NGO组织外部审计师聘任机制：理论框架和例证分析

李媛媛　郑石桥

摘要：NGO组织外部利益相关者的审计需求需要通过立法来规定，称为法定审计需求；其管理层基于信号传递的原因，也可能存在审计需求，称为自愿审计需求。基于不同审计需求的外部审计师的聘任机制不同，基于法定审计需求的外部审计师聘任机制，聘任者包括NGO组织管理层或登记管理机关，聘任方式包括招标聘任和非招標聘任，正常情形下，最适宜的聘任机制是登记管理机关和NGO组织管理层分阶段参与的选择性招标聘任；基于自愿审计需求的外部审计师聘任机制，其聘任者是NGO组织管理层，聘任方式需要根据其传递信号的需求程度而定。

关键词：NGO组织审计 外部审计师聘任机制 法定审计 自愿审计 基金会审计

一、引言

NGO组织是非政府（Non-Governmental Organizations，NGO）的非营利组织（Non-Profit Organization， NPO），也就是民间非营利组织，这类组织同样存在代理问题和次优问题，外部审计和内部审计同样是治理机制的组成部分（郑石桥，2016），一些国家还通过立法的形式，规定了NGO组织的外部审计（李习蓉，2013）。然而，外部审计需求必须通过聘任外部审计师来实现，而聘任不同的外部审计师，对NGO组织审计效率效果会产生重要影响（陈楚涵，2013；陈丽红等，2014；陈丽红等，2015；张立民、曹丽梅、李晗，2015），所以，外部审计师聘任机制是NGO组织审计的重要问题。

现有文献主要是研究了NGO组织的审计需求因素及聘任不同的外部审计师所产生的后果，对NGO组织外部审计师聘任机制缺乏系统的理论框架，本文拟建立这个理论框架。随后的内容安排如下：首先是一个简要的文献综述，梳理相关文献；在此基础上，基于NGO组织不同的审计需求，提出外部审计师聘任机制的一个理论框架；然后，用这个理论框架来分析我国关于基金会审计的制度规定及其实施效果，以一定程度上验证这个理论框架；最后是结论和启示。

二、文献综述

一些文献研究了NGO组织的审计需求因素（Gordon、Khumawala，1999；Behn、DeVries、Lin，2007；Trussel、Parsons，2008；Kitching，2009；张立民、李晗，2011；刘亚莉、解露莎，2014）。还有些文献研究了NGO组织选择不同的外部审计师所产生的后果，陈楚涵（2013）发现，审计报告披露与后期捐赠收入正相关；陈丽红等（2014）发现，捐赠者对基金会会计信息质量的变化给予了更显著的反应；陈丽红等（2015）发现，聘请高质量会计师事务所有助于增强会计信息与捐赠决策之间的关系；张立民、曹丽梅、李晗（2015）发现，当基金会选择百强事务所审计时，吸引更多的捐赠者进行捐赠。

未发现有文献直接研究NGO组织外部审计师聘任机制。但是，有些政府监管部门的规章中对NGO组织的外部审计师聘任机制做了规定，例如，我国财政部和民政部联合发布的《关于加强和完善基金会注册会计师审计制度的通知》（财会[2011]23号）规定，基金会及其登记管理机关可以从规定范围内自行选聘会计师事务所，使用财政资金聘请会计师事务所的，应当按照政府采购制度有关规定选聘会计师事务所。

上述文献综述显示，NGO组织聘任何种外部审计师对NGO组织审计效果有重要影响，但是，关于NGO组织的外部审计师聘任机制还缺乏一个系统的理论框架。本文拟建立这个理论框架。

三、理论框架

本文拟提出一个NGO组织外部审计师聘任机制的理论框架，其逻辑过程是，基于NGO组织特殊的委托代理关系，其外部捐赠者、受益人作为主要的利益相关者，虽然存在审计需求，但是，一般是没有行动能力的，所以，其审计需求要转换为现实的有效需求，需要通过政府立法来规定。同时，NGO组织的管理层基于信号传递的原因，也可能存在审计需求。不同的审计需求，其需求者不同，所以，对外部审计师的聘任机制也不同，对于每种不同的审计需求，可能选择的聘任方式也有多种，聘任者会基于其审计目的，从多种可能的聘任方式中选择最适宜的。上述逻辑过程如下图所示，这也是本文的研究框架。

（一）基于法定审计需求的外部审计师聘任机制

NGO组织的外部捐赠者通常不要求获得回报，其受益人也不存在明文规定的法定权益，所以，这些外部利益相关者即使存在外部审计需求，但是，作为单个的个体却没有这种行动能力，甚至也没有这种行动的激励，如此一来，NGO组织成为真正的内部人控制组织，NGO组织的管理层是这些组织的实际控制人，而外部利益相关者的监督需求又难以落实。在这种背景下，政府，主要是NGO组织的登记管理机关，应该通过立法的方式对NGO组织的外部审计需求予以明文规定，其中包括外部审计师聘任机制，不少的国家也确定这样做了。那么，谁可以充当这种法定审计的外部审计师的聘任者呢？聘任者通过什么样的方式来聘任外部审计师呢？可能的聘任者有两个，一是NGO组织管理层，二是NGO组织的登记管理机关，也就是政府监管部门；可能的聘任方式也有两种，一是招标聘任，二是非招标聘任。上述两个方面组合起来，NGO组织法定审计的外部审计师聘任机制如下表所示。

