我国法院实施宪法的路径探析

朱应平, 贾星月

(华东政法大学 a.法律学院;b.政治学与公共管理学院，上海 201620)

我国法院实施宪法的路径探析

朱应平a, 贾星月b

(华东政法大学 a.法律学院;b.政治学与公共管理学院，上海 201620)

文章探讨了我国法院实施宪法的几种形式，同时也指出法院实施宪法中存在的问题。认为解决路径有：采取措施推动司法管理体制和司法权力运行机制的改革,制定、颁布更多的符合宪法精神的法律条文，法院积极根据宪法精神解释和适用法律审理案件。

法院；实施宪法；路径

宪法实施是指宪法规定在现实生活中的贯彻执行，我国宪法规定包含了法院实施宪法的精神。宪法序言规定全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。据此，包括法院在内的一切国家机关都必须以宪法为根本活动准则，并有责任实施和保证实施宪法。我国各级各类法院实施宪法的路径与其行使职权的方式一致，分析如下。

一、根据宪法精神制定司法政策

最高法院制定司法政策贯彻落实宪法精神，保障权利和控制权力，克服现行法律法规规定的不足。如2009年最高法院《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》规定“不得随意限缩受案范围、违法增设受理条件”，要求法院“不仅要保护公民、法人和其它组织的人身权和财产权，也要顺应权利保障的需要，依法保护法律、法规规定可以提起诉讼的，与人身权、财产权密切相关的其它经济、社会权利。要坚决清除限制行政诉讼受理的各种‘土政策’，严禁以服务地方中心工作、应对金融危机等为借口，拒绝受理某类依法应当受理的行政案件。”[1]这一文件所依据的宪法精神如下：第一，宪法第33条“国家尊重和保障人权”的基本原则，此外体现了宪法第13条财产权、第37条人身权，以及其他宪法权利，如第42条劳动权、第43条休息权、第44-45条社会保障权，等等。第二，突出了法治原则，即国家机关必须依据宪法和法律行使职权。如果地方“土政策”违法，法院必须拒绝适用，法院须依据宪法法律处理案件。

最高法院还发布其他司法政策推动宪法的实施，我国最高司法机关已走出了消极被动的角色，它们按照宪法法律精神能动地参与社会管理[2]，其中一种途径是制定司法政策。现代法院制定公共政策的功能，不仅是现代型诉讼的必然要求，也是司法过程的性质所决定的[3]。最高法院这种功能并非我国法院所独有。“在美国，宪法性人权的地位几乎完全取决于最高法院制定宪法政策的职能，而不是它的宪法解释职能。”[4]

二、基于宪法精神出台司法解释

最高法院出台司法解释是推动宪法精神实现的另一措施。1989年《行政诉讼法》第2条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向法院提起诉讼。其中，“具体行政行为”限制范围较小。最高法院1999年发布《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”[5]该司法解释以“行政行为”代替法律的“具体行政行为”，扩大了受理范围。这一解释为2014年全国人大常委会修正的《行政诉讼法》第2条所采纳[6]。

此外，最高法院还经常应高级人民法院的请求，发布针对具体个案的解释，这些解释多数采用合宪性解释的方法，合宪性解释是指，在“依字义及脉络关系可能的多数解释中，应优先选择符合宪法原则”[7]217的规范解释，并尽量维持规范的存续。“只有某一项规定是无法作‘合宪性’解释时，始能认定其为违宪并因此无效。”[7]221可见，它是指在法律解释中贯彻宪法精神的解释方法。如2006年针对福建省高级法院的请求，最高法院行政审判庭作出《关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否以环保评价许可为前置条件问题的答复》的解释：公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆的，不属于环境影响评价法第十六条第三款关于“建设项目的环境影响评价分类名录”规定中的“建设项目”。公民之间因个体餐馆排放的噪声空气污染产生争议的，可以依照环境噪声污染防治法和大气污染防治法的有关规定处理，经营管理者应采取有效措施，使其边界噪声、排放物达到国家规定的环境噪声、排放物的排放标准；对他人造成危害的，应承担相应的赔偿责任。

这一批复明确了需要进行环境评价的“建设项目”的范围，合宪性解释方法表现在：第一，基于宪法劳动权和财产权的精神，对需要作环境评价的“建设项目”作了狭义的界定。这有利于保护公民宪法上的社会经济权利。我国宪法第42条规定了公民享有劳动权，开办个体餐馆是其获得劳动权的具体形式和途径。这一解释降低了公民开设餐馆的门槛。这一解释还体现宪法第13条对私有财产权的保护，因为如果做环境评价，当事人将付出一笔不小的评价费用。最高法院2006年这一解释与十多年后今天我国正在开展的非许可类审批制度的改革恰好一致。2014年国务院发布的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》[8]，2016年国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》[9]。可见最高法院司法解释对相关法律规范作了合宪性解释，比国务院的措施提前了很多年。第二，这一解释强化了对行政机关的监督。1997国家环保总局发布《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》，其中规定：“《建设项目环境保护管理条例》所称的‘建设项目’是指：……对环境可能造成影响的饮食娱乐服务性行业，也属《条例》管理范围。”[10]最高法院上述解释否定了国家环保总局上述文件设定的行政许可的事项范围。该解释符合宪法第5条法治原则，而国家环保局规定缺乏法律法规依据，违反了宪法法制统一的原则。其他还有很多解释，这里不再赘述。

