社会组织参与城市社区治理困境破解思考

于健慧

(中共黑龙江省委党校 学术交流部，哈尔滨150080 )

管理天地

社会组织参与城市社区治理困境破解思考

于健慧

(中共黑龙江省委党校 学术交流部，哈尔滨150080 )

创新城市社区治理需要多元治理主体参与，进而形成共享共治格局。作为治理主体之一，社会组织参与城市社区治理乃大势所趋。现实中，社会组织参与城市社区治理面临诸多困境：主观层面，社会组织内在固有的依赖性尚待祛除；客观层面，社会组织发展的外在条件尚待完善。破解困境之外在助力：一是注重城市社区治理的底层设计，以构建共建共享的治理格局；二是注重城市社区治理的配套放权制度安排，以开创社区内部互动合作的治理模式；三是注重城市社区治理综合服务平台建立，以形成为居民提供更加多样和细致的服务局面。破解困境之内在动因：一是强化平等、独立、自主的多元主体治理的理念；二是构建沟通、协商、共赢为原则的合作治理机制；三是建立权力、责任、义务明晰的权力清单管理方式。

社会治理；城市社区；社会组织；共享共治；合作治理

在快速城镇化进程中，由于我国治理与发展不相匹配，积累了较多的矛盾，社会不和谐因素也在不断增加。如果单一依靠政府对城市进行治理，极有可能出现治理成本不降、效果不明显的局面，这不但难以适应新阶段社会发展的需要，也不利于优化国家治理。

对此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“要充分激发社会组织活力，实现政府治理与社会自治良性互动。”在加强和优化城市治理方面，社会组织是重要的参与者和实践者，要充分调动社会组织的积极性，有利于推进政府、社会之间治理与自治良性互动的实现。而城市治理创新的开展，需要扭转政府唱“独角戏”的局面，鼓励社会组织参与，调动社会组织在城市治理方面的参与热情[1]。2017年中共中央、国务院又下发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》(以下简称《意见》)。这是新中国成立以来首个国家层面城市乡村社区治理的纲领性文件。《意见》提出，“城乡社区是社会治理的基本单元。城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。”社会组织参与城市社区治理乃大势所趋。现实中，社会组织参与城市社区治理面临诸多困境，如何破解困境值得深入探讨。

一、社会组织参与城市社区治理使命难当

如何创新城市社区治理，让治理主体既有获得感又踊跃参与，这是摆在我们面前亟待解决的重大问题，它关系到城市社区治理的实际效果，关系到社会的稳定与和谐。多元主体共同参与城市社区治理的前提条件是政府应该让渡更多的空间给市场与社会，以满足社会阶层日益分化带来的多样化社会需求。从这个层面讲，需要创新社会治理。实践表明，创新社会治理应以不同的治理主体与不同的公共服务提供方式去契合不同的社会需求。富有自愿精神的社会组织正是满足不同社会需求的重要载体。现代治理理论认为，政府能力存在局限性、城市治理的主体多元化以及各类主体间的依存性都将作为社会治理关键主体的社会组织推置于前台[2]。但社会组织并没有发挥前台应有的作用，历史赋予社会组织的使命难当。下面从主客观两个方面加以分析和探讨。

(一)主观层面，社会组织内在固有的依赖性尚待祛除

1.解决“无米之炊”资金困境，乃社会组织发展之基

“巧妇难为无米之炊”，一个欲持续发展的社会组织资金保障是基本。在我国，来自政府与社会的社会组织运行资金数额相当且具有不稳定性和不确定性。一旦资金出现断裂，社会组织将难以为继。对于资金假如出现不符合组织目标的情况时要舍得放弃，不然就违背自己的灵魂[3]，这一点对社会组织来说至关重要。对此，“社会组织应学会巧妙地与政府合作，在得到政府政策支持和资金支持的同时，保持相对的自主权和独立性。[4]”因此，如何开源节流是社会组织必须理性面对的问题，尤其是要设法通过开展经营性项目来保证社会组织的收入，这是社会组织可持续发展的根本问题。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确规定，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”这为社会组织摆脱资金依赖提供不可多得的契机。国务院办公厅印发的《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》就是鼓励借助更多的社会力量，共同参与调节社会资源的分配，缓解资源的紧张和不均。社会组织完全可以依靠大数据、互联网等技术建造社区运行、公共教育、养老保障以及文化互动等公共服务信息数字平台，将城市社会治理真正意义上落户于社区和街道。同时，为城市治理尤其是基层社区治理补给给予坚实可靠的数据信息支持，促进政府城市治理向科学化、精细化及智能化水平迈进，实现政府、社会间治理与自治良性的互动[1]。

