新形势下地税征管体制如何接轨

赵东海

新形势下地税征管体制如何接轨

赵东海

2015年12月25日，中共中央办公厅国务院办公厅印发《深化国税、地税征管体制改革方案》（以下简称《深改方案》），直指目前我国税收征管体制中的“痛点”，提出6大类31项具体任务，既为深化税收征管体制改革指明了新方向，又为税收共治提出了新要求，既体现了建设税收管理现代化的时代要求，又向地税部门提出了全新使命。

一、税收征管新形势，地税面临新变化

自1994年国、地税分设以来，国、地税征管体制改革取得了显著成效，为建立和完善社会主义市场经济体制发挥了重要作用。但随着社会经济的发展，国地税职责不够清晰、执法不够统一、办税不够便利等问题日益凸显，严重影响了税收征管职能的发挥。基于上述前提，中央适时推出《深改方案》，通过深化税收征管体制改革，更加充分发挥服务纳税人、服务经济发展、服务国家战略的主要职能。在《深改方案》的大背景下，各项改革举措有序推进，对地税部门的功能定位产生深刻影响。

（一）地税主体税种重大变化

自推行“分税制”以来，营业税一直是地税部门收入的主要来源。随着营改增的全面推广，地税税种、收入结构均发生了重大变化。

主体税种发生变化。营业税一直以来是地税机关负责征收的第一税种，营改增全面推广后，营业税退出历史舞台。伴随着“两代”业务的开展，地税部门开始负责部分增值税的征收工作。

税收结构发生变化。随着营改增的逐步扩面，营业税占地税税收比重逐年下降。而全面营改增后，支撑地方税收快速增长的引擎不复存在，营业税占比几乎下降至零，地税部门税收收入结构也发生明显变化。

地税税种仍会变化。随着财税体制改革的推进，企业所得税、个人所得税等将会出现新变化，资源税、房地产税、环境保护税改革也不断推进和提上议事日程，地税部门的征收税种将会持续调整。

上述变化要求地税部门必须谋篇布局，立足长远，在后营改增时代探索新的、适应地税的功能定位，理顺国地税税收征管职责。

（二）地税税费征管抓手弱化

“以票控税”抓手丧失。全面营改增后，地税部门“以票控税”的抓手基本失去。对于未按规定缴纳土地使用税、房产税、所得税、土地增值税的纳税人，地税部门难以通过传统发票监控手段督促其申报缴纳税款。

漏征漏管风险加大。全面营改增后，受国地税两个系统数据共享相对滞后等因素影响，地税跟踪监管纳税人的难度增大、效能降低、抓手弱化，漏征漏管的风险也随之增大，可能导致部分地方税费流失。

地税征管难题显现。全面营改增后，地税将逐步以面向自然人税收管理为主。征管对象数量多、管理难、法律制度支持不够、信息系统支撑不足，征管方式面临急待完善的难题。另外，随着“两代”业务的开展，增值税的征收管理、系统应用及减免审批等也使地税部门面临新的工作风险。面对传统征管抓手弱化等难题，地税部门需加快转变征管方式，提高征管效能，确保将职责范围内的税源管住、管好，防范税收风险。

（三）税收共治局面有待创新

综合治税效果仍需提升。实践证明，以往的综合治税和信息共享取得一定成效，但受共享数据有效性不强、共享力度不够、时效性滞后等问题制约，信息获取壁垒依然存在，条块分割现象仍然突出，税收共治多部门联动合力尚未形成。

信用体系建设尚待完善。纳税人的信用记录尚未全面建立，纳税信用在社会信用体系中的基础性作用尚未得到有效发挥，全社会对纳税信用的认同尚显不足。对纳税信用好的纳税人，未能在资料报送、票证领用、减少检查等方面提供更多便利，未能有效开展银税互动助力企业发展。对进入税收违法“黑名单”的当事人，未能实施联合惩戒措施，未能使其“一处失信，处处受限”，社会影响力和震慑力不够。

助力地方经济有待创新。由于获取更多更可靠的第三方数据存在难度，因此税收大数据的“金山银库”未能发挥应有作用。税收数据实现增值应用、深刻反映地方经济运行状况，仍然存在很大提升空间。通过税收共治，助力地方经济、服务政府决策、增强治理能力，尚有待进一步创新。

二、应对深改新课题，确立科学新思路

面对《深改方案》进一步走向深入带来的新课题，我们应该认真谋划新布局，科学确立新思路。在理顺征管职责划分方面，加快转型应对新挑战，服务地方经济大格局；在转变征收管理方式方面，构建自然人征管体系，深化税收风险管理；在构建税收共治格局方面，建立健全保障新机制，形成共治强大合力。

（一）加快转型应对新挑战，服务地方经济大格局

加快转型应对新挑战，夯实基础适应新环境。十八届三中全会提出“加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税”，地税部门应牢牢把握中央精神，实现信息管税和综合治税“两轮驱动”，加快转型应对新挑战。一方面加快从“以票控税”向信息管税转变的步伐，以“金税三期”为依托，建立健全集信息化、专业化、立体化为一体的核心征管体系,充分发挥信息管税的核心作用；另一方面积极利用地方优势强化综合治税，强基固本夯实基础，进一步拓展政府主导、税务牵头、各部门参与的综合治税机制，有效控管税源，提高征管质量，保障地方财政收入稳步增长。