三、依据宪法精神发布指导性案例

发布合宪指导性案例，是最高法院实施宪法的方式之一。在原告江苏省丹阳市珥陵镇鸿润超市诉被告丹阳市市场监督管理局行政登记一审案中*江苏省丹阳市人民法院(2015)丹行初字第00052号。，2015年原告向被告提交个体工商户变更登记申请书,申请在原营业执照核准的经营范围内增加蔬菜零售项目。被告认定鸿润超市经营场所距丹阳市珥陵农贸市场不足200米,其申请不符合丹阳市政府丹政办发《关于转发市商务局<丹阳市菜市场建设规范>的通知》(下称29号文) 的规定,驳回其变更申请，不予登记。原告请求法院撤销其不予变更登记的决定。丹阳市法院认为,国务院《个体工商户条例》第4条规定国家对个体工商户实行市场平等准入、公平待遇的原则。申请办理个体工商户登记,申请登记的经营范围不属于法律、行政法规禁止进入的行业的,登记机关应当依法予以登记。原告鸿润超市申请变更登记增加的经营项目为蔬菜零售,不是法律和行政法规禁止进入的行业。被告适用的第29号文中“菜市场周边200米范围内不得设置与菜市场经营类同的农副产品经销网点”的规定,与商务部《标准化菜市场设置与管理规范》不吻合,与《商务部等13部门关于进一步加强农产品市场体系建设的指导意见》第(七)项“积极发展菜市场、便民菜店、平价商店、社区电商直通车等多种零售业态”不符,违反上述规定中体现的市场平等准入、公平待遇的原则,依法不能作为认定被诉登记行为合法的依据。判决撤销其决定、要求被告于判决生效后15个工作日内对原告的申请重新作出登记。法院适用公平原则即基于合宪性解释，因为“公平”原则是宪法的基本价值取向[10]。最高法院将该案作为指导案例，是要求各级法院严格按照宪法第15条市场经济政策、第42条劳动权、第13条财产权等精神去审理案件。

四、依照宪法精神审理各类案件

法院处理案件不能机械地照搬僵化的法律条文，应当基于宪法精神理解和适用法律。在吴永红与凯里市公安局行政处罚上诉案中， 原告在朋友张某家玩“斗地主”进行赌博。民警接到举报后，在未持有《检查证》的情况下，进入张某家中抓赌，进而依据《治安管理处罚法》第70条规定，给予原告行政拘留十五天、罚款1 800元处罚。原告不服提起诉讼，一审法院判决行政处罚决定有效。原告不服，请求上诉法院撤销一审判决和行政处罚*贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院(2014)黔东行终字第159号。。二审法院认为： 根据《宪法》第39条“公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”的规定，住宅不受侵犯是公民依法享有的基本权利，根据《公安机关办理行政案件程序规定》(下称《规定》)第68条的规定，当接处警行为确有必要立即检查公民住所的，必须有证据表明公民住所内正在发生危害公共安全、公民人身安全的案件，不立即检查可能对公民人身和财产安全造成重大危害，在本案中，被上诉人未能提供证据证明或有证据表明群众报警张国栋住宅内正在发生不立即派警处置可能造成重大危害结果的案情，应承担其举证不能的法律后果；被上诉人派警立即进入张国栋住所进行处置的条件不具备，其进入张国栋住所查获上诉人等人正在赌博的行为违法。

二审法院撤销一审判决和行政处罚决定，其处理合宪。第一，坚持了宪法第5条法治原则，严格要求国家机关依法行使权力。第二，在放纵普通公民违法和放纵国家机关违法二者的选择上，法院权衡利弊，作出了合宪性判决。因为，本案法院支持了原告，放纵了原告的违法行为，这样处理虽然也有危害性，但在本案中不会造成严重的公共利益受到侵害。而放纵后者将会造成严重的危害后果，不仅导致公民宪法上三项权利(即第39条住宅自由、第37条人身自由、第13条财产权)受侵害，而且还会纵容行政机关违法行政。第三，二审法院直接引用宪法第39条规定，不是搞违宪审查，它意在表明公民住宅自由非常重要；引用宪法说明公安部规章《规定》在本案中能适用。因为它对公安机关在未持有检查证的情况下搜查公民住宅进行了严格的限定，体现了宪法保障住宅自由和法治的精神。由此可见，法院在行使审判权过程中，是否依据宪法精神，直接关系能否实现公平正义。