2.解决“临时抱佛脚”用人困境，乃社会组织发展之根

近年来，社会组织在项目运作、活动开展，特别是与一些专业领域合作时，人才不配套，经常“临时抱佛脚”似地从各部门抽调人员，在人员参与上尽显被动，而这也只能解决一时之难。事实上，“人才储备不足与使用不合理”肯定制约社会组织的发展。目前，我国社会组织已经形成一定规模，但人才队伍建设尚需从长计议。从社会组织的人才队伍发展需求来看，仍处在初级阶段，与巨大的社会服务需求之间存在较大差距[5]，且人才知识结构不合理，组织管理的专业化程度较低，人员流动性大，员工的知识文化水平不高，专业化人员更是少之又少。据民政部服务中心数据显示，社会组织专门职位人员比值约为60%，已经退休和兼职人员比值则为40%；在年龄构成比值方面，50岁以上的专职人员比值占52%，30—50岁比值为32%，30岁以下的比值仅为16%；而在学历结构方面，34%的专门职位的人员只具备大专以上学历。实践中的社会组织对人才需求非常高，不但要有一技之长，而且还必须一专多能。如社区人才队伍不仅结构不合理，其人才队伍建设也滞后，“多肩挑”现象突出，导致专职社区工作者对大量下沉到社区的行政性事务穷于应付，无暇顾及居民自治相关的事务，导致社区自治能力进一步弱化，所以人才问题确已成为社会组织发展的“拦路虎”。《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》明确指出，要“重视社会组织人才工作。社会组织中汇集着越来越多的人才，是我国人才队伍的重要组成部分，”这也是社会组织发展之根。

3.解决“头痛医头，脚痛医脚”经验困境，乃社会组织发展之魂

“头痛医头，脚痛医脚”“只见树木不见森林”致使社会组织参与城市社区治理缺乏整体布局，难成大业。事实上，城市社区治理牵涉各个方面，如何进行整体布局，以维护社会秩序的稳定是题中之义。而社会治理整体布局缺乏，社区服务水平和质量的提升也不容忽视，居民依据法律实现自我教育与管理以及自我服务与监督的提升同等重要，需要不断探索，由于经验不足，很多时候是摸着石头过河。有益的经验、成功的范例，以及其中的逻辑和规律值得梳理和重视，可以破解“摸着石头过河”之不确定性。实践中，经验缺乏，方式单一，必然带来治理效率低下。我国城市社区治理处于发展的初级阶段时，“借船出海”不失为一种良策。

(二)客观层面，社会组织发展的外在条件尚待完善

社会组织作为社会组成的一份子要在一定的“场域”运行，其运行的外部条件如何将直接影响其未来发展。对“场域”中运行的主体而言，面对日益复杂的环境，组织要有适应性、灵活性和反应性，要有应对的各种策略；但对于左右“场域”管理者(主导者)来说，应该对未来作出前瞻性的谋划，提供适合组织成长发展的外部条件。

1.完善制度安排，为社会组织良性发展创造条件

社会组织发展，制度保障是关键。制度保障缺失一直以来是影响社会组织发展的瓶颈。从一般意义上看，制度的功能是在不同的社会成员之间促成协调，预防利益冲突和支持合作，而不是制造新的冲突。毋庸置疑，政府是制度的主要供给者和维护者，处于制度主导地位[6]。作为制度体系的提供者和维护者，对社会组织参与城市社区治理进行合理的制度安排，诸如权属职责划分等，形成多方共享共治的良好局面。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》指出，“目前社会组织工作中还存在法规制度建设滞后、管理体制不健全、支持引导力度不够、社会组织自身建设不足等问题，从总体上看社会组织发挥作用还不够充分，一些社会组织违法违规现象时有发生。”可见，社会组织若要良性发展，完善制度安排是必须。

2.完善政策制定，为社会组织有效参与创造条件

在过去的一年，两部法律及三个登记管理条例的完成与修订，凸显了党和政府对社会组织发展在政策制定方面的高度重视，党的十八大以来实施的全面深化改革推动了社会组织迈进“增速发展期”，自2013—2016年底短短四年间，社会组织就发展到70.2万个。实现社会政治稳定与经济发展离不开良性政策的助力，而由于公正性的缺失以及存在负效应的不良政策[7]，会让社会资源极大浪费。对此，党和政府一直致力于宏观政策引领基础上的细化，并且在政策出台前充分尊重、反映、保障并实现社会各阶层利益相关方对于社会组织公共政策的要求，以维护社会的和谐与稳定。如《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》就专门提出要“大力培育发展社区社会组织”，这表明社区社会组织有更大的发展空间，与其他社会组织相比也许会有更快的增长，此举对社区范围内社区治理格局及“三社联动”变化影响力度巨大，为社会组织有效参与创造了条件。

