农民合作社扶贫机制的构建

桂玉

(河南工程学院 思想政治理论教学部，河南 郑州 451191)

农民合作社扶贫机制的构建

桂玉

(河南工程学院 思想政治理论教学部，河南 郑州 451191)

农民合作社具有与生俱来的益贫性，发展合作社是贫困地区精准扶贫的有效途径。我国农民合作社正处于快速发展过程中的健全规范阶段，多元主体参与下的异化问题，特别是对贫困农户相关权益排斥性问题突出。构建农民合作社扶贫机制，需要在有效克服农民合作社组织机制、扶贫机制和产业扶贫机制固有缺陷的基础上，从农民合作社治理机制、贫困农户互助机制、合作社间合作机制、政策构建等方面进行创新。

合作社；扶贫；机制构建

一、农民合作社扶贫的定位及相关机制

要构建科学有效的农民合作社扶贫机制，需要突出问题导向，构建合理逻辑。首先，要弄清农民合作社组织机制的内在机理、性质特征和现实问题。其次，要理解我国扶贫机制的演进历程，在我国扶贫语境下展开研究。最后，要准确定位。按照精准扶贫的分类方法，7 000多万农村贫困人口分为产业就业脱贫类、低保政策兜底类、移民搬迁脱贫类、医疗救助脱贫类。显而易见，农民合作社扶贫属于农业产业扶贫类，必须从产业扶贫的视角进行研究。

(一)农民合作社组织机制的性质特征和现实问题

1844年，罗虚代尔公平先锋社将合作社定位于在社会生产的某个环节联合，解决具体的实际困难，为社员谋取利益。1995年，国际合作社联盟规定合作社的基本价值是自助、民主、公平和团结，强调自治与独立、教育与培训、关心社区。20世纪中叶，新古典经济学的均衡分析方法和边际分析方法被广泛用于农业合作社理论研究，一是以Emelianoff和Phillips为代表，认为农业合作社是独立农场主的不完全联合；二是以Enke、Helmberge和Hoos为代表，认为农业合作社是一种企业。20世纪60年代后，Cook等人基于对农业合作社产权的分析，认为合作社产权关系模糊，存在制度缺陷。在市场机制作用下，合作社运作中多有“公司化”倾向。台湾农会自我总结也认为，经营主义导致农会的生产者导向，教育、社会、政治三项组织目标及其功能被漠视[1]18。对于境外合作社，学界比较认可日韩台模式。温铁军认为，日韩台在小农经济基础上建立综合性合作社体系，才能以合作社在所有涉农领域的其他收益来弥补弱势小农在农业生产领域的收益不足[2]。我国抗战时期的延安南区合作社，解放初期的穷棒子社，都是通过合作而战胜困难的。截至2015年6月底，全国依法登记的农民专业合作社已达141.18万家。但研究表明，大户控制问题突出，某些合作社的剩余分配机制明显存在“大农吃小农”的现象。一定程度上，我国农民专业合作组织已不是传统意义的经典合作社，而是一种发生了变异的混合型经济组织。只有完善合作社的治理结构，才能有效防止骨干社员对中小股东利益的侵害。规范化程度越高的合作社对社员的收入提高影响越大。但我国农民自己组建的合作社很少，管理不规范、功能不健全问题较为普遍。随着合作社组织机制的不断演变和现实中呈现出新的问题，学术界对合作社的研究也出现新的特征。一是注重对合作社结构的微观分析和绩效提升问题研究，如Al-Hasan等人进行的系统微观分析与绩效评估；二是注重合作社的规范实证研究，如Senda等人对“JA Kagawa-ken”(日本的农业合作组织)进行的个案研究；三是从单一的经济学、管理学视角转向社会学、政治学等多学科视角的研究，如社会学视角研究的何慧丽等认为，合作社发展的外发性条件是结构社会学的命题，其内生性动力是行动社会学命题[3]；四是从重视经济功能的研究转向重视包括经济、政治、文化、社会等多功能的研究，如研究其政治和社会功能的贺雪峰认为，只有合作起来，农民才能有效应对市场经济，有效应对外来暴力，有效解决内部问题及有效提高生活的意义[4]。研究其社会和文化功能的张纯刚等认为，合作社对乡村社会的整合具有正向促进作用，可能成为乡村社会整合的一种实践性策略[5]。然而要发挥合作社精准扶贫功能，需要创新组织机制。

