县域社会治理评价体系：建构理路与评估框架

樊红敏,张玉娇

(郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001)

县域社会治理评价体系：建构理路与评估框架

樊红敏,张玉娇

(郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450001)

县域社会治理评价指标体系的建构以善治为目标，在恪守透明、参与、公平、和谐的价值导向下，建立过程性评估和效果性评估两类综合性评估框架。具体而言，从治理过程、治理效果两个维度设计政府治理、社会自发治理、村(居)民自我治理、居民生活质量、社会发展质量五个三级指标，通过对专家访谈和实证检验，尝试筛选出47个可测指标的县域社会治理综合评价指标体系。因此，后续研究需要在权重确定以及数据可获得性方面进行进一步深化，唯有建立县域社会治理综合评价指数，才能稳步推进地方社会治理的科学化和精细化。

县域；社会治理；综合性评估；指标体系

一、问题的提出

县域在中国社会治理体系中具有非常特殊地位，在国家转型中扮演重要角色，能够集中体现出国家与社会的互动[1]。县域社会治理评价是根据评价内容，采集县域社会治理过程中的相关数据，综合反映县域治理主体发育、相关政策效能的基本状况，对特定县域社会治理的绩效做出全面的综合判断。县域是城市与乡村、传统与现代、中心与边缘地带的“接点”部位[2]。县域社会治理评价具有反映县域社会治理过程、预测县域社会发展趋势，评价县域政府管理与服务效能等功能，构建系统科学的县域社会治理评价指标体系对于中国县域政府治理现代化具有重要意义。

县域社会治理评价指标体系是政府绩效评估的重要维度，受到了国内外理论界的广泛关注。据世界银行相关部门统计，经常使用的治理评估指标体系大约有140种，包括数千个单项指标。譬如，世界银行从表达权和问责制、政治稳定性、政府效能、监管质量、法治水平、腐败控制6个方面建立了“全球治理指标”体系[3]。联合国开发计划署提出“治理指标项目”，该项目依据民主治理的基本价值，将指标体系分为7个部分：参与、代表、责任、透明、回应、高效和平等[4]87-105。英国国际发展部的“国家治理评估”指标体系，在政府能力、责任性和回应性三个层面建立了评估框架，创建了包含三个维度15个指标的评价体系[5]。美国国际开发署遵照民主的理论内涵建立了评估框架，从法治、民主与责任治理的制度、政治自由与竞争、公民参与和辩论四个维度建立了国家民主治理的“民主与治理评估框架”[4]227-242。

国内治理评估的研究已经有相对成熟的指标体系，例如，俞可平提出“中国治理评估框架”，从政党、政府、社会、公民4个层面，12个维度(公民参与、人权与公民权、党内民主、法治、合法性、社会公正、社会稳定、政务公开行政效益、政府责任、公共服务、廉政)来评价中国的治理程度[6]。具体而言，该框架将社会治理评估指标分为客观与主观指标、投入、过程与结果指标等，具体分为人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全和社会参与6个方面，35项具体指标[7]。胡税根提出“治理评估通用指标”，该指标从输入、过程、输出、结果四个环节入手，考察了治理的主体、过程和结果，提出了治理评价的十三个维度：竞争、成本、能力、透明、公平公正、时限、效率、质量、责任、创新、环保、效果、满意度[8]。包国宪使用主观评价法，依据“善治”这一公共治理的根本目标，从法治、参与、透明度、责任、效能、公平、可持续性7个维度构建了公共治理评价指标体系[9]。施雪华、方盛举从政策效能、体制效能、行为效能三个维度来审视省级政府公共治理目标的有效性和影响力[10]。也有学者从“投入—管理—产出”的视角来建构地方政府绩效评估指标体系，譬如，倪星基于地方政府12个施政领域提出了65个指标的绩效评估指标体系[11]。马得勇和张蕾，基于治理的价值诉求，打破了以往“政治—行政”二分法的研究取向，提出“中国乡镇、村级层次地方治理指标”，最终确立了确立了42个指标[12]。王玉明基于政府“使命—管理—业绩”的逻辑，从经济发展、社会管理、公共服务、人民生活、资源环境、行政成本六个维度来考量县级政府绩效评价指标体系[13]。

