中国古代监察制度及其现代借鉴

郝媛媛

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

中国古代监察制度及其现代借鉴

郝媛媛

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

中国古代监察制度是中国封建社会政治法律制度的重要组成部分，对古代中国的封建统治、官僚建设和社会稳定发挥着举足轻重的作用。监察制度初现于先秦，定型于秦汉，在魏晋继续发展，到隋唐趋于成熟，至宋元明清则臻于完备。纵观我国古代监察制度的千年演变历史，剖析其自身特点和历史局限，我们可以获得大量的思想启示和丰富经验，将之运用于我国当今的监察制度构建和廉政建设，将有助于引领我国政治制度朝法制化、科学化的方向发展。

中国古代；监察制度；历史演变；现代借鉴

何为监察？唐睿宗曾评述说：“彰善瘅恶，激浊扬清，御史之职也。”[1]由此可以看出中国古代监察制度设置的最初目的是彰显良善、斥责奸邪，除却污浊、弘扬清廉，保证官僚队伍的廉洁、减少政策决策的失误、提高行政效率和质量等。古代监察制度大体上分为两大系统：纠察百官的御史监察系统和纠正皇帝决策的谏官言谏系统，其中御史监察系统又可以分为中央和地方两个不同的行政监察制度。这两大系统随着封建君主专制主义的产生而产生，随着封建君主专制主义的加强而不断完善。延续千年的监察制度不仅铸就了我国古代严密而完备的官僚管理制度，而且为我国当今监察制度的改革提供了重要的参考价值和借鉴意义。

一、中国古代监察制度的历史嬗变

1.萌芽于夏商周时期

监察制度的产生源于国家的出现。“国家”是人民群体对维护个人权益和集体利益的需要的产物，此处人民群体的需要具体指的是一个能代表他们意志和利益的专门集体，该集体能通过集中行使权力的方式来更快捷、更高效地管理人民群众和广大社会。在国家产生之后，整个社会的稳定发展又需要一个能调节“国家”正常运转的保障，而这个保障就是一系列国家机器之间的相互配合和彼此牵制。最终，在国家系统里各机关、各官员的政治活动背后，为了保证各领域、各职位的明确分工和各官员的廉明为政，监察制度应运而生。

夏商周时期类似于监察制度的人员设置和法律规定已初步显现。夏朝时期设立了监察之官“啬夫”，用来检束群吏或百姓。殷商之时，则出现了专门治官的《官刑》。到了适用分封制的西周，周王为了能集中有效地统治被分封出去的土地及诸侯，制定了一系列权力监察制度，例如设立御史、大宰、小宰、宰夫等官职。但是，由于夏商周时期还处于野蛮残暴的奴隶社会，落后的经济基础决定了政治文明的欠发达状态，因此这一时期也就没能产生独立、专门的监察法规、监察机构和监察人员。

2.成型于秦汉时期

公元前221年，秦灭六国，建立了我国历史上第一个中央高度集权的封建君主专制王朝——秦朝，为了进一步巩固战后成果，秦朝大力加强政治制度建设，并设置了一套完整的从中央到地方的监察制度。秦汉的监察体系大体上分为中央监察和地方监察两个系统：中央监察系统设置监察机关——御史府，御史府的长官为御史大夫，汉代相继改称为大司空、御史台。御史台在汉代受到重视，权限也逐渐扩大，使得监察制度朝着专门化的方向发展，御史大夫之下设立御史中丞和御史丞，主要负责监察中央行政官员，对皇帝负责。此外，汉武帝时期新设了谏大夫，主要负责面谏君主的不当政策决策；在地方监察上，秦汉采用了御史监郡制，设置地方监御史，负责纠举地方官员违法事宜。到了汉武帝时期，为了加强中央对地方的控制，废除了地方上的监郡御史，新置十三部刺史，并颁布了基本的检查法规《六条问事》，这也是我国古代历史上最早的地方监察法。

3.发展于魏晋南北朝时期

魏晋南北朝时期的监察制度基本沿用了秦汉的规定，仍以御史中丞为主官，北魏将其改称御史中尉。但由于这一时期战乱不息、政局动荡，门阀士族、豪强贵族势力不断上升，皇权受到一定程度的挑战，基于这一特定的时代背景，监察制度在魏晋南北朝时期也发生了一些变化。为了巩固皇权，加强中央集权，作为牵制百官的监察官地位逐渐被提高，监察权利也逐渐被扩大，“风闻奏事”制度便是这一时期的典型代表，所谓“风闻奏事”指的是监察御史可以根据传闻进行弹劾官吏或谏言，无需提供证据。此种制度虽有肃政纲纪的作用，但却容易演变为统治阶级用来打击报复、滥用职权的工具。与此同时，更为重要的是魏晋时期御史台完全独立，御史监察职权初步统一，成为皇帝直接领导的国家专职监察机关。晋以后，御史中丞下设殿中御史、检校御史、督运御史等，分掌内外监察之权。此时，地方上不再设置固定的监察机构，由朝廷不定期地派出巡御史监察地方官员。此外，谏官制度也开始向制度化、规范化方向发展。