需要特别指出的是，法院还可以通过其他方式实施宪法。第一，按照宪法精神向相关主体提出司法建议。第二，提出符合宪法精神的法律议案。第三，依据宪法精神积极参与制定或者修改法律。总之，法院实施宪法活动贯穿于法院行使权力的全过程。只有当法官和法院有意识将宪法精神贯穿于法律规范的适用中，宪法精神才能获得实现。

五、法院实施宪法存在的问题及其改进的措施

由于受到种种限制，我国法院在推动宪法实施方面还有一些不足，如：不少法院和法官没有或者只有微弱的宪法观念和思维；法院根据宪法精神处理的案件数量还不多；采用合宪性解释方法适用法律的案件，无论数量还是质量都有待提高。现实中还有大量案件，本属于行政诉讼受案范围，但是由于种种原因，法院不敢、不愿或者不予受理。

如何解决法律实施宪法中面临的问题？除采取措施推动司法管理体制和司法权力运行机制的改革外，还应做好以下工作：第一，推动制定更多的符合宪法精神的法律。法院在提高立法质量、促使立法符合宪法精神方面有义不容辞的职责。各级法院在处理个案中，要将宪法精神作为重要标准，对所适用的法律法规规章以及规范性文件进行审查，对于发现不符合宪法精神的法律规范内容，要及时向相关国家机关提出修改完善的建议和意见，促使立法完善。第二，法院有义务根据宪法精神适用法律审理案件。法院及其法官要增强宪法意识，强化实施宪法的责任，提升根据宪法精神适用法律的能力。其一，在相关立法规定不能满足现实需要的情况下，法院有根据宪法精神补足权利的义务。如果一国宪法、法律、法规和规章对公民权利规定不足，其正当性就会受到质疑，为此需要加以补足。在违宪和违法审查制度比较完善的国家，这个任务通常由司法机关予以补救。多年来，我国各级法院特别是最高人民法院通过发布司法指导文件、作出一系列司法解释等弥补立法不足。在我国立法滞后和质量不高的情况下，未来还要最高法院继续出台体现宪法精神的政策和司法解释。其二，建议最高人民法院加大发布司法案例指导的方式推进宪法精神的实施。不少基层、中级或者高级法院审理的案件在实施宪法方面有典型的意义。最高法院应当通过各种途径加大筛选工作力度，使更多符合宪法精神的案件被确立为指导案件，这样可以很好地支持、引导和促使各级法院根据宪法精神适用法律工作迈向新的台阶。

[1] 最高人民法院.关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见[N].人民法院报,2009-11-16,(003).

[2] 姚莉.当代中国语境下的“能动司法”界说[J].法商研究,2011(1):129-135.

[3] 丰旭泽.论通过司法程序制定公共政策[J].政治与法律,2015 (1)：141.

[4] PERRY Michael J. The Constitution,The Courts, and Human Rights[M].New Haven: Yale University Press,1982:175.

[5] 最高人民法院.关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释[J].新法规月刊,2000(5):18-28.

[6] 百度百科.中华人民共和国行政诉讼法[EB/OL]. (2017-06-27)[2017-09-20].https://baike.baidu.com.

[7] 卡尔·拉伦茨.法学方法论[M].陈爱娥，译.北京：商务印书馆,2003.

[8] 国务院.关于促进市场公平竞争 维护市场正常秩序的若干意见[EB/OL].(2014-07-08)[2017-09-10].http://www.gov.cn.

[9] 国务院.关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见[EB/OL].(2016-06-14)[2017-09-10].http://www.gov.cn.

[10] 国家环保局.关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知[EB/OL].(2017-09-10)[2017-09-10].http://www.zhb.gov.cn.

[11] 范毅.公平：宪法的基本价值取向[J].中国人民大学学报,1999(1):80-83.

On the Path of Implementing Constitution by People's Courts in China

ZHU Yingpinga, JIA Xingyueb

(a.School of Law; b.School of Political Science and Public Administration， East China University of Political Science and Law, Shanghai 201620, China)

The modes of people's courts to implement the Constitution are discussed and it is pointed out that there are some problems in implementing the Constitution by people's courts. Some corresponding suggestions are also put forward including taking measures to promote the reform of the judicial management system and the operation mechanism of judicial power, and enacting more laws in line with the spirit of the Constitution. Moreover, people's courts should actively interpret and apply the laws according to the Constitution.

people's court; Constitution implementation ; path

2017-06-20；

2017-09-12

国家社会科学基金项目(11BFX085)

朱应平(1966-)，男，安徽合肥人，教授，博士生导师。

D921

A

1008-3634(2017)05-0090-04

(责任编辑 蒋涛涌)