(二)我国扶贫机制的演进历程

建国初，国家对因老弱病残、丧失或缺少劳动能力而不能保障基本生活的农民进行社会救济。人民公社化之后,集中力量对穷社穷队进行扶持,通过集体经济力量保障农民生活。但这种救济式扶贫救急不救穷。改革开放后，划定贫困标准，注重扶贫规划，放权搞活，“输血”缓贫。1986年，国家成立扶贫开发专门机构，变救济为开发。划定18个集中连片的贫困带和一批国家级、省级贫困县，以专项资金、优惠政策、基础设施建设和特色产业培育，提升自我发展能力，建立“造血”机制。1994年，实施“八七扶贫攻坚计划”，增加扶贫开发投入，重点扶持592个贫困县。1995年，开始实施贫困地区义务教育工程。此时，各社会组织、民间团体等社会力量也积极开展“春蕾计划”等多种形式的扶贫活动。进入新世纪，《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》将瞄准重点转移到贫困村、贫困户，开始关注返贫问题、贫困地区社会事业全面进步等问题。党的十八大以来，进入精准扶贫新阶段。2013年，习近平首次提出“精准扶贫”。随之，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》《关于打赢脱贫攻坚战的决定》等文件相继出台，学界开始运用精准扶贫理念深化扶贫问题研究。比如，左停等从技术层面分析认为瞄准目标偏离，存在弃真型误差和存伪型误差，扶贫的重点在于解决手段的有效性[6]。

(三)产业扶贫机制与问题

20世纪80年代，国外扶贫开始由普惠式扶贫转向瞄准式扶贫。而此时，我国刚从救济式扶贫转向开发式扶贫(通常称产业扶贫)，先是以贫困县为重点的区域型扶贫开发，后是以特殊困难区域为重点的攻坚型扶贫开发。产业主导，项目依托，整体推进。这种机制将经济开发与区域发展相结合，突出公共产品项目，注重区域发展环境建设，但公平和效率问题均受质疑。当前招商引资在扶贫中的问题令人担忧，以大项目反贫困导致贫困差距进一步拉大。世界银行认为扶贫瞄准到区域增加了资金被挪用的风险；王春华等认为这种机制会导致扶贫资金渗漏和偏离[7]；李小云等通过对中央财政扶贫资金的分析认为贫困户到手比重最低的是以项目为依托的扶贫资金[8]；丁昭等立足机构视角，认为贫困户贫困的实质不仅是资本的缺乏，也是能力的缺乏[9]。从信息不对称、贫困划定标准不统一、扶贫方式片面强调效率和区域发展、精准识别和精准帮扶过程中存在排斥等视角，学界普遍认为瞄准精度不高，减贫效果不理想。可见，这种区域指向的项目化产业扶贫机制，关注的是整体，会因为内部机制的缺失而忽视个体，带来效率低下和不公平，映射出体制机制固有的问题。世界银行研究指出,减贫重点应该在贫困人口集中的社区增加他们参与经济、社会和政治的机会。梁晨调查发现，依靠农户参与和村庄合作，扶贫项目有成功的可能性[10]。但要防止项目运作机制下异化的伪合作社[11]，警惕合作社包装下乡资本现象[12]。