同时，一些具有公共性质的机构也提出了一系列的评价指标体系，如人民论坛测评中心提出“中国县市治理能力评价指标体系”，该中心从政府治理能力和社会治理能力两个维度，提出了基本保障能力、宏观调控能力、财政能力、基层自治能力四个2级指标的县市治理能力评价指标体系[14]。天则经济研究所创建了“地方(省会城市)公共治理指数”，该“指数”将结构要素纳入到治理评价指标中，其中结构指标包括政治壁垒、政府行政成本、非税收入占比、财政性投资数额占比、国有民营经济比重、行政审批数量、NGO数量[15]。

综合而言，当前国内学术界对治理评估指标体系的研究已相对成熟，既有成果存在以下特点：一是从评估对象和评估内容上来看，多以政府为评估对象，以政府治理为评估内容，对政府这一主体以外的其他主体为对象的评估较少涉及；二是从评估框架上来看，当前的评估框架多从系统性、全面性、理想性的角度出发，评估体系大而全，可操作性较差，难以作为评估标准有效引领地方社会治理现代化；三是从评估层级来看，大多公共治理评估体系以国家、省为评估对象，较少反映县域社会特色与县域差异性。为推进地方社会治理科学化与精细化，本文在借鉴以上评价指标体系的基础上，着眼于地方社会治理现代化和精细化管理的要求，以县域社会治理为评价对象，基于过程和后果两个维度，尝试提出评估县域社会治理的评估框架和指标体系。

二、县域社会治理评价指标体系的建构理路

县域社会治理评估指标体系的构建不但要反映善治过程的可预测性，而且又要彰显社会治理向度的有效性。进一步而言，县域社会治理评估指标体系的确立应该牢牢围绕县域民众福祉状况的整体性提升而展开。

(一) 凸显县域社会治理的本质，以善治为价值导向

按照全球治理委员会的界定，治理是各种公共或私人机构管理共同事务的诸多方式的总和，使相互冲突的利益得以平衡，最终采取联合行动的持续过程[16]。可见，治理强调的是合作治理以及群众福祉最大化的过程。俞可平指出：“治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程。治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”[17]。王思斌认为，社会治理至少可以被理解为对社会领域的治理，它是由社会力量作为主体参与的协同共治[18]。进一步而言，社会治理强调多元主体之间的协调与互动，倡导社会自治和参与式自治[19]。

由此看来，社会治理是对社会性公共事务进行规范、组织、协调、监督的过程，具体包括社会性公共服务的提供、社会行为的规范、社会关系的协调等。社会治理的目的是维护群众权益，实现群众利益最大化。因此，县域社会治理的本质要义集中体现为治理主体的社会性，政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动过程。同时，社会治理更强调公共事务治理秩序生成的自发性以及社会自治性。根据国家与社会关系理论的逻辑，社会治理合法性的权力来源首先是社会组织、公民、社会团体等，在此基础上，关注社会组织、公民、社会团体以及政府在社会治理中的协同性。

诚然，从社会治理的价值取向上来看，社会治理更注重社会活力。社会治理的价值导向包括活力、透明、参与、公平、和谐等，县域社会善治的根本目标在于县域居民福祉的最大化。当然，基于对社会治理内涵的理解，指标设计上要凸显县域社会善治的价值导向性。将活力、透明、参与、公平、和谐等作为指标构建原则，突出社会组织、公民在社会自主治理中的作用，将社会治理和政府治理加以区隔，将社会自发治理和公民自我治理作为其中两个维度，纳入社会治理过程，凸显治理的本质和价值导向。

(二) 体现县域特色，以指标体系有效性为宗旨

“县域”是指以县城为中心包括县镇村在内的区域范围，是一个政治、经济、文化的地域性统一体，县域既是行政单元也是经济单元和文化单元。县域治理在整个国家治理体系框架内，具有一般性又具有特殊性。一方面，县域社会治理目标必须与中央顶层设计的基本战略相一致，另一方面，县域社会治理也由其特殊性。

首先，农村治理的独特性。县域是一个包括城镇和农村区域为治理对象的具有城乡结合性的单元[20]。县域治理包括县、乡镇、村三级治理，构成国家治理基层体系，县域治理要体现农村社会发展的“问题域”，譬如农村公共服务供给、城乡社会差距、城镇化强势推进过程中的社会失序等诸多问题。

其次，基层冲突治理的独特性。我国正处于改革发展的关键时期，基层是许多社会矛盾的源头，县域是社会矛盾化解和维稳的主阵地和具体责任主体，这就要求应对和处理基层日益凸显的社会矛盾时，要通过特殊群体的社会融入、利益表达和利益协调的制度化、法治化，保持社会稳定与和谐。

