在切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共服务职责的同时，不断树立服务意识，切实改进管理方式，逐步完善监管机制，已从以往直接管理学校的单一方式，向综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施等多种方式转变，不同程度精简了对包括民办学校在内的各级各类学校的行政审批事项，切实减少了对学校微观事务诸多不必要的行政干预。譬如，对于专科层次民办高等学校的设置，国家教育行政部门多年前已授权省一级人民政府审批；民办学校校长的任职，也已由原来的核准制改为备案制；民办院校冠名更加自由、自主，不再要求校名必须加上“民办”二字。此外，相关部门还取消了设立民办本科学校资产审计项目，不再要求申请人提供资产审计报告；同时，许多针对民办学校的歧视性政策和不合理的检查评比活动等，也得到了较好清理。尤为可喜的是，各级政府都空前重视民办教育的改革与发展，民办教育事业被视为教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，被自觉纳入到了国家及地方经济社会发展规划和教育事业发展规划，各种针对民办教育的鼓励和扶持措施也不断涌现。

2．民办学校自主办学得到更大保障

各级教育行政部门在切实转变宏观管理职能的同时，进一步落实和扩大了民办院校的办学自主权。目前，民办高校按照国家法律法规和宏观政策，能够比较自主地开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，相对自主地设置和调整学科、专业。其中，民办高职院校在自主设置和调整专业方面的权限显著增加，专业方向可由学校自行确定，无需备案或审批。各级各类民办学校都能自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。民办高中阶段学校在办学模式、育人方式、资源配置、人事管理、合作办学、社区服务等方面的自主权也有所扩大。此外，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》和《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》都明确规定，“营利性民办学校收费实行自主定价，非营利性民办学校收费政策由地方政府按照市场化方向根据当地实际情况确定”。据此，已有湖北、江西、山东、贵州、湖南、上海、江苏、陕西、云南等十多个省市，全面或部分放开了对民办院校的收费管制。所有这些，都为民办学校面向市场、灵活经营、创新发展创造了宽松环境。

(二)民办教育外部治理存在的问题

1．现有宏观管理体制不够灵活

尽管政府相关部门在职能转变上开展了不少工作并取得了一定成效，但相比于民办学校的实际诉求及发展需要，现有教育管理体制和行政管理方式，仍有许多不适应之处，仍不同程度存在“越位、错位、缺位”现象，这制约了民办学校优势和活力的发挥。现行的具有典型计划经济特征的教育权力体制，过分强调政府对教育的控制，因而对教育事业的管理主要表现为一种以命令与服从为主要特征的高度集权方式(劳凯声，刘复兴等，2003)。各级政府及其相关部门，几乎包揽了绝大部分本应由社会或学校来承担的事务，而在一些需要政府统筹协调和出面解决的问题上(如制度供给、规则制定、秩序维护和服务提供等)，则又存在政府职能缺位和不作为的情况。一些政府部门受旧有观念和传统思维影响，仍沿袭公办教育管理方式，将民办学校视同政府部门的附属机构，而不是平等的市场行为主体，缺少相应的协商对话机制和互动合作平台。不少地方政府部门对于民办学校的管理，很多时候仍停留于直接指挥和行政命令，并没有很好地转到宏观调控、间接管理上来，也较少使用法律、经济、市场等手段。

2．政府部门放权力度有待增强

在自主招生上，虽然教育部依据《民办教育促进法实施条例》的规定，曾专门发文要求各地不得对民办学校跨区域招生设置障碍③，然而不少地方对义务教育阶段的民办学校仍依照公办学校管理方式，统一下达招生计划、确定生源比例、划定招生范围、规定录取标准。在收费定价上，目前真正放开民办学校收费管制的地方仍然偏少，一些地方民办学校的收费标准多年维持不变，而且很少体现市场导向、优质优价的原则。在专业设置上，目前多数民办学校的专业设置仍与公办学校执行同一标准，不能超越教育部门统一制定的专业目录范畴；更有甚者，在民办职业院校专业课程设置上，一些地方没有很好执行“备案制”，还存在变相审批现象。在合作办学上，相关部门对民办学校在中外合作办学和引进国际课程等事项的审批与管理上，门槛过高、要求过严、限制过多，与公办学校相比，民办学校获批的难度更大、周期更长、概率更低。