3.完善机制建设，为社会组织作用发挥创造条件

所谓“机制”是指借助一定程度的运行方式把事物事件的各个部分串联起来协调运作而发挥作用。在社会组织参与城市社区治理的过程中，需要建立健全机制，以促使各参与主体协调运行，进而形成共享共治的格局。从机制的功能来划分，可分为激励性机制、保障性机制和制约性机制。激励机制的特色在于依靠该机制提升工作效率，实现工作目标，是调动激发管理活动主体积极性的创新机制；而制约机制对活动的运作具有约束规范作用，是一种保证管理活动有序规范进行的一种机制；保障机制具有兜底作用，旨在为管理活动提供精神和物质条件的支持机制。就目前社会组织活力不足而言，其中一个重要原因在于机制不健全。好的机制，不管从制度层面看还是从管理层面看，都能够极大地增强组织活力。激励机制可以凝聚人心，使人们在满足内心需求的基础上促使组织活动良性运行；制约机制的动能则是确保组织活动运行得程序化、规范化，以减少负面效应；保障机制为组织管理活动减轻后顾之忧，在物质和精神方面提供必要的支持，起到托底的作用。社会组织尤其是社区社会组织是较特殊的一种组织，其内部不存在按照职位高低、职权大小构成的由上到下的严格等级，只能依据成员的影响力、参与程度和所发挥作用大小的不同区分为核心和边缘[8]。这就决定了其内部必须建立完善的行之有效的配套机制，以促进社会组织发挥应有的作用。

二、破解困境之外在助力

社区作为居民活动的基本单位，在社会治理中扮演越来越重要的角色。社区治理能力的提高有利于最广大人民群众最基本利益的实现，有利于加强社会发展活力，对社会主义和谐社会建设起重要作用[3]。对此，习近平同志也曾指出，“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强，社会治理的基础就实。”“要尽可能把资源、服务、管理放到基层”。说到底，社区治理的本质就是实现公共权力从政府向社区的回归，即还政于民。因此，社区治理的主体应该是多元的，从过去仅有自上而下的垂直的政府权力体系转化变更为由政府与社会组织等多元主体构成的横向协商共治、合作互动的权力网络体系。政府与市场的双向失灵可以靠具有第三方独立身份的社会组织来纠正，这也是社会组织在社区治理创新方面一股坚不可摧的重要力量[2]。

在城市社区治理的实践中，我们一直倡导要实事求是地接受“政府办不好或办不了的事务转由社会组织承担”。本着这样一个历史发展趋势，在强化社区治理时必须从社区主体出发，提高社区主体的参与度，进而实现社区居民自治和社区治理创新优化。社会组织具有其他基层社会治理主体在社区治理方面的明显优势：一是个性化，能够有效满足社区治理主体多元化、非规模化、个性化的需求是社会组织的优势所在；二是专业化，不同于其他基层主体的是社会组织更具有专业性，即该主体一般为专项从事某项工作，服务方法更专业化；三是社会化，社会组织还具备独有的身份，因为是独立的第三方，与各方的社会矛盾没有正面的利益冲撞，可以成为解决社会矛盾的“减压阀”[9]。

为使社会组织在参与城市社区治理时不负历史担当，政府应该给予社会组织多方面支持。

一是注重城市社区治理的底层设计，鼓励社会组织广泛参与其中，以构建共建共享的治理格局。底层设计比顶层设计在城市社区治理中更注重居民在社区这个共同生活体中参与积极性的升华、社区居民能力和主体意识的提升及民主理念的践行。只有这样，社区治理才能够真正具有长久的活力和生命力。例如，重庆市渝北区龙塔街道就鼓励和引导社区居民积极参与社会治理体系中，借力于已有的成熟机制而进行的底层设计，即遵循“网格化管理、精细化服务”的要求，推动运行“党建进格、服务入户”模式，建立社区治理运行服务体系，共有三级52个网格，实现城市社区治理共建共享的目标。事实上，鼓励社会组织参与社区治理，以构建共建共享的治理格局，支持社会组织完善社区服务、化解社会矛盾、参与社区建设，全国各地都有着精彩的实践探索。