表1所示的四种聘任模式，各有利弊。从聘任者来说，NGO组织管理层充当聘任者，操作起来最为简捷，也能选到具有专业胜任能力的外部审计师。但是，NGO组织管理层并不一定能真正代表NGO组织外部利益相关者的审计需求，可能聘任低质量的外部审计师，甚至出现审计意见购买或合谋。NGO组织的登记管理机关充当聘任者，从理论上来说，登记管理机关最能代表NGO组织的外部利益相关者，所以，不存在购买审计意见或与审计师合谋的动机，也不一定会有激励聘任低质量的审计师。但是，由于登记管理机关监管的NGO组织很多，需要聘任的外部审计师也很多，并且，一般来说，审计费用不是登记管理机关支付，所以，外部审计师可能会寻租，通过寻租，一方面获得审计业务，另一方面，提高审计费用。所以，在寻租的影响下，登记管理机关聘任外部审计师也可能出现审计费用高、审计质量并没有保障。

从聘任方式来说，有招标聘任和非招标聘任。招标聘任方式下，外部审计师之间有竞争，并且，通过一定的招标程序，能较大程度上抑制外部审计师的寻租行为。但是，正是招标聘任通过一定的程序来确保公平公开，这可能增加聘任过程本身的成本。相对来说，非招标聘任程序则相对简单，聘任过程本身的成本不高。但是，這种聘任方式可能出现两方面的问题，一是难以抑制外部审计师的寻租行为，二是难以抑制聘任者基于自身利益的一些倾向性选择甚至舞弊行为。但是，对于NGO组织来说，由于是管理层实际控制的组织，抑制外部审计师的寻租行为、抑制管理层聘任外部审计师的不当行为，是非常重要的要求，所以，总体来说，招标聘任方式是优于非招标方式。

上述分析显示，对于NGO组织的法定审计，聘任外部审计师的适宜聘任方式是招标聘任，而聘任者可以是NGO组织管理层，也可以是登记管理机关。虽然两类聘任者各有利弊，但是，通过招标聘任方式，以较大程度上抑制聘任者及外部审计师的聘任过程中的机会主义行为。当然，招标聘任本身也有多种方式，由于NGO组织管理层和登记管理机关充当聘任者各有利弊，最适宜的方式是二者共同充当聘任者，在一个招标程序中分阶段发挥作用，这种招标方式就是选择性招标聘任，这种招标聘任分为两个阶段，第一个阶段由登记管理机关来聘任，主要是选择可以进入NGO组织审计的会计师事务所，但是，不确定会计师事务所审计的具体NGO组织，相当于外部审计师资格招标；第二个阶段由NGO组织管理层通过招标方式从具有资格的会计师事务所中选择。这种两阶段的招标聘任方式，兼有各类聘任者的优势，又发挥了招标方式的优势，是最适宜的法定审计聘任方式。当然，在一些特定的环境条件下，可能难以采用招标聘任方式，例如，财政部和民政部联合发布的《关于加强和完善基金会注册会计师审计制度的通知》规定，因参与处理自然灾害等突发事件需要开展的募捐活动，要进行专项审计。这种专项审计通常由于时间限制，难以采用招标聘任方式。但是，这种特殊情形，并不是常态。同时，即使是这种情形，并不妨碍从一定的范围内来聘任外部审计师，也就是说，类似于简化的选择性招标聘任，第一阶段是完整的，第二阶段是简化的。

当然，还是有人会担心，NGO组织管理层并不一定能代表NGO组织的外部利益相关者，既然是法定审计，为什么NGO组织管理层还能充当聘任者？除了前面分析的不同聘任者各有利弊之外，与此相关的另外一个原因是，外部审计师的独立性保障有多个机制，聘任者只是影响外部审计师独立性的一个因素，会计师事务所法律组织形式、内部治理、法律责任、审计行业监管等也是影响外部审计师独立性的因素，这些因素组合起来形成独立性保障机制，并不只是唯一信赖聘任者的选择来保障外部审计师独立性。

（二）基于自愿审计需求的外部审计师聘任机制

NGO组织的自愿审计需求，一般是NGO组织基于某种目的而做出的选择，通常是将外部审计作为一种信号传递机制。很显然，既然这种审计是NGO组织管理层的自愿选择，外部审计师的聘任者只能是NGO组织管理层。那么，管理层会采用什么样的聘任方式呢？一般来说，聘任方式还是招标聘任或非招标聘任这两类方式。一般来说，既然是自愿审计，政府不宜通过立法方式对聘任方式做出明文规定。管理层一般会基于其传递信号的需求来选择聘任方式，如果其传递信号的动机很强烈，可能会选择招标聘任方式；如果并非很强烈，则可能选择非招标方式。当然，选择的外部审计师信誉及规模也是其信号传递需求强烈与否的体现。所以，总体来说，基于自愿审计需求的外部审计师聘任机制不存在最适宜的机制，完全是管理层基于其传递信号需求的强烈程度而做出相应的选择。