3．社会参与程度仍然十分有限

长期以来，在教育治理尤其是在民办教育治理上，基本上都是政府一家在唱“独角戏”，各类行业协会、中介组织以及其他社会力量在教育决策、教育管理和教育服务等方面，所能参与的程度及所能发挥的作用十分有限，这在一定程度上影响了民办教育的更大发展。目前全国各地专门为民办教育服务的中介组织少之又少，而且仅有的教育中介组织功能也很不健全，普遍存在以下问题：一是中介组织主体单一，多数为教育行政机关或事业单位所创办，其独立性、公正性受到影响；二是中介组织人员素质不高，不少未达到规定资质要求，且兼职及退休人员过多，导致专业性不强；三是社会信誉不高，一些中介组织功能有限，作用不明显，服务水平和质量参差不齐，社会认可度偏低；四是法规不健全，造成教育中介组织性质及地位不甚明确，日常运行行为不够规范。

(三)创新民办教育宏观治理方式

1．坚持市场先导与适度管制相结合

本着“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”相结合的原则，各级政府要加快制定“负面清单”，逐步开放准入领域，适度放松市场管制，以更好地激发各类市场主体办学的积极性、能动性，增强各类教育资源配置的针对性、有效性。但凡市场这只“无形的手”能够有效发挥作用的地方，政府这只“有形的手”就不能伸得太长，要尽可能防止和杜绝越位、错位现象。同时，要以恰当的方式方法，在恰当的时间地点，管好、管对应该由政府管理的事务，做好“补台”和“堵漏”工作。其一，全面做好民办教育发展规划、办学条件、质量标准等制订工作，与公办教育统筹考虑、同步落实。其二，在义务教育阶段等基本公共服务领域，切实履行好政府对民办教育的投入扶持责任，建立健全政府补贴、购买服务、学生贷款、基金激励、捐资奖励等制度。其三，针对民办教育发展中存在的诸多失范行为，建立起必要的规范化管理制度，明确工作分工，确保监管到位。

2．全面落实民办学校办学自主权

总的原则应该是，凡是学校自主自治范围的事项，都应放权、还权于学校。具体而言，在收费定价方面，放松对各级各类民办学校学费标准的管制，逐步由市场自行调节；考虑到一些学段可能存在资源供给不足和“行业寡头垄断”现象(如学前教育)，可辅以必要的政府指导价管理；对营利性民办学校则应随行就市，允许其自主确定收费标准。在招生管理方面，允许民办学校与所在地公办学校同期面向社会自主招生，对于一些优质学校甚至可以允许提前招生，相关部门及辖区不应对民办学校跨区域招生设置障碍；支持民办高校参与高等学校招生改革试点，并视生源情况调整招生批次，在核定的办学规模内自主确定招生范围和年度招生计划。在专业设置方面，进一步扩大民办高校和中等职业学校专业设置权，鼓励和支持学校按照区域产业发展需求，突破专业目录，自主设置和调整学科专业。在合作办学方面，适当降低门槛，鼓励和支持民办学校多渠道引进国外优质教育资源，包括引进国际教师、开设国际课程、研发双语教材等，优先审批民办院校与境外院校的合作办学项目。

3．加快培植社会组织及中介力量

在加快推进政府机构改革和职能转变，深入厘清“权力清单”和“责任清单”，进一步上移民办教育管理重心的同时，将一些不该管、管不好的事项逐步转移出去，赋权或让渡给行业协会等社会组织。如，对民办学校审批标准的制定、办学资质的审核、办学质量的评估以及对学校的分等评级等专业性很强的工作，可以也应该交由独立的中介机构来承担。借鉴国外经验，联系我国实际，今后要重点加强三类教育中介组织建设。一是研究咨询型中介组织。主要功能是为教育决策提供服务，接受政府或学校委托开展办学状况调研，对民办学校的设立组织评议工作，提出咨询意见。二是鉴证型中介组织。主要功能是评价教育机构或个体是否达到既定标准，并授予合格机构或个体鉴证证明，可按相关规定并接受委托，制定民办学校鉴定与评估标准，开展具体评鉴工作。三是行业协会型中介组织。主要功能是通过制定同业守则，促进行业自我协调、自我约束和自我管理，致力于解决学校的共性问题，避免彼此恶性竞争，维护行业共同利益(胡卫，2000；丁笑炯，2005)。