4.成熟于隋唐时期

隋唐时期是中国古代封建社会的鼎盛阶段，在经济文化迅猛发展的同时，政治文明也呈现出飞跃式发展，作为当时重点政治制度之一的监察制度在这一时期也有了重大进步并逐渐发展直至成熟。具体而言，隋朝时期继续沿用了前朝的基本制度规定，御史台仍然是中央监察机构。到了隋文帝时期，文帝杨坚改御史中丞为御史大夫，并下设治书御史。隋炀帝即位后，在此基础上继续深化了改革，增设“五省三台”，“五省”即指殿内省、尚书省、门下省、秘史省和内史省，“三台”则指谒者台、司隶台和御史台，其中，尚书省是六部之长，也是国家最高行政机构，门下省则是侍奉谏议机构，而以中书省为前身的内史省是中枢制令机构，此三省是当时国家政治制度最重要的三部分。三台则在御史大夫统帅之下，各司其职，又相互配合，由此形成了我国封建社会时期一项非常重要且权力之间配合得当的官僚管理制度。同时，此时的谏官言谏系统也得到了空前发展，诤谏系统的完善使得对皇帝决策的肆意性起到了很好的限制作用。如前所述，在地方监察制度的改革上，隋唐都设置了司隶台，专门用来监察地方上的行政官僚，此外，与司隶台相同的另一中央监察地方机构——谒者台也被设立，不同的是，谒者台还兼有奉诏出使，慰问抚劳之责。

御史台在唐代改称为宪台，御史大夫改称为大司宪，为宪台长官。武则天时期，改御史台为左右肃政台，中宗后又改为左右御史台。御史台主要由台院、殿院和察院三院组成，台院有弹劾官员的权利，并主要负责纠举百官、参与审判；殿院设有若干殿中侍御史，通常主要纠举服制失仪行为；察院的监察御史则主要负责“分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，肃整朝仪”[2]。此外，唐代还制定了专门的地方监察法《监察六条》，用来综合考察地方行政官员的道德修养和行政政绩。

5.完备于宋元明清时期

宋元时期的监察制度在隋唐的基础上做了进一步的完善与强化。宋朝御史台仍然下设有三院，但与唐不同的是，宋朝御史台的长官是御史中丞，而非御史大夫。另外变化较为明显的就是宋代的御史中丞多为兼职或者身加其他官衔，这就使得监察权与行政权等相混淆。此种行政不分的情形不仅削弱了监察权的独立性，而且还严重损害了监察权的权威性，妨碍了监察体制作用的实质发挥。在地方监察制度上宋朝增设了通判，亦称“监州”，并且地方诸路还设有“三司”——转运司、提点刑狱司和提举常平司，此举措使地方监察系统更加周详和严密。蒙古贵族统治下的元朝，废除了谏官言谏制度，其职责由御史兼任。于是御史官的职权不断扩大，为了防止御史权利的过度膨胀，元朝提高了对御史人员的任用资格和选拔条件。此外，中央监察系统除御史台本身外，还下设殿中司和察院。地方上则设肃政廉访使，由察院派监察御史，常驻地方，进行监督。

明清时期是中国古代专制主义高度集权的巅峰时期，政治体制繁多复杂，监察体制部署也愈加严密。明朝对监察机构和御史人员十分重视，公元1382年，明罢御史台，置督察院，并合并了三院。此外，明朝的新设组织——六科给事中也是执行监察工作的重要机构之一，“掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事”[3]。明朝的地方则下设十三道监察御史，负责巡按州县，考察吏治。清朝的监察制度大体上沿袭明代而有所变化，其中的都察院可向皇帝直接弹奏官吏，即使有误，也不追责。地方上将十三道监察御史增改为十五道监察御史。立法上，清政府颁布了我国封建社会最完备的一部监察法典《钦定台规》，这也成为了我国古代封建社会监察制度发展到顶峰的标志。