发挥税费统征高效率，服务地方经济大格局。根据《深改方案》要求，将在完善地方税制的基础上,由地税部门负责社保费及政府各部门基金规费的扩围征收，统一管理。地税部门应以贴近地方管理为立足点，凭借完备的组织体系、专业的干部队伍、严密的征管流程、强大的信息系统、丰富的管理经验，着力发挥地方税费统征统管、协调一致的优势，积极服务地方经济大格局。同时应发挥税收大数据优势，加强数据增值应用，深刻反映经济运行状况，服务经济社会管理和宏观决策，为增强地方政府治理能力提供有力支撑。

元月10日，湖北省国税局牵手腾讯科技有限公司，双方签署了“互联网+税务”战略合作框架协议，标志着湖北国税管理与服务全面步入“云时代”。（图/文：省国办）

推进征管规范化管理，实现征管高质效目标。前瞻性地对新《税收征管法》（征求意见稿）进行探讨研究，突出管理创新，推行执法考核与征管系统相匹配的执法管理系统，实现执法管理由繁易简、严密监控，促进税收执法行为和内部管理行为全面规范。按照还责还权于纳税人的改革思路，以执行行政许可要求为底线，进一步简化事前办税审批；以征管资料管理为基础，以征管信息化为依托，规范征收管理程序、行政处理程序和行政救济程序，提高纳税遵从、降低征纳成本，使税收征管效能明显提高。

（二）构建自然人征管体系，深化税收风险管理

构建自然人征管体系，优化自然人征管流程。一是建立适用于自然人纳税人的税收征管信息平台，通过平台进行自然人纳税申报、个人财产与收入登记、个人支出情况查询、代扣代缴登记、不动产价值评估申报。二是构建合理有效的财产收入监控制度，建立自然人纳税人识别号制度，完善现金交易信息共享制度和大额现金报告制度，扩大税务机关对自然人财产收支的监控范围。三是优化自然人税收征管流程，针对自然人群体数量大、分散度高的特殊性，从纳税人登记、申报到个人税收救济，设计有别于法人企业的便捷化、人性化的办税通道，降低纳税遵从成本。

深化分类分级管理，完善人力资源配置。一是科学对纳税人进行分类分级，对企业纳税人按规模和行业，对自然人纳税人按收入和资产实行分类管理，兼顾国际税收等特定业务，对税源进行科学分类，使“规模行业”的模式得到有效地实施。二是夯实税（费）源管理基础，强化户籍管理，结合加强工商、国土、房产、银行、证券、商务等第三方信息数据分析和征管应用转化，及时、准确掌握纳税人涉税（费）动态信息；三是优化地税系统编制结构，调整完善与强化地税征管职责相匹配、与提高税收治理能力相适应的人力资源配置，集中力量向征管一线倾斜，努力提高编制使用效益。

切实加强风险管理，努力打造“智慧税务”。一是加快完善税收风险管理方案，建立统一的税收风险分析、识别、评价和应对机制，对重大风险事项进行专项管理，集中研发“税收风险特征库”,对日常征管工作中的各类业务进行实时监督。二是统一风险任务发起，增强风险任务的准确性和有效性，与相关业务部门密切合作，不断提高数据分析、利用能力。三是以电子文档管理系统和风险控制管理平台为基础，智能搜挖、排序和推送税收风险，彻底改变“人盯户、票管税”的传统做法，提高税收管理的质效，打造“智慧税务”，实现“数据管税”。

（三）建立健全保障新机制，全面构建共治新格局

发挥国地税各自优势，推动融合、整合、聚合。贯彻落实《深改方案》要求，以《国税、地税合作规范》为抓手，探索建立国税、地税合作常态化机制，发挥国税、地税各自优势，让纳税人和人民群众有更多获得感。一是按照服务深度融合的要求，打造国税、地税联合服务升级版，解决纳税人“两头跑”问题。二是按照执法适度整合的要求，推进联合执法规范化，实现国税、地税联合进户稽查，解决对纳税人“两头查”问题。三是按照信息高度聚合的要求，实行纳税人涉税信息国税、地税一次采集、按户存储、共享共用，解决纳税人资料重复报送等问题。

建立纳税人信用记录，加强社会信用体系建设。一是全面建立纳税人信用记录，纳入统一的信用信息共享交换平台，依法向社会公开，充分发挥纳税信用在社会信用体系中的基础性作用。二是加强纳税信用等级评价结果应用，对纳税信用好的纳税人，开通办税绿色通道，提供更多便利，对进入税收违法“黑名单”的当事人，严格税收管理，与相关部门依法联合实施惩戒。三是健全银税合作机制，创新和丰富银税互动内容和方式，让纳税信用成为可变现的资产财富，支持金融机构对守信优质中小企业加大信贷支持力度。

着力发挥乘法效应，形成共治强大合力。一是拓展跨部门税收合作，以“五证合一、一照一码”改革为契机，扩大与工商、质监等部门合作的范围和领域，以二手房交易为立足点，与国土、房管部门联合深化在土地、房产税收等方面的全方位合作，以税警稽查合作为着力点，与公检法部门联合深入查办大案要案，实现多部门信息共享、管理互助、信用互认，推动形成综合治税的强大合力。二是加强税法普及教育，推动税法教育纳入国民教育体系，深化税务部门与教育部门的合作，做好经常性的税收宣传工作，拓展自媒体、门户网站等渠道，促使全社会更加关注、了解和支持税收，管理寓服务之中，服务嵌管理之内，拉近征纳心理距离，发挥好乘法效应和聚变效应，潜移默化地影响和改变纳税人税收行为，促进税法遵从。