美国濒危物种保护引入PPP模式的经验及启示

张金林, 周 敬

(中南财经政法大学 a.金融学院；b.财政税务学院，武汉 430073)

美国濒危物种保护引入PPP模式的经验及启示

张金林a, 周 敬b

(中南财经政法大学 a.金融学院；b.财政税务学院，武汉 430073)

PPP模式作为政府与社会资本合作的一种新模式，可增强公共产品供给、提高公共服务质量和效率，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。文章在阐述美国濒危物种保护引入PPP模式时代背景的基础上，总结了美国引入该模式保护濒危物种的成功经验，揭示了该模式对促进我国濒危物种保护的重要启示。

濒危物种保护;PPP模式;公共服务;启示

生物多样性急剧减少是世界各国极为关注的热点问题。与其他国家相比，美国的濒危物种保护无论是法律制度还是资金扶持措施均极有特色和成效。例如，美国《濒危物种法》(Endangered Species Act，ESA)在明确规定其立法宗旨、各州保护和管理濒危物种的权限、国内与国际合作以及与《濒危野生动植物种国际贸易公约》相关内容的同时，还授权美国鱼类和野生生物署以及美国海洋渔业署制定相关的政策措施[1]44，其中，在美国濒危物种保护中引入政府和社会资本合作(public-private partnership，以下简称PPP模式)模式很有实践创新意义，并有许多值得关注和汲取的经验。

一、美国濒危物种保护引入PPP模式的时代背景

PPP模式本质是政府与社会资本合作以提供公路、桥梁、铁路、教育、医疗等公共产品或服务的供给方式，它能够有效提高公共产品或服务的质量和供给效率[2]。美国是较早应用PPP 模式的国家之一，早在19世纪就出现了由政府和私营部门合作提供的公路建设项目，不过此时PPP 模式非常少见，随着国民经济社会建设规模不断增长，直到20 世纪80 年代美国才在国家基础设施建设中较大规模引入PPP模式[3]。

美国在濒危物种保护中引入PPP模式除了与公路、桥梁等公共领域PPP模式的快速发展相关外，还与美国所固有的社会文化、近年来政治经济形势以及境内濒危物种保护面临的问题有很大关系。众所周知，美国社会富有深厚的生态保护社会文化氛围。例如，美国早在1988年颁布的《濒危物种法》第二条中规定:“美国承诺作为国际社会主权国家之一负有依照国际条约之规定，对众多种类的濒危物种的保护达到一种可行程度之义务。”[1]43特别是20世纪以来，美国生态保护公益慈善发生了很大的变化，有的史学家甚至称其为“革命”，呈现出许多令人瞩目的“新公益”部门[4]。这些“新公益”部门与其他非营利机构一起成为一个独立的社会部类，其性质是私人的、独立的，且活动宗旨十分广泛，其中就包括筹措资金以加强对众多种类濒危物种的保护。

从国家政治经济形势来看，特别是在2008年金融危机发生以来，为应对政府财政压力不断增大的问题，美国更是声称要致力于打造一个“少花钱多办事”的政府，以彻底改变政府工作的理念，把私营部门的市场化理念引进政府运作过程之中[5]，致使其公益事业与公共服务中的政府投入日渐减少，从而公益事业与公共服务机构不得不与私人力量和社会资金开展更多的合作，形成多方共赢的合作伙伴关系。正是在这种政治经济环境的影响作用下，尤其是在金融危机与政府财政压力不断增大的现实背景下，由于PPP模式能够有效地激励私人资本与政府财政快速融合以弥补政府财政资金之不足，因此其不仅被广泛应用于基础设施，而且还不断延伸到其他公共服务领域，如国防、公共秩序、娱乐文化、教育、自然生态保护(包括濒危物种的保护)等[6]。

从美国濒危物种保护所面临的实际问题来看，不仅实施濒危物种保护需要大量资金，而且连濒危物种保护入录也存在着严重的资金问题，结果导致大量待入录濒危物种的积压，这对许多濒危物种保护产生严重制约[7]。据世界自然保护联盟(简称IUCN) 2012年的一项研究表明，世界各国每年用于陆生野生动物保护的费用近800亿美元，拯救海洋生物的开销可能更大[8]9。2016年，在美国夏威夷举行的世界自然保护大会上，IUCN发布了最新的《IUCN濒危物种红色名录》,将近2.4万种动植物被红色名录评估为“受威胁”；就在大会举办地夏威夷，415种当地植物中的38种被评为“灭绝”，4种为“野外灭绝”，87%当地物种为“受威胁”[8]8。濒危物种保护的这种严峻形势已引起社会公众及很多机构的关注，因此引入PPP模式促进濒危物种保护非常必要和紧迫。