二、中国古代监察制度的特征分析及历史局限性

1.中国古代监察制度的特征分析

(1)多层次的监察体系结构

封建专制下的古代中国，皇权至上，为了限制相权，巩固中央集权，作为牵制百官的监察制度被历代君主大为运用，并建设成了一个兼有纵向和横向的多层次、多元化的权力监督体系。横向来看，有御史监察系统和谏官言谏系统，御史负责对下纠察百官，谏官则负责对上言谏皇帝。纵向来看，有中央监察和地方监察。此外，在某些朝代，皇帝还会亲自或派遣使臣去地方巡查。如此一来，上下兼顾、内外相制、左右互约的严密的监察体系逐渐形成、发展直至成熟。

(2)单线垂直独立领导

魏晋以前，中国古代的监察机构一直处于一种行政不分的状态，例如秦汉时期，御史长官和丞相之职往往加身于一人，并且监察职责常常被丞相权力左右。东汉御史台的设置则开启了古代中国监察与行政相分离的趋势，是监察机构专门化的转折点。魏晋时期，御史台最终脱离少府而完全独立。地方的监察机构在西汉后也逐渐独立出来，直接对上级负责，层层分管。总体而言，我国古代封建社会的监察制度在其漫长的历史发展中逐渐形成了一种从中央到地方的由各级监察机构构成的单线联系、单线领导的相对独立的监察模式，监察机构脱离行政机关，地方监察区别于中央监察、且独立于地方政府。

(3)严格选任监察官员

作为“百官之首”，监察官员的任选条件自然要严于普通官员。古代监察官员的选任主要考察三个方面：第一，考察候选官员的个人品德，一般都以“嫉恶如仇”“秉公执法”“尽忠职守”等为标准，例如陆长源在《上宰相书》中记载的有关唐朝的规定：“谏臣须誊春匪躬之士，宪官须孜孜嫉恶之人。”第二，考察候选官员的才学，考察的方式一般是文化考核，通过者往往都是学识渊博、知古晓今、精通法律法规之人。历史上宋真宗就极力推崇此标准，他认为御史须文学优长，政治尤异，因此，宋代的科举制度发展得尤为成熟，并造就了宋代大部分的谏官都是进士出身的现象。第三，考察候选官员的政治能力，这主要体现在要求监察官能深入群众、了解民意和身处官场能熟悉官情，因为只有明晰了民意官情，监察官才能在事实的基础上做到明辨是非、刚正不阿，因此，历朝历代选拔监察官员都以实践经验丰富为重要标准之一，例如宋孝宗在位时就规定监察御史必须有担任两年县令的经验。

(4)一般监察官员位低权重

作为皇帝的“耳目之司”，监察制度历来受到皇帝器重，因此，处于监察系统顶端的御史大夫和御史中丞往往能博得皇帝青睐，其不仅由皇帝亲自任免，而且还只对皇帝负责，故其无所不监、无所不察。然而，除了高级监察官，其他进行具体监察工作的中低职位的监察官员，虽然级别不高，但却也能以小监大、以卑督尊，这在我国封建政治制度史上较为罕见，毕竟这种权利僭越的制度设计打破了封建社会里严格尊崇的等级有差、尊卑有别的惯常，具体事例在汉代就有记载，当时汉代的刺史在级别上只相当于一个普通的县令，但却可以监察郡国首相等重要官员。这种位低权重的设计表面上看起来不合常规，但却对百官的廉政建设和奉公守法起到了很好的监察和督促作用，是我国古代监察制度的一大特点。

2.中国古代监察制度的历史局限性

(1)封建“人治”色彩浓重

尽管监察制度对我国古代官场腐败等问题发挥了一定的抑制作用，但是基于当时封建君主专制主义的基本历史国情，我国古代的监察制度在本质上仍然是属于封建君主专制的产物，是高度集权下的封建君主的耳目工具，这正如《管子·九守》里对监察制度的描述：“一曰长目，二曰飞耳，三曰树明。”因此，在纠察百官、打击腐败作用的背后，其根本目的是为了限制官权，服务皇权，并最终维护和巩固封建君主统治。古代监察制度的这种政治属性决定了监察系统严重受制于君主个人，在任用监察官员上，往往由君主直接钦点御史大夫或御史中丞，监察官职能的大小也取决于其被君主重视的程度，最后的监察结果的裁决权也由君主一人掌控，如此一来，监察制度的荣辱兴衰基本上就取决于君主个人的品行和意愿，君主贤明则监察制度昌盛，相反，君主昏庸则监察制度的实行就会严重受阻，由此我们可以看出，此种模式下的监察制度带有浓重的人治色彩，政治形态的不稳定，易导致监察制度的作用不能正常发挥。