二是注重城市社区治理的配套放权制度安排，鼓励社会组织无忧参与其中，以开创社区内部互动合作的治理模式。在国家创新社会治理体制的战略架构下，社会的发展需要社会组织加入到社会治理中来。既然是大势所趋，政府就应该强化自身与社会组织的合作互动，这是一种现实需求和历史必然。在制度安排上为社会组织松绑，解除社会组织后顾之忧，为社会组织的参与创造宽松的政策环境，并不断地弱化社会组织对政府的依赖和依附，强化社会组织与政府协商互动，有效合作。《意见》中也强调，“有效发挥基层政府主导作用”，“基层政府要切实履行城乡社区治理主导职责，加强对城乡社区治理的政策支持、财力物力保障和能力建设指导，加强对基层群众性自治组织建设的指导规范，不断提高依法指导城乡社区治理的能力和水平。”

三是注重城市社区治理综合性服务平台的搭建，引导社会组织放开参与其中，以形成为居民提供更加多样和细致的服务局面。社区是城市社会的基本单元，是市民生活的基本平台。《意见》也明确指出，“注重发挥基层群众性自治组织基础作用。进一步加强基层群众性自治组织规范化建设，合理确定其管辖范围和规模。促进基层群众自治与网格化服务管理有效衔接。”借助网格化城市管理，搭建综合服务平台，更好地为社区居民提供更加多样和细致的服务，有利于完善城市社区治理。网格化城市管理始于2004年，经过十年不断实践与探索，2014年实现了“城市管理网格、社会服务管理网格、社会治安网格”三网融合，使服务触角不断延伸，服务水平更加精准。“三网融合”就是为居民提供了一个综合服务平台，使很多问题解决在基层，矛盾化解在基层，满足了居民服务需求，夯实了社会和谐的稳定基础。如今，我们已经步入大数据时代，建立大数据服务体系，进一步对信息资源进行整合，推进资源共享、信息共享，打破部门之间的信息壁垒，对居民的服务将会更加细致和精准。

三、破解困境之内在动因

习近平曾深刻指出：“生活在我们伟大祖国和伟大时代的中国人民，共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会。”这三个“共同享有”，不仅仅是强调“享有”，更重要的是作为社会的一份子都应积极参与其中，付诸行动。

我国正处于伟大变革时代，与时俱进是变革时代应有的姿态。在第十二届全国人民代表大会第四次会议上李克强总理作政府工作报告时指出，到2020年，常住人口城镇化率达到60%[10]。据国家统计局统计数据显示，过去的2016年，我国常住人口城镇化率已经达到57.35%，实现2020年常住人口城镇化率60%指日可待[1]。这表明我国城镇化发展进程的速度很快，成果显著。在这样一个伟大变革时代，错失享有平等的机会，将一事无成。就社会组织而言，抓住契机，参与其中乃明智选择。社会组织参与城市社区治理应结合时代发展的需要，着重解决自身不足。

一是强化平等、独立、自主的多元主体治理理念，这是实现社会组织参与城市社区治理的基本前提。而城市治理则为由不同类型公共或私人组成的个体或者群体以及组织共同参与城市事务管理活动的总和，是城市间各种利益主体利益调和采取联合行动非控制性博弈的动态过程[11]。在这样一个过程中，离不开多元主体的参与，这就意味着在城市社区治理中参与的各方地位应是平等的，身份应是独立的，想法应是自主的，这是实现社会组织有效参与城市社区治理的前提。坚持平等、独立、自主的多元主体治理理念，各多元主体才能拥有一定的话语权。以往城市社区治理政府主导，即城市社区治理主要是靠政府的行政推动，治理中的其他主体往往被动参与调和或被动采取联合行动，其积极性、主观能动性及意愿的表达均存在打折扣的现象。因此，在城市社区治理中，政府作为最重要的主体，强化平等、独立、自主的多元主体治理的理念，进行正确的利益定位，才能保证利益机制的正确，也才能担负起治理中的引导者、监督者和维护者的职责，也才能让各多元主体有主人翁的状态，使城市社区治理卓有成效。

二是构建沟通、协商、共赢为原则的合作治理机制，这是实现社会组织参与城市社区治理的必备基础。城市社区治理就是多元利益主体采取多种方式处理各种问题、各种关系的一个过程。在这个过程中，利益相关主体之间的利益冲突与整合是社区治理的动力所在，也是其合作的目的。确立合理的利益整合机制是确保利益相关主体参与城市社区治理的基础。《意见》指出，“增强社区居民参与能力，提高社区居民议事协商能力，凡涉及城乡社区公共利益的重大决策事项、关乎居民群众切身利益的实际困难问题和矛盾纠纷，原则上由社区党组织、基层群众性自治组织牵头，组织居民群众协商解决。支持和帮助居民群众养成协商意识、掌握协商方法、提高协商能力，推动形成既有民主又有集中、既尊重多数人意愿又保护少数人合法权益的城乡社区协商机制。”可见，作为不同的利益主体， 其利益需求、利益整合、矛盾化解、困难解决等就成为影响城市社区治理的重要因素，合作之前必须形成一定的协商机制，即沟通、协商应该成为解决涉及利益相关主体之间利益冲突与整合的原则，进而实现各利益相关主体的共赢。