二、农民合作社的益贫性与排斥性

基于农民合作社自身特性，农民合作社能够整合农业产业相关利益、整合农村不同群体间利益，特别是可以较好地实现扶贫功能，并能够克服以往扶贫过程中存在的问题。

(一)农民合作社的益贫性

“合作社是‘民办、民管、民受益’的组织，这就决定了合作社在反贫困方面能够发挥龙头企业所难以企及的作用。现实中，合作社正在精准扶贫中扮演着越来越重要的角色。”[13]“发展合作社是贫困地区精准扶贫的有效途径。”[14]农民合作社具有特殊的利益联结功能、增收增效功能、生产生活和信用互助功能、稳定保障功能和主体提升功能。农民合作社实施扶贫针对性强、成本低廉、方法灵活、见效较快、持续性好。

1.农民合作社的益贫功能

2.3 2组患儿治疗前后气道阻力指标比较 2组患儿治疗后气道阻力与治疗前比较有降低（P＜0.05），治疗组治疗后低于对照组（P＜0.05）。结果见表4。

“新古典经济学家认为合作社能改善垄断的市场绩效，实现合作社消费者剩余和成员生产者剩余最大化，同时增加社会整体福利。”[15]我国《农民专业合作社法》规定，农民专业合作社是自愿联合、民主管理的互助性经济组织。中共中央国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求，加强贫困地区农民合作社和龙头企业培育，发挥其对贫困人口的组织和带动作用，强化其与贫困户的利益联结机制。可见，农民合作社特有的利益联结机制使其具有天然的益贫功能，成为社会力量参与扶贫的重要平台。通过农民合作社，可以实现农民间资金、购销、技术、信息等生产生活多方面互助合作，满足贫困户多种需求。可以通过批量购销、科技普及、产业创新等，让贫困户更多分享农业全产业链和价值链增值收益，提高扶贫成果可持续性。可以通过会员间金融合作，解决贫困户资金缺乏和资金使用成本高的问题。可以通过社区互助卫生服务、托老服务、助残服务，实现公益与互助相统一，较好地发挥稳定保障功能。可以通过教育培训、规范管理，增进农民的市场意识和管理能力，发挥农民的主体功能，实现精神脱贫。

2.农民合作社的益贫效应

20世纪90年代，随着我国农村经济市场化，农村新型合作组织不断涌现，公司+专业合作社+农户、基地+企业、股份合作、服务合作等多种合作模式不断涌现。2006年中央“1号文件”明确强调，积极引导和支持农民发展各类专业合作社，加快立法进程，加大扶持力度，建立有利于农民合作社发展的信贷、财税和登记等制度。2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》实施，农民合作社发展进入新阶段，从单一的生产合作扩展到供销合作、信用合作。近年来，一种新的 “专业合作+信用合作+供销合作”“三位一体”模式受到广泛关注，“综合农协”已成为方向，农民合作社功能日益完善，扶贫效应日益显现。农民合作社通过自身特有的组织机制，民主决策，自我管理，具有精准帮扶识别机制，实施扶贫针对性强。通过多元化经济参与带动社会参与，有社会动员和群众参与机制，实施扶贫见效较快。通过非强制性网络组织结构，平等自愿，运行成本低，资源利用效率高，实施扶贫效益高。综合农协合作交流广泛，合作内容丰富，合作方式多样，精准对接机制便捷，能够满足普通农民特别是贫困农民多元化需求，实施扶贫方法灵活。在农民合作社中，农民是主体，有内源性草根成长机制，合作社发展持续性好，实施扶贫也具有可持续性。在价值导向上，农民合作社崇尚利他，对弱势负责，能够较好地实现经济服务功能和社会服务功能的互补。

(二)农民合作社对贫困农户的排斥性

“目前，我国农民专业合作社仍处在发展的起步阶段，组织内部利益关系松散、农户参与程度低和合作绩效不明显是普遍存在的问题”[16]，特别是多元参与背景下异化的治理结构对贫困农户的相关权益形成排斥。