二、美国濒危物种保护引入PPP模式的主要做法

在美国濒危物种保护引入PPP模式的众多项目中，华盛顿鱼类和野生动物管理署(Washington Department of Fish and Wildlife，以下简称WDFW)代表政府与社会团体SeaDoc协会合作建立的PPP项目最具典型。WDFW首先在美国鱼类与野生动物委员会监督下负责审查候选濒危物种有关的科学信息(如物种种群趋势、自然历史、威胁、栖息地等)；然后对这些候选濒危物种的生存情况进行客观、科学的评估，并按照“濒危、受到威胁、易受伤害”等级进行列表；最后将列表结果提交给华盛顿鱼类与野生动物管理署的公民小组，由负责濒危物种列表管理及后期行动的代理机构决定是否入录[9]。SeaDoc协会是一个非营利性社会团体，主要是研究制定海洋生态系统面临问题的解决方案。近年来，WDFW与SeaDoc协会合作完成了许多PPP 项目，海洋簇群海鹦濒危物种保护的PPP 项目就是其中一种。该项目的资金一方面来源于政府，另一方面由SeaDoc协会通过社会媒体和建立的电子通讯方式向社会公众募捐。与此同时该项目还广泛吸收社会资本，用以聘请相关科学家进行海洋簇群海鹦濒危物种科学调查，撰写关于海洋簇群海鹦现状的研究报告[10]。事实上，虽然海洋簇群海鹦早在1998年就被列入了候选濒危物种名单之中，但是由于资金匮乏，其保护工作一直进展缓慢，直到2010年WDFW与SeaDoc协会合作引入PPP模式吸引社会资本之后，才极大地加快了海洋簇群海鹦保护进程，终于在2015年把海洋簇群海鹦正式列入华盛顿濒危物种名录[11]。

三、PPP模式应用于美国濒危物种保护的优势

美国濒危物种保护引入的PPP模式不仅运用在濒危物种提名入录的程序中，而且也同样应用于栖息地保护计划、挽救濒危物种的再生计划以及建造野生生物保护所等方面。美国濒危物种保护引入的PPP模式至少具有以下优势：第一，PPP模式能够缓解财政能力约束，实行分摊成本。一方面，诸如濒危物种保护、公路、桥梁、铁路等基础设施建设往往投资规模较大，通过PPP模式引入社会资本，减轻政府成本压力。另一方面，超出预算的成本由私人部门承担，为确保盈利性，私人部门会积极采取措施进行风险管理，控制成本。第二，PPP模式能够提高服务效率。通过PPP模式，社会资本得以更广泛地进入到公共服务领域，积极参与诸如濒危物种保护、公路、桥梁、铁路等公共服务领域各环节，而政府部门则可以从自己不擅长的职能和领域中选择退出，把重心转移到行政协调、政策支持、质量监督等方面的工作，从而有利改进公共服务质量，缩短项目实施周期[11]。第三，PPP模式能够充分发挥政府和私人部门各自优势，提高公共服务供给效率和质量，实现长期激励相容。正是由于PPP模式具有以上独特优点，有人认为PPP 模式将是推进21 世纪社会公共服务发展的主导力量[12]。

尽管如此，PPP模式并不是在所有的领域中都是适用的，不是所有的问题都能靠它来解决，也不存在适用于一切国家一成不变的PPP模式，因此必须按照因地制宜、因时、因事制宜的原则，必须根据多种实际情况合理设计项目结构，慎重地选择PPP模式的适用对象，特别是在运用于生物多样性保护之类的新领域时，既要注重积极探索创新，又应慎重选择、试点先行，在取得相关经验后方可在大范围推广应用。