四、例证分析

本文基于NGO组织的不同审计需求提出了一个关于NGO组织外部审计师聘任机制的理论框架，理论的生命力在于其解释力。下面，我们用这个理论框架来分析我国关于基金会审计的制度规定及其实施效果，以一定程度上验证其解释力。

财政部和民政部联合发布的《关于加强和完善基金会注册会计师审计制度的通知》（财会[2011]23号）规定，基金会应当聘用会计师事务所对本单位的财务会计报告及相关信息进行审计，审计类型包括年度审计、离任和换届审计、专项审计。对于会计师事务所的聘任，首先，将基金会分为在民政部登记的基金会和在省级及以下民政部门登记的基金会，对审计不同类别的基金会的会计师事务所做出了不同的条件限定，确定了能审计基金的会计师事务所范围。其次，在选定的会计师事务所范围内，基金会及其登记管理机关可以从上述范围内自行选聘会计师事务所，使用财政资金聘请会计师事务所的，应当按照政府采购制度的有关规定选聘会计师事务所。

财政部和民政部做出的上述规定是否有道理呢？根据本文的理论框架，法定审计的最适宜方式聘任机制是由NGO组织和登记管理机关共同参与的选择性招标聘任。《关于加强和完善基金会注册会计师审计制度的通知》规定的各类审计，都属于法定审计，文件中规定的外部审计师聘任机制事实上就是登记管理机关和基金会共同参与的选择性招标聘任，首先是登记管理机关通过规定有资格审计基金的会计师事务所的条件，确定了基金会可能选择的会计师事务所的范围，类似于选择性招标聘任的第一阶段；然而，基金会及其登记管理机关可以从上述范围内自行选聘会计师事务所，这类似于选择性招标聘任的第二阶段。所以，总体来说，《关于加强和完善基金会注册会计师审计制度的通知》规定的会计师事务所聘任机制与本文的理论框架基本一致。

然而，也有研究发现，按上述两阶段选聘的会计师事务所，审计效果并不理想。陈丽红等（2014）发现，选择 “百强”事务所能够显著增强基金会会计信息与捐赠决策之间的关系，且该影响主要体现在吸引国内机构捐赠者和限定性捐赠者，而选择民政部中标事务所未能显著增强二者的关系。张立民、曹丽梅、李晗（2015）发现，当基金会选择“百强”事务所审计时，能够吸引更多的捐赠者进行捐赠；当基金会选择民政部中标事务所审计时，不能显著增加捐赠收入。两篇文章的发现基本一致，选择“百强”事务所审计的效果好于民政部中标会计师事务所。

这个发现与本文的理论框架是否矛盾呢？其实并不矛盾。民政部中标会计师事务所和“百强”会计师事务所是不同的标准选择，一般来说，民政部中标会计师事务所的选择标准会低于“百强”会计师事务所，所以，选择“百强”会计师事务所，就是选择更高质量的会计师事务所，其信号传递功能更强，从而能够吸引更多的捐赠者。当然，这个研究结论也启示我们，由于NG组织的特殊性，如果要真正发挥外部审计的作用，选择较高质量的审计师是必要的条件之一，这也验证了另外一个有共识的认知——代理成本越高，高质量外部审计需求越强烈。

五、结论和启示

NGO组织外部审计师聘任机制是NGO组织审计的重要问题，本文基于NGO组织不同的审计需求，提出外部审计师聘任机制的一个理论框架，并用这个理论框架来分析我国关于基金会审计的制度规定及其实施效果。

NGO组织外部利益相关者的审计需求需要通过立法来规定，称为法定审计需求；其管理层基于信号传递的原因，也可能存在审计需求，称为自愿审计需求。基于不同审计需求的外部审计师的聘任机制不同，基于法定审计需求的外部审计师聘任机制，聘任者包括NGO组织管理层或登记管理机关，聘任方式包括招标聘任和非招标聘任，正常情形下，最适宜的聘任机制是登记管理机关和NGO组织管理层分阶段参与的选择性招标聘任，登记管理机关负责第一阶段，NGO组织管理层负责第二阶段；基于自愿审计需求的外部审计师聘任机制，其聘任者是NGO组织管理层，聘任方式需要根据其传递信号的需求程度而定。

财政部和民政部联合发布的《关于加强和完善基金会注册会计师审计制度的通知》对基金会外部审计师聘任机制的规定，类似于本文推荐的登记管理机关和NGO组织管理层分阶段参与的选择性招标聘任，首先，基金会登记管理机关确定可以选择的会计师事务所范围；然后，基金会登记管理机关或基金会在这个范围内选定审计特定基金会的会计师事务所。

本文的研究启示我们，在NGO组织审计方面，政府必须有所行动，一方面，对于基金会的审计业务类型、时间及情形要做出一些明文的规定；另一方面，如何聘任外部审计师也要有明文规定，如果任凭NGO组织自行聘任，则法定审计就可能变质，外部利益相关者的审计需求难以真实实现。X

参考文献：

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