随着我国工业化和市场化进程的展开和深入，农村社会分层化现象产生是不可避免的。“农民分化现象在很大程度上决定着农村产权主体的多样性，而正是这种产权主体的多样性影响着合作社发生和发展中的治理结构。”[17]264-265通常情况下，资本资源、政治资源、社会资源、人力资源等在合作社建设发展过程中的关键性要素都集中在富裕起来的农民手中，而贫困农户除了土地和劳动力之外，没有更多的经济社会资源。在农民合作的过程中，不同的参与主体，“在资源禀赋、要素投入、对合作社的贡献，以及承担风险等方面存在明显差异，导致成员资格具有高度的异质性。”[18]67农民分化导致了农民合作社中产权主体的异质性，这种成员异质性问题日益成为农民合作社完善治理结构、增强包容性的制约因素。

异质性条件下少数人主导控制权。成员异质性的增加使合作社的民主决策机制面临挑战，严格坚持“一人一票”原则可能出现一部分成员侵占其他成员利益，现实中可能会增加达成统一意见的难度。据徐旭初对浙江省107家专业合作社章程的分析，坚持“一人一票”制的远远低于半数。他指出，“一个股份化色彩显著的合作社很难真心接受‘一人一票’，他们更倾向于股东主导的单边治理。”[19]292在成员异质性条件下，核心成员掌握着社会关系、市场渠道、资金、技术、人才等合作社生产经营所需的关键性资源，理所当然地成为合作社的管理者，自然拥有合作社生产经营上的控制权，在获得合作社的自然控制权的同时，拥有合作社的主要剩余控制权。特别是在合作社股份化发展过程中，能人、大户、龙头企业等核心成员拥有合作社的相对多数股份，少数人(股)主导的现象无可避免，合作社经营决策权和剩余控制权很容易联系起来，并被少数核心成员所控制。

异质性条件下少数核心成员由于拥有更多的资源禀赋而掌握着合作社的经营决策权和利益索取权，合作社治理过程中的民主控制已名不副实。在这种现实中，普通成员控制合作社可分配盈余的能力不足，成本高，难度大，风险也大。

由此可见，普通农户特别是贫困农户因为资源的有限性、参与能力的有限性，在农民合作社中的知情权、参与权、决策权、受益权受到限制，容易被边缘化。

三、农民合作社扶贫机制的构建

针对农民合作社益贫性与排斥性的双重特性，要构建积极有效的政策体系，引导农民合作社发挥合作优势，完善治理结构，创新治理机制，促进贫困农户间的互助，构建合作社组织体系，形成合作社之间的合作，将自身的发展与扶贫事业融为一体。

(一)创新农民合作社治理机制

农民合作社是农民自我发展、增收增效、自我服务、走向市场的重要通道，是整合社会力量实现贫困农户自主、持续脱贫的有效平台。但在实践中，由于多种因素导致许多农民合作社偏离本真方向，异化为纯粹的经济组织，一定程度上加剧农民的分化。在农民合作社完善治理结构的过程中，要以经济性和社会性统一为原则，强化权力，区分义务，强化农民主体，抑制商业资本，积极探索无产权主体型组织治理结构，发挥合作社惠顾者参与管理的主体作用，让惠顾者拥有剩余索取权。要创新利益分配机制，以产权为基础，采取按交易额返利和按股权分红相结合的办法，以合作社利益和农民利益为中心，统筹多元主体利益，促进效率与公平统一。

(二)构建农民合作社扶贫对象互助机制

扶贫是对贫困者个人的改变，而个人的改变根本上要从思想和心理上改变，最终体现在个人行为的改变。反贫困最需要的不是钱，而是社会基础，社会组织、社区建设的推进。适宜于通过农业产业脱贫的贫困人口，以产业为纽带，自我组建形式多样、规模不等的小合作社，即产销互助组。这种组织虽小，见效可能慢，但它属于同质性人群的互助，可以有效抑制多元主体带来的异化现象。从团体动力学看，同质性群体，情况相同，问题相似，目标一致，容易形成共情的态度和气氛，能够相互分担忧虑，并得到支持和理解，形成相互鼓励的力量。如果资源配置得好，再加上教育培训、技术服务、社会工作等，可能释放出大能量，最大化激发内生动力。