(2)监察官员权利膨胀致自身严重腐败

监察官拥有的弹劾权和言事权本是由君主赋予的用来纠察、督促百官行使职权的，但又正是因为监察官的职权过大从而导致了监察系统自身的腐败，使得监察官成为了封建党争的工具和主力军。在封建社会的中国，官场向来是争权夺利的战场，监察官员作为古代官僚体系的一部分，在重权在握的情况下自然也无法免于对权利的角逐。尤其是在明朝末年，监察系统内部加强了对贪污腐败行为的整治，很多监察官员因为监察不利或谏言不当遭受了重罚，在此种情况下，虽然监察官们信誓旦旦地声称要以“澄清吏治”为己任，但大多数为了保全自身或升官晋职，往往在需要他们刚正直言的时候，很多人选择了缄口不言，甚至胡乱弹劾、肆意攻击。于是监察官的监察职能被慢慢弱化，他们也不再以惩治贪腐、整饬吏治为己任，明哲保身、巴结权贵、趋炎附势、权钱交易成为了他们竞相角逐的新目标。于是，在与其他奸邪官员沆瀣一气、同流合污的道途上，监察队伍就逐渐沦为了“监守自盗”“反腐者反被腐”的主角，而这一现象在永乐年间表现得较为突出，据当时史料记载，巡按御史贪污成风，“上下之间，贿赂公行，略无畏惮，剥下媚上，有同交易，贪污成风，恬不为怪”[4]。

三、中国古代监察制度的现代借鉴

中国古代监察制度作为一种以权治权、纠举不法的政治调节和治衡机制，贯穿了封建社会的全过程，其具体通过纠察百官和言谏皇帝的方法来防止官场腐败和督促官员廉明办公。虽然该制度诞生于皇权高度集中的封建王朝，但在历朝历代中，其对国家机器之间的协调运作起到了重要的制衡和调节作用，因此，在面对现今我国监察制度出现的新问题，我们应当以此为基础，仔细研究、学习和借鉴古代监察制度的优良之处，以期对我国的政治体制和社会发展有所裨益。

1.监察机构的独立化

古代的监察制度之所以存续悠长，大部分原因在于监察系统的独立性使得监察官员避免了来自权势的威胁与压迫，在没有后顾之忧的情况下，监察官员才做到了秉公执法，监察制度也才真正发挥了作用。放眼我国当今的监察制度，从领导体制的层面来看，我们可以发现现今的监察制度更多体现的是交叉和互相牵制的关系，首先，行政监察机关和党带领的纪检机关职能重叠；其次，地方各级检察机关实行双重领导制，即检察机关不仅要接受上级检察机关的领导，还要向本级人民政府报告。这种职能交叉、双重领导的形式有利于不同机关单位之间的相互制衡、彼此牵制，有利于协调和稳定政治制度的整体发展，但是，由于交涉过多，检察机关的职能行使在实践中往往会被严重干预，职权的行使一旦被束缚，其应有的独立性和权威性就会被削弱，最终也就会影响检察机关纠举不法、整饬吏治、肃政惩贪和维护政治体制健康发展的本意。因此，为了更好地发挥监察的效能，我们应当从实际情况出发，增强检察机关的独立性和权威性，严格限制其他机关对检察部门职能行使的干扰，严格控制不同行政部门之间不同权利的交叉重叠，以法律形式明确不同主体的法律职责和权利边界，如此，在实践中才能做到各司其职，避免非监察主体借助权力关系网来不合理地干涉监察活动。

2.监察法律的制度化

如上文所言，我国古代监察系统在后期之所以产生许多弊端，一个重要原因在于监察制度是封建社会的产物，其以维护皇权为目的，是古代“人治”在法律制度上的体现。因此，在21世纪的新中国，我们在坚持中国特色社会主义道路的进程中，在贯彻落实依法治国的理念下，还必须大力完善法律法规，努力健全监察系统，使有关监察人员在具体实践中能做到有法可依、有法必依、违法必究和执法必严，使监察活动于法有据、监察程序有律可寻。同时，通过法律来加强监察系统内部自身的监督，在保证监察权独立行使的同时，合理控制监察权的适度合法使用，使监察人员的监察权有明确的可为与不可为的界限，以此起到约束权利的滥用和保证监察队伍廉洁的作用，坚决杜绝“一人裁决”“个人专断”的落后治理思想，避免出现“反腐者反被腐”的矛盾漩涡，大力推进监察制度向法制化、先进化和科学化的方向发展。