其三，县域社会治理创新的特殊性。基层是改革创新的主阵地，基层社会治理要以治理实效取信于民，体现县域社会治理的创新。具体而言，要发挥地方文化传统在社会治理创新中的作用，体现县域政府改革中的社会治理特色。县域社会治理指标体系的设计要与中国特色社会主义社会治理体系相吻合，落实指标体系的有效性。县域社会治理评估指标的有效性即评估指标要能够客观反映社会治理的真实状况及其独特性特征。

(三) 更具可操作性，以评估指标可行性为原则

“创新县域社会治理”要求改进社会治理方式，实现系统治理、依法治理、综合治理和源头治理相结合，最大限度地提高县域社会治理水平。因此，县域社会治理指标的设计一定要彰显不同领域的治理功能。在指标体系能够全面清晰的反映县域社会治理特征的前提下，要做到简便易行，选取的指标简单明了、重点突出。切实做到评价结果的客观性、全面性，同时，确保主观指标和客观指标的选取比例要均衡、适当，既要避免主观因素过多导致失真，又要注意客观指标的可获得性和可靠性。

习近平总书记指出：要以最广大人民利益为根本坐标，构建全民共建共享的社会治理格局，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的中国特色社会主义社会治理体系[21]。可见，县域社会治理指标要能激发基层社会组织活力，在县域政府与基层民众之间互动的基础上，形成有序的治理格局。因此，县域社会治理指标体系要避免指标交叉重复，尽可能简化或去掉那些对评价结果影响较小的指标。同时考虑到指标量化及数据获得的难易程度和可靠性，要尽可能利用官方权威发布的统计资料，筛选可测、可比、可获得的指标。

四、县域社会治理体系的评估框架

县域社会治理的综合性评估框架包括过程性评估和效果性评估两种类型。一方面，过程性评估既要体现党和政府与社会治理相关的重大政策和部署，又要反映县域政府社会治理水平和进展，同时也要体现县域社会以及公民自我治理的水平和状况。根据县域社会治理主体不同，过程性评估指标体系包括三种类型的指标：政府治理过程指标、社会自发治理过程指标、村(居)民自我治理过程指标。另一方面，效果性评估指标体系从人的福祉和社会发展两个层面，构建两种类型的指标：居民生活质量指标和社会发展质量指标(具体见图1)。

(一)过程性评估指标体系

社会治理是一个多主体持续互动过程，过程性评估可以有效反映县域社会治理格局和社会活力。政府治理过程指标建构以透明、法治、服务、效率为原则，反映社会治理透明性、法治化、公共性以及矛盾化解的状况。政府治理过程指标从政府透明、公共服务、矛盾化解、司法公平四个维度选取。社会自发治理过程指标建构主要以活力、参与、信任为原则，以社会资本理论为框架，有效反映县域城乡社会发展和社会自主运行的状况。社会自发治理过程指标从社会规范、社会组织以及社会参与三个维度选择。村(居)民自我治理过程指标建构主要以参与、信任、和谐为原则，以社区村居民自治为框架，有效反映县域城乡社区治理状况。村(居)民自我治理过程指标从村(居)民自治、社区组织、社区参与三个维度选择。

(二)效果性评估指标体系

效果性评估可以有效反映县域社会发展状况以及县域居民福祉状况。效果性评估指标体系的构建以参与、信任、权利、公平为原则，以权利理论和和谐社会理论为框架，反映城乡居民个体安全、个人合法权利的保障以及尊严实现情况。居民生活质量指标构建主要以权利、参与为原则，有效反映县域城乡居民的生活状况，其指标选择包括居民的安全保障、社会尊严两个维度。社会发展质量指标构建主要以和谐、信任、公平为原则，客观反映县域城乡社会发展和社会和谐度，社会发展质量指标从服务质量、社会信任、社会和谐、社会公平四个维度来选取。

五、指标设计与筛选

依据县域社会治理综合评估框架，从过程性评估和效果性评估两个层面建立县域社会治理综合评价指标体系，该评价体系包括主观指标和客观指标两种类型。根据过程性评估和效果性评估框架，提出县域社会治理评价指标体系的初步设想，包括主观和客观指标共计60个。在此基础上，对初拟指标进行实证筛选，一是通过专家和县政府官员的访谈和征求意见，剔除那些不符合县域社会实际、调查对象难以有效回答或者是显著性不强的指标，以增强评估指标的科学性和针对性。二是根据可操作性和可行性原则，课题组研读了国家尤其是河南省县级相关统计年鉴以及政府统计公报，删除了那些不易获得、容易形成歧义的指标，建立了一个含有54个五级指标的指标体系。同时，对评估指标进行检验，选取河南省一个中等县开展问卷调查，根据问卷调查结果，对评估指标进行隶属度分析、相关分析和辨识度分析，据以剔除那些隶属度较低、内容交叉及辨识度不高的指标，最终形成了有47个五级指标构成的中国县域社会治理评价指标体系。