(三)构建农民合作社双驱联动机制

借鉴国际合作社发展经验，我国合作社也将走向新的发展阶段。一是产生以单个合作社为基础，企业、农户共同参与的复合型的产业组织体系。二是同业经营的合作社，为了优势互补、资源共享，将逐步走向整合。三是随着合作基础的稳固，更广范、更大规模、更高层次的农业协会组织应运而生。充分利用现有的组织资源和体系，在现有合作基础上，以产业为纽带，以消费为切入点，以信用为根本，组建农业协会，将是一种必然趋势[21]364-366。可见，农民合作社将逐步走向综合，内部功能趋向复合，外部生长形成网络，生产、销售、信用、消费、养老、医疗等多方位全过程合作，专业合作社之间、区域合作社之间实现跨界联合，综合农协内部实施分级管理。单一的生产合作，追求单一的经济功能，不是真正意义上的农民互助合作。要么是产销互助组，即小合作社，要么是够规模的农协会，提供综合服务，即综合农协。最好的方式可能是两者兼有，形成小合作社(村组层面)-综合农协(乡镇层面)的双层结构，从专业服务到综合服务，可能是未来实现农业产业精准扶贫的合适组织，即农民合作社扶贫平台。探索“综合农协+小合作社+贫困农户”的精准扶贫机制，以小合作社为纽带，综合农协为平台，自下而上，自上而下，双向互构，促进整合(包括政策、资源、能力、机制等)，实现多元主体与对象精准对接，汇聚资源，形成合力。引导农民合作社走向综合发展，为普通农户特别是贫困农户提供产销服务、品牌服务、金融服务、社区服务、养老服务、医疗服务等多种服务。抑制合作社支持体系中的“马太效应”：扶大不扶小，扶强不扶弱。阻断扶贫资源精英俘获机制，纠偏防漏，提升效率。

(四)农民合作社扶贫的政策构建

农民合作社作为一种特殊的社会经济现象，有自身的制度特性，经历着制度的变迁。无论是理论研究，还是具体实践，既不能生搬硬套，也不能超越组织边界。我国农民合作社基本形成了政府主导、多元参与，强者主导、弱者参与，非农主导、农民参与的格局。在农民合作社制度创新过程中，要关注普通农户，关爱贫困农户，实现多元主体协调发展、共享发展。以备案制赋予小合作社自主性和生长力，通过修订《农民专业合作社法》赋予综合农协公法人资格，规范内部治理结构，健全组织功能，彰显农民合作社扶贫效应；针对区域特性，构建差异化、弹性强的农业产业扶贫政策，引导农民合作社推行农业产业扶贫；制定科学的财政税收政策、金融保险政策、公共服务政策和社会工作政策，建立贫困人口社会服务和社会保障制度、特殊行业和特殊领域准进制度、社会资源动员传递和分配制度，促进各方社会力量与资源要素以农民合作社为平台服务扶贫事业。

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(责任编辑：李翔)

Construction of Poverty Alleviation Mechanism of Farmers’ Cooperatives

GUI Yu

(Department of Ideological and Political, Henan University of Engineering, Zhengzhou 451191, China)

Farmers’ cooperatives can benefit poor farmers inherently. Its development is an effective way of precise poverty alleviation in poverty-stricken areas. But the farmers’ cooperatives in China is in the process of improving and rapid development. The alienation problem under multiple participating subjects, especially the exclusion problems related to poor farmers rights and interests, is outstanding. Constructing farmer cooperatives need to innovate governance mechanism, farmers’ mutual assistance mechanism cooperation mechanism between cooperative and supporting policies.

cooperatives; poverty alleviation; mechanism construction

2016-10-09

河南省哲学社会科学规划项目“精准扶贫视角下农村合作社组织机制创新研究”(2016BSH006)

桂玉(1966—)，男，河南固始人，河南工程学院思想政治理论教学部教授，博士，研究方向为农村社会发展与社会治理。

F321.4

A

1008—4444(2017)01—0066—05