三、健全法人制度：提升民办学校自治水平

世界私立教育的发展经验表明，构建起一套完备的学校法人制度，是实现民办教育良善治理、维系民办学校稳健运行的关键所在和基础要件。同样地，要从根本上推动和促进我国民办教育事业又好又快发展，在改进和完善包括宏观管理体制在内的民办教育外部治理制度时，还必须建立健全学校内部法人治理制度，逐步形成由利益相关者多方参与的共同治理局面。

(一)加快民办学校法人制度建设的必要性

随着我国民办教育事业发展进程的不断推进，各级各类民办学校的组织形态及内部治理得到了不同程度的改善。从最初个人或家族办学，到后来多人合作或合资办学，再到2000年前后大规模兴起的企业投资办学，民办学校尤其是民办高校的治理形态也不断从“人治”走向“法治”，逐步朝着现代学校制度方向演变。但是，从微观运行角度看，当前我国民办学校在自身发展及内部治理上，仍然面临不少问题和矛盾。主要表现在：

其一，办学行为欠规范。实际中，一些民办院校在招生宣传上夸大其词，在录取环节上违规操作，在收费项目上不明不白，在教学安排上偷工减料，在就业统计上弄虚作假，在文凭发放上欺骗学生，由此而导致的一些负面事件，已不同程度损害了民办学校的整体形象，影响了民办学校的社会声誉。

其二，组织制度不健全。有的学校董事会形同虚设，举办者与办学者之间矛盾尖锐；有的学校董事会不按章程规定和教育规律行事，不恰当地介入校务当中，造成学校管理混乱；不少民办学校领导班子年龄老化，学校缺少生机和活力；相当一部分民办学校法人财产权尚未落实，学校稳定运行缺少保障。

其三，党的建设不到位。不少民办学校党的机构不健全或被虚置化，与董事会、校行政关系不协调，党组织的政治核心和监督保障作用难以有效发挥，致使有的民办学校违规违纪办学，乃至发生一些偏离社会主义办学方向的错误行为。

其四，教师权益无保障。不少民办学校工会组织薄弱，教职工代表大会等民主管理和民主监督制度形同虚设，这导致教职员工的合法权益得不到有效保障，教职工缺少组织认同感和集体归属感，从而造成人心思走、队伍不稳。

其五，学校发展缺后劲。不少民办学校缺乏科学规划，盲目求全求大，定位存在偏差，发展缺少依托，在办学上搞低水平重复建设，大量举债、盲目扩张，导致学校债台高筑、危机四伏、难以为继。

分析表明，民办学校之所以存在上述种种问题，与其内部法人治理制度建设滞后有很大关系。由于产权关系不清，法人财产权没有落实，相当一部分民办学校在治理结构上以及内部各类权力主体之间，普遍存在“分工不明、关系不顺、程序不清”的现象，这导致决策机制不够健全、执行机制出现扭曲、监督机制严重缺位，从而造成不少民办学校重大决策的盲目性、随意性，内部管理的无序性、低效性和办学行为的功利性、短期性。这种状况，严重影响了民办学校的良性运行和健康发展，已经到了非解决不可的地步。

(二)民办学校法人治理制度的构建原则

理论上，民办学校兼具非政府性和公益性双重特点，公益性使之不同于一般企业，非政府性使之不同于公办学校。同时，现阶段民办教育主要由民间资本投资举办的现实，又决定了我国民办学校具有不同于西方纯粹捐资举办的私立学校的诸多特质。因此，在构建我国民办学校法人治理制度时，既要有效借鉴境外先进经验，又要坚持从具体国情出发。在中国现实环境下，构建民办学校法人治理制度，应遵循以下基本原则。