三是建立权力、责任、义务明晰的权力清单管理方式，这是实现社会组织参与城市社区治理的有效保障。由于多元治理主体之间职权、责任、义务不明晰，基层政府与社区组织的职责边界不清楚，致使多元治理主体的职权和责任难以归位，城市社区治理存在“越位”和“缺位”现象。因此，树立厘清权力、责任、义务的权力清单管理意识，力争形成清楚明确的目录清单十分必要。“权力清单管理”其实质就是要厘清政社关系，简而言之，哪些归政府，哪些归社区组织自治一定要清晰。而现实情况是社区的责权利不统一，“权在上、责在下，费在上、事在下”的问题很普遍。原本社区内社会力量严重不足，社会组织发展滞后，如果不能营造一种职权和责任归位，很难形成多元共治的局面，必然要消耗本已不足的社会力量，使社区多元共治陷入尴尬境地。可见，树立厘清权力、责任、义务的权力清单管理意识，这是实现社会组织参与城市社区治理的有效途径的重要基础。

[1]人民日报：激发社会组织参与城市治理活力[EB/OL]. (2017-05-23)[2017-08-02].http：//gy.youth.cn/gywz/201705/t20170523_9853676.htm.

[2]马 立，曹锦清.社会组织参与社会治理：自治困境与优化路径——来自上海的城市社区治理经验[J]. 哈尔滨工业大学学报：社会科学版，2017，(3)：1-7.

[3]沈蓉蓉. 当前我国城乡社区治理的现状及对策[J]. 价值工程，2016，(19)：63-66.

[4]王浦劬，等．政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析[M]．北京：北京大学出版社，2010：27．

[5]刘向兵.社会组织人才队伍建设研究课题研究[EB/OL].(2017-08-23)[2017-08-25].http：//www.chinanpo.gov.cn/700108/92679/newswjindex.html.

[6]褚松燕.城市社区治理中的关系与逻辑及其整合[J].探索与争鸣，2017，(4)：89-96.

[7]袁明旭.政治稳定的公共政策悖论解析[J].云南行政学院学报，2014，(1)：4-10.

[8]吴 填.初探构建城市社区民间组织激励机制[J].学理论，2009，(30)：108-109.

[9]上海：社会组织是社区治理的新生活跃力量[EB/OL].(2015-08-20)[2017-08-20].http：//news.swchina.org/opinion/2015/0820/23449.shtml.

[10]李克强：到2020年常住人口城镇化率达到60% [EB/OL].(2016-03-05)[2017-08-03]．http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201603/05/t20160305_9297708.shtml．

[11]Commission on Global Governance .Our global neighborhood[M].Oxford： Oxford University Press，1995：23.

[责任编辑：邹学慧]

ReflectionsontheDifficultiesofSocialOrganizationsParticipatinginUrbanCommunityGovernance

YU Jian-hui

(Academic Exchange Department of Party Committee of CPC Heilongjiang Provincial Committee, Harbin 150080,China)

The innovation of urban community governance requires the diversification of the main body of participation, and thus the formation of shared governance pattern. As one of the main body of governance social organization to participate in urban community governance is the trend. In reality, the social organizations involved in urban governance is facing many difficulties: the subjective level, the inherent dependence of social organizations to be eliminated; the objective level, the external conditions of social organization development yet to be improved. The second is to focus on urban community governance supporting the decentralization of institutional arrangements to create a community within the interactive cooperation management model; the third is to strengthen the governance of urban community governance, Pay attention to the establishment of a comprehensive community service platform for urban communities to form a more diverse and meticulous service situation for residents. The second is to build communication, consultation, win-win principle of the cooperative governance mechanism; the third is to establish the power, responsibility, obligations clear power list management (1) to strengthen the principle of equality, independence and autonomy of the main body of governance; the way.

social governance; urban community; social organization; shared co-governance; cooperative governance

D669.3

A

1671-7112(2017)06-0092-06

2017-08-02

于健慧(1964-)，女，黑龙江佳木斯人，教授，从事社会管理及社会组织研究。