(一)治理过程的指标设计

过程性评估指标体系通过政府治理、社会自发治理、村(居)民自我治理三种类型来提现，共选取了28个五级指标，包括18个客观指标，10个主观指标。政府治理过程从政府透明、公共服务、矛盾化解、司法公平四个指标来评价社会治理透明性、法治化、公共性以及矛盾化解的状况。上述四个维度的四级指标，形成了政府社会治理的四大支柱。政府透明是指县域政府社会治理过程中的信息公开，包括法律政策、行政主体、行政程序、办事效果的公开透明，主要选取了政府财务公开、决策公开、办事公开三个5级指标，该指标通过县级政府财务预算公开状况、县政府网站决策信息更新频率、行政服务大厅办事流程信息公开状况来衡量。公共服务评价体现于县域政府公共服务供给的数量、质量以及公平分配情况，主要选取了人均公共服务投入、医疗卫生、教育普及、农村基础设施四个5级指标，该指标主要用人均一般公共服务财政预算支出、人均医疗卫生机构床位数、居民平均受教育年限以及农村道路、饮用水、用电、广播电视基础设施状况来衡量。矛盾化解评价主要反映县一级化解社会矛盾和维稳成效的具体状况，选取了人民调解、仲裁、信访、矛盾化解满意度4个五级指标。民间纠纷调解案件受理数量、劳动人事仲裁案件受理数量、居民认为上访解决反映问题的可能性、居民对当地化解基层社会矛盾的满意度是衡量五级指标的具体内容。司法公平评价反映了政府社会治理的行政过程中法治化状况，选取了依法行政、权利保障和结案率3个5级指标，具体主要用县域行政诉讼案件受理数量、居民的房屋、土地等财产不动产登记状况、人民法院一审案件结案率来衡量。

社会自发治理过程指标由社会规范、社会组织、社会参与三个维度构成，主要用于评价县域城乡社会发展和社会自主运行状况。社会规范评价反映了有效规约村(居)民行为、增强村(居)民规则认同、有效达成合作行为的规则状况，选取了村规民约、社会道德两个5级指标，具体主要衡量所在村(社区)村规民约及其执行情况、以及所在村(社区)居民的社会诚信状况。社会组织状况反映了一个地区社会组织化程度和社会活力状况，具体评价选取了县域已注册登记社会组织数量、社会组织活力、社会组织满意度三个5级指标。社会参与反映了居民介入社会公共事务有效发挥作用的状况，选取了公共治理参与和公益活动参与两个5级指标，具体主要用政府重大决策居民听证率、注册志愿者人数比例来衡量。

从村(居)民自治、社区组织、社区参与三个维度评价村(居)民自我治理过程的状况。村(居)民自治评价反映社区民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的状况，选取了基层党组织作用、基层自治组织作用、村(社区)信息公开三个5级指标，具体主要用村(居)党组织健全程度和工作满意度、村(居)委会调解民间纠纷的数量、村(社区)财务公开状况来衡量。社区组织的发育状况体现了社区组织化和社区活力与凝聚力，选取了社区组织数量和社区组织满意度两个5级指标，具体主要用当地县社区组织数量、居民对社区兴趣组织、社区服务组织等的满意度来衡量。社区参与指村(居)民对所在社区公共事务的参与情况，选取了社区公共事务参与和社区志愿参与两个五级指标，具体主要用居民参与社区公共决策状况、参与社区志愿活动状况来衡量。

(二)治理效果的指标设计

效果性评估指标体系通过居民生活质量、社会发展质量两种类型指标，反映县域城乡居民物质生活、权利保障以及尊严实现的状况。社会治理的效果评价主要用居民主观满意度指标来衡量，共选取了19个5级指标，包括5个客观指标，14个主观指标。