其一，兼顾学校法人特殊属性的原则。修法后，尽管营利性民办学校将会获得一定程度的发展，但从政策导向看，我国民办学校的主体仍将是非营利性法人。作为以育人为宗旨的特殊法人，民办学校办学目标既不同于营利性法人，也不同于一般非营利性法人，必须遵循教育基本规律，突出教师主体性，重视维护广大受教育者的切身利益。因此，在治理上要强调共同治理，注重各方代表性，正确处理不同利益相关者之间的关系。

其二，保持公益性和市场性相统一的原则。与公办教育多由政府举办和管理不同，民办教育因应市场而生，在内部治理上强调市场机制，须协调处理好教育活动公益性与经营管理市场性之间的矛盾。因此，非营利民办学校法人治理制度的建构，毫无疑问首先应当确立公益理念，但同时又要注重发挥自身体制机制优势，增强市场意识和成本观念。这是由民办学校独特的生存环境所决定的。

其三，维护民办学校法人人格独立的原则。没有独立的法人人格，就不可能有完善的法人治理结构。民办学校法人也必须具备一般法人独立人格的基本元素，即以独立财产为基础，冠以独立的名称，进行独立的意思表示，并独立地承担民事责任(彭宇文，2006)。构建民办学校法人治理制度，既要在落实民办学校法人财产权等要素上下功夫，也要在推进教育管理体制改革、落实学校办学自主权方面花力气(后者已在前文详述)。

其四，强调权力分治及相互制衡的原则。虽然非营利法人治理结构与公司治理结构不尽相同，但其决策权力机构、执行管理机构和监督保障机构一般都必须分设，且决策权、执行权与监督权应该彼此分立并相互制衡。基于此，民办学校在构建内部法人治理结构时，应凸显权力分治及相互制衡原则，建立健全自身的决策、执行和监督机制。

其五，坚持自律与他律相结合的原则。他律和自律从不同角度形成对学校办学活动的监督和制约，二者均不可或缺，且必须有机结合、相互支撑(彭宇文，2006)。对于学校来说，其群体及其个体行为，具有更高自觉性和更强自我约束力。在内部治理上，应更加凸显内部自律作用，但同时也要积极发挥外部他律作用。基于教育的公益属性，政府及社会适度加强对民办学校内部治理活动的监管，不仅是必要的也是可行的。

(三)民办学校法人治理制度的基本构架

借鉴国外私立学校治理经验，结合我国民办学校实际情况，推进民办学校法人治理制度建设，重点是要建立学校法人产权制度、健全内部法人治理结构、完善法人外部治理环境。就学校层面而言，健全的法人治理制度体系，总体框架应由以下四项制度构成(董圣足，2010)。

1．建立独立完整的产权制度

拥有独立完整的财产，是法人之所以为法人的一项基本特征，也是法人存在的前提条件之一。在财产权上，没有无权利的主体，也没有无主体的权利。作为具有独立法人地位的法人，民办学校要具备独立享有民事权利、承担民事义务的能力，就必须在理论上、立法上和实践中被赋予各种财产权利，包括对各方面投入所形成的学校资产的占有、使用、处分和收益等权能，这些财产权利也即通常所说的法人财产权。这项制度，需要结合民办学校分类管理的实施和推进，积极稳妥地加以确立。

2．建立民主科学的决策制度

完善学校章程，健全决策机构，优化决策机制，规范决策程序，从而实现决策的民主化、科学化，是完善民办学校法人治理结构、构建民办学校法人治理制度的核心内容。理论和实践表明，建立民主科学的决策制度，重点在于推进民办学校董事会(或理事会)制度建设，关键是要优化人员结构，明确职能权限，完善议事规则，形成一个内外结合、多方参与、程序规范、运行高效的决策体系。其中，尤其要加强民办学校党的建设，进一步完善党组织在学校决策和办学中的政治保障作用。这是当前和今后一个时期，推进民办学校内部法人治理制度建设的重点和难点。