3.人员选拔的严格化

监察制度运行地是否得当，很大程度上取决于监察队伍的整体素质和职业水平，在我国古代，选拔监察官员一直都沿用了较为严格的规则，既要求要有理论文化知识、个人职业道德，又要求要具备基本的职业能力和任职经验，总而言之，只有具备了基本的理论知识、高尚的职业道德和丰富的实践经验，才能在以身作则的前提下，发挥监察官员纠察百官的作用。在当今人民民主专政的社会主义新中国，选贤任能仍应当是国家人才培养和廉洁为政的重要方式和途径，然而我国监察系统人员的素质水平和职业能力良莠不齐，为了能更好地贯彻和落实人民当家作主、全心全意为人民服务的宗旨，我们应当严选严任监察人员，提高监察人员的职业准入，严格把握监察官员的升降和奖惩机制，并最终提高我国监察人员的整体素养。

4.社会监督的多样化

推动公民参与、发展民主政治是建设服务型政府的关键要素，也是完善监察制度的内在要求。运行良好的监察系统不仅需要行政体制内的监督，更离不开社会群众的监督。我国宪法规定，公民有权对任何国家机关和国家机关工作人员提出批评和建议，有权对任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为向有关国家机关提出申诉、控告或检举。因此，群众监督是一种最直接、最普遍的监督方式，是政治发展透明化的有力途径，是保障公民知情权、表达权、参与权和监督权的重要体现，坚持民主监督，广开言路，坚持政务公开，听民言、察民情，坚持多种监督方式并存，这将有利于激发群众参与政治生活的积极性，有利于监察制度阳光健康化发展，最终也将有利于建设我国以人为本、执政为民的社会主义政治文明。

结语

美籍专家吴克教授曾赞许道:“这是一个独一无二的中国机构，是政治传统上很重要的部分。有如中国认为值得保存的其它许多事物，他历代相传，绵延不绝。它被认为重要和不容忽视，对西方政治可能有所贡献。”[5]5中国古代的监察制度历史悠久、博大精深，它从先秦时期开始孕育，到明清时期发展完备，它从“一个品格不高、甚至没有独立衙门的监察机关，跃升为与国家最高行政机关、最高权力机关并列的极具权威性的监察机关，以至于无所不监，无所不察”[6]64。监察制度贯穿了我国封建社会的全过程，从最初的御史台阶段发展到一台三院制阶段，再到封建社会末期形成的都察院一院制阶段，其都对各个时期的吏治整饬、腐败肃清和社会稳定的维护起到了至关重要的作用，并且还对后世影响深远。现今，我们以依法治国为目标，我们应当秉承“取其精华、去其糟粕”的态度，沿着古代监察制度千年的历史脉络，在发现其历史特征的同时仔细探究其客观存在的局限性，并在实践中结合我国具体的国情，推动监察制度向监察机构独立化、监察法律制度化、人员选拔严格化和社会监督多样化的方向发展。

[1]王钦若. 帝王部·审官 [M]//册府元龟：卷六十九. 北京：中华书局出版社，1973.

[2]陈仲夫. 御史台 [M]//唐六典：卷十三. 北京：中华书局，1992.

[3]张廷玉. 职官志 [M]//三明史：卷七十四. 北京：中华书局出版社，1974.

[4]陈子龙，等. 奉天殿灾疏[M]//明经世文编：卷二十一. 北京：中华书局出版社，1997.

[5]彭勃，龚飞.中国监察制度史[M].北京：中国政法大学出版社，1989.

[6]李青.中国古代行政监察的几个重要环节及其历史借鉴[J].河北法学，2017，35(5).

ClassNo.:D929DocumentMark：A

(责任编辑：宋瑞斌)

LessonsDrawnFromAncientChineseSupervisorySystem

Hao Yuanyuan

(Law School, Anhui University, Hefei, Anhui 230601, China)

China ancient supervision system is an important part of Chinese feudal political and legal system, which plays an important role in the social stability and development. The supervisory system emerged in the pre-Qin dynasty and was effected completely in the Qin and the Han Dynasties. And the system has been matured in the Sui and the Tang Dynasties During the Ming and the Qing Dynasties, the supervision system has perfected in all ways. We can get a lot of inspiration and experiences from the evolution of the supervisory system in ancient China and guide us in the construction of China’s modern legalized and scientific political system.

ancient China; supervisory system; historical evolution; reference

郝媛媛，在读硕士，安徽大学法学院2016级。研究方向：法律史。

2096-3874(2017)11-0116-06

D929

A