从村(居)民安全保障、社会尊严两个维度评价县域居民生活质量指标。安全保障评价反映居民基本需求得到满足的状况，选取了经济安全、环境安全、社会安全、居民安全感4个五级指标，主要用居民人均收入、当地食品安全状况、居民就业、医疗、养老参保率以及居民安全感自我主观评价来衡量。社会尊严评价反映的是居民通过社会参与、权利实现满足自身价值追求等精神生活状况，选取了权利保护、参与感、幸福感3个5级指标，具体主要用居民财产权利保障状况的主观评价、居民对本地慈善或志愿活动的参与状况、居民幸福感自我主观评价来衡量。

服务质量、社会信任、社会和谐、社会公平构成了社会服务质量的四个维度。社会服务质量反映了居民对由政府或社会组织提供的公共服务如基础设施、社会保障、教育服务等的满意程度。社会服务质量选取了公共服务满意度、社区服务便捷度、社会廉洁满意度3个5级指标，主要用居民对教育服务、医疗卫生、文化服务、养老服务等总体满意度、居民所在社区生活圈完善程度、居民对当地社会廉洁状况的总体评价来衡量。社会信任评价反映了社会团结与凝聚力状况，选取了社会成员信任、社会组织信任、社会认同3个5级指标，具体主要用居民对来自陌生人的问候如何回应、对公益组织捐款发挥效用的信任程度、居民对社会主流价值观认同程度来衡量。社会和谐评价选取了社会治安、社会冲突、社会和谐满意度3个5级指标，其反映了社会系统中各部分、各要素的良性社会秩序的状态，具体主要用县域刑事案件总数、县域社会冲突的普遍程度、居民对当地社会和谐状况的满意度来衡量。社会公平评价反映了居民基本权益平等状况，选取了分配公平、社会保障公平、居民公平感3个5级指标，具体主要用城乡居民、农村居民收入差距、居民对当地低保认定、发放过程中的公平程度评价、居民社会公平程度主观评价来衡量。

六、结论与讨论

中共十八届三中全会提出，要创新社会治理，增强社会发展活力，提高社会治理水平。因此，以实现县域社会善治为目标，建立中国县域社会治理综合性评估框架，该评估框架包括过程性评估和效果性评估两种类型的评估指标体系，过程性评估指标体系能够有效反映社会治理的理论内涵及社会治理的中国特色和县域独特性，效果性评估指标体系可以有效反映社会治理的价值导向性，增进县域居民福祉。从中国县域社会治理综合评估框架出发，构建了政府治理过程、社会自发治理过程、村(居)民自我治理过程、居民生活质量、社会发展质量五个三级指标，并将各三级指标进一步细化为具体可测的指标，通过对专家访谈和实证检验，筛选出5组共47个包括主观和客观两种类型的指标，构建了具有系统性、科学性和可操作性的县域社会治理综合评价指标体系。合理确定各级指标的权重是对县域社会治理进行合理评估的关键，各级指标的权重值直接影响县域社会治理综合评估的结果，本指标体系尚需采用专家打分法确定各级指标的权重。在数据采集方面，将通过统计年鉴数据和问卷调查数据加以采集。最终形成县域社会治理综合指数，在指标筛选、权重确定以及数据可获得性方面尚需进一步研究和分析。

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[责任编辑 陈浩天]

System of County Social Governance: Approach of Construction and Framework of Evaluation

Fan Hongmin,Zhang Yujiao

(Zhengzhou University,Zhengzhou 450001,China)

The construction of the evaluation index system of county social governance, aiming at good governance and directed by the value of transparency, participation, fairness and harmony, is to set up a comprehensive evaluation framework, including process evaluation and effect evaluation. In this paper the author designs five levels of indicators from the perspectives of governance process and governance effect, namely government governance, social self-governance, self-governance, quality of life and quality of social development. The author, through a series of expert interviews and empirical tests, tries to filter out 47 measurable indicators of the comprehensive evaluation index system of the county social management. Therefore, the follow-up research needs to further deepen the weight determination data availability. Only by establishing the index of the comprehensive evaluation of social governance in the county can the scientific and meticulous management of social society be steadily promoted.

county;social governance;comprehensive evaluation;index system

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.01.004

樊红敏(1968—)，女，河南新密人，郑州大学公共管理学院教授、博士生导师，主要从事县域社会治理研究。

河南省高等学校社科研究“三重”重大项目(2014SZZD08)；河南省高校科技创新团队项目(15IRTSTHN007)；河南省哲学社会科学优秀学者人才项目(2014-YXXZ-28)

D035.5

A

1000-2359(2017)01-0026-06

2016-11-07