四、濒危物种保护引入PPP模式对我国的启示

当前，我国生物多样性受到很大威胁，濒危物种保护的形势非常严峻，动物栖息地丧失和碎片化，违法捕猎、杀害、买卖、滥食滥用野生动物等问题依然突出。据2015年国家环保部联合中国科学院发布的《中国生物多样性红色名录》显示[13]，我国高等植物中受威胁物种达3 767种，占评估植物物种总数的10.9%；特有物种有17 700种, 受威胁率为13.9%。除海洋鱼类外的4 357种脊椎动物中, 属于灭绝等级的有17种；受威胁的有932种，占评估物种总数的21.4%；特有物种有1 598种，受威胁率为30.6%。这说明我国生物多样性退化的总体趋势仍然没有得到根本遏制，生物濒危的警报仍然响着，我国生物多样性保护工作任务依然艰巨，濒危物种保护工作模式亟待创新。利用PPP模式吸纳社会资本和相关学术机构等社会力量参与我国濒危物种保护工作，不仅十分必要，而且势在必行。

从美国濒危物种保护创新应用PPP模式的典型案例来看，社会资本和社会力量在濒危物种保护方面所起的作用是十分显著的，也是值得进一步探索应用的。但值得注意的是如何让社会资本进入该领域并有效参与濒危物种保护工作。笔者认为在实际运作过程中必须注意如下几点：

第一，应注意以价值目标凝聚合作关系。在PPP模式运用于濒危物种保护过程中，不仅有政府和非营利性或公共组织参与，还有一些公民社会组织参与其中。不同类型的组织和个人共同合作，致力于生物多样性保护工作，关键是要以保护地球生物多样性这一核心价值目标凝聚各方关系，才能化解合作与协调工作所带来的巨大挑战。只有各方在共同价值追求中扬长避短、相互协调，才能建立起安全、合法、互利、共赢的伙伴关系。第二，保护和落实各方应得的权益。近年来，政府往往制定了各种政策和激励措施来鼓励和引导社会资本进入环境保护等多种领域，然而，在实践中，却出现落实不到位的情况。为此，政府本身应制定考核机制和问责机制，保护民营合作各方应有的权益。基于PPP项目的复杂性，政府也应给予足够的耐心和信任[14]。第三，加强社会资本参与濒危物种保护的管理与评价。濒危物种保护是个庞大的系统工程，受专业性、业务量、编制等多因素约束，全方位的监督与监管是很难的。因此，在可行的社会资本参与下，政府只有做好服务，才可以促进濒危物种保护项目落地生效。政府既然可在一定程度上抽身出来，就要实现角色转变，由过去的参与“划桨”，转变为现在的“掌舵”。要掌好舵，就必须加强监管。政府必须履行好质量监管和价格监管。在监管的同时还要引导各方进行能力建设，做好相关评价工作。

五、结 语

总之，生物多样性保护工作模式亟待创新。世界自然基金会2016年10 月27日发布的研究报告称，1970年至今有将近五分之三脊椎动物已经被消灭；按目前的趋势发展全球野生动物量到2020年可能会骤减三分之二，即以年均2%速度减少，地球已进入过去50亿年中的第6个“大规模灭绝”时期，即物种以至少比通常情况快1 000倍的速度消失，对此人类必须提高认识[15]。美国濒危物种保护引入PPP模式的成功经验表明，运用PPP模式推进生物多样性保护工作创新符合人类的根本利益，因而具有十分广阔的推广应用价值。

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[2] 王天义,韩志峰,李艳丽.PPP的国际镜鉴与启示[J].重庆社会科学,2016(10):18-24.

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[9] WAC(Washington Administrative Code).Washington State Legis-lature，Olympia,WA[EB/OL].(2015-08-15)[2016-12-20].http://apps.leg.wa.gov/wac/default.aspx?cite=232-12-29-7.

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[14] 翁玉莲.政府与社会资本合作需注意的几个问题[N].光明日报,2016-12-17(11).

[15] 世界自然基金会报告：全球六成脊椎动物已被消灭[N].参考消息,2016-10-28(5).

Experience and Enlightenment of Public-private Partnership Model of Endangered Species Protection in the United States

ZHANG Jinlina, ZHOU Jingb

(a.School of Finance; b.School of Public Finance and Taxation， Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430073, China)

The public-private partnership(PPP) is a new model by which public and private sectors work to strengthen the public products supply and improve the quality and efficiency of public services. It is an important measure to promote the modernization of national governance system and governance capacity. This paper introduces the background of the application of PPP model in endangered species protection in the United States, and analyzes the successful experiences of the United States in this respect. It can be of important enlightenment for endangered species protection in China.

endangered species protection; public-private partnership(PPP) model; public service; enlightenment

2017-01-13

张金林(1964-)，男，湖北武汉人，教授，博士。

F062.6

A

1008-3634(2017)05-0021-04

(责任编辑 谢媛媛)