3．建立专业高效的执行制度

建立健全董事会(或理事会)领导下的校长负责制，推动校长队伍职业化发展，提高以校长为核心的行政管理团队的执行力和战斗力，是维系民办学校稳健运行和科学发展的重要载体，也是构建民办学校法人治理制度的重要内容。在普遍存在“委托—代理”关系的现实条件下，加强民办学校执行机构的建设，一方面要依法保障校长独立行使教育教学和行政管理权，另一方面要着力完善校长的激励与约束机制。在这方面，不能单靠学校举办者自身的觉悟，还需借助政府力量和相关规制加以稳步推进。

4．建立多元制衡的监督制度

监督制度的作用，旨在通过逆向控制和行为约束，增强组织自我控制、相互制衡的能力，引导和规范组织行为朝着目标机制指引的方向高效运行。对民办学校任何权力的配置和运用，也应建立起相应的监督机制。因此，作为法人治理制度不可或缺的重要组成部分，民办学校监督制度的建立，除了要普遍设置监事会等独立的内部监督机构外，还要从实际需要出发适时建立起强有力的外部公共问责制。在这点上，相关部门可以探索建立民办学校独立监事制度，并进一步完善向民办院校派驻党组织负责人兼任政府督导专员制度。

总之，通过多年的理论和实践探索，我国民办教育治理制度的变革与创新，已经取得了重要进展、积累了丰富经验、收到了良好成效。当前和今后一个时期，对民办学校实施营利性与非营利性分类管理并采取有差别的扶持政策，进一步加快政府宏观管理职能转变、全面落实民办学校办学自主权，建立健全民办学校法人治理制度、深入推动现代学校制度建设等一系列重大举措的实施，会使我国民办教育内外部制度环境得到更大改善，各级各类民办学校的办学活力将会得到更大迸发。

(本文写作得到了潘奇、刘荣飞、公彦霏等同仁在资料整理、文献标注和文字校对方面的支持和帮助，特此鸣谢！)

董圣足．(2008).我国学校法人类属及存在问题．上海教育科研，(11)，9-12.

董圣足.(2010).民办院校良治之道——我国民办高校法人治理问题研究．北京：教育科学出版社.

董圣足.(2016).民办学校分类管理：冲突与调适．教育经济评论，(7)，16-19.

董圣足.(2017).新政之下地方民办教育制度调适与创新的若干思考．浙江树人大学学报(人文社科版)，(2)，7-10+24 .

丁笑炯．(2005).关于健全民办教育中介组织的思考．当代教育论坛，(1)，119-120.

胡卫．(2000).民办教育的发展与规范．北京：教育科学出版社.

劳凯生，刘复兴，朱新梅，覃壮才，盛冰. (2003).探索依法治教和政策调控的新机制. 教育发展研究，(Z1)，75-81.

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全国人大常委会.(2016).中华人民共和国民办教育促进法修正案(草案)(二次审议稿)[EB/OL].源自http://www.npc.gov.cn/npc/flcazqyj/2016-01/07/content_1958398.htm.

中央全面深化改革领导小组.(2016).中央全面深化改革领导小组第二十三次会议审议通过《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》、《民办学校分类登记实施细则》、《营利性民办学校监督管理实施细则》，建立民办学校分类登记分类管理制度[EB/OL].源自http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201604/t20160419_238964.html.

注释：

①全国人大常委会法工委公布的《民办教育促进法》修正案(草案二次审议稿)拟规定：“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学；营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定分配。”

②教育法律一揽子修订，最早涉及五部法律，即《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》《教师法》和《学位条例》，最终提交全国人大常委会审议的则只剩三部法，也即《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》。

③《教育部关于明确义务教育阶段民办学校招生有关问题的意见》(教政法函〔2013〕15号)强调指出，《义务教育法》的面试入学原则适用于义务教育阶段的所有学校，……就近入学原则，不适用于义务教育阶段民办学校招生，民办学校可以根据自身办学特色和需要自主、合理设置招生范围。

10.16382/j.cnki.1000-5560.2017.06.003

国家社会科学基金教育学一般课题“民办学校分类管理配套制度及过渡措施研究”(课题批准号：BGA160031)。

(责任编辑胡岩)