公民环境公益诉讼的合理性与制度设计

2017-02-23卢石梅

哈尔滨师范大学社会科学学报 2017年3期

关键词：保护环境公共利益公民

卢石梅

(湖南涉外经济学院文法学院，湖南长沙 410025)

公民环境公益诉讼的合理性与制度设计

卢石梅

(湖南涉外经济学院文法学院，湖南长沙 410025)

新民诉法规定，法定机关和有关组织可提起环境公益诉讼，但现实中环境公益诉讼制度并未达到人们对于环境保护的预期。强调和研究公民的环境公益诉讼资格，让环境公益诉讼制度充分发挥保护环境的功能具有现实意义。赋予公民提起环境公益诉讼的权利，既是公民享有环境权的必然要求，也是公民参与社会管理方式的创新。通过合理安排公民与其他起诉主体的起诉位序，形成主体之间的优势互补，更有利于保护环境可持续发展。

公民；环境公益诉讼；合理性；制度构建

我国现行立法明确规定法定的机关和符合条件的社会组织可以提起环境公益诉讼。然而，现实中环境公益诉讼制度并未达到人们对于环境保护的预期。根据现行立法规定，全国有700余家社会组织可以提起环境公益诉讼，但2015年仅有11家提起诉讼，不到2%[1]。新《环境保护法》实施后，全国范围内仅有二十余起环境公益诉讼案件立案[2]。由此看出，现有的环境公益诉讼原告并没有充分利用环境公益诉讼制度保护环境。强调和研究公民的环境公益诉讼资格，让环境公益诉讼制度充分发挥保护环境的功能具有现实意义。

一、公民环境公益诉讼的理论与实践

公民环境公益诉讼作为一种新型的诉讼形态，是指公民“为了保护环境公益，当其认为环境受到直接与间接的损害或有损害之虞时，以自己的名义代表国家或社会公众以环境行为人为被告向法院提起诉讼，请求判令停止正在或可能发生的环境损害行为，并赔偿已经造成的环境损害的诉讼制度”[3]。

美国是现代环境公益诉讼的创始国，公民环境公益诉讼制度是美国联邦环境法律的一项基本制度。最先规定公民诉讼条款的是美国1970年的《清洁空气法》，之后的20世纪70年代至80年代，美国的联邦环境立法大多数都规定了公民诉讼条款。公民诉讼条款最开始并没有对公民的起诉资格做出限制，但是在后来的一系列公民诉讼案件的判决中，逐步形成了判断原告的资格是否合适的三个条件，即原告应该有实际损害，实际损害和违法行为之间有一定的因果关系，该损害有可补偿性。其中的实际损害并不仅仅限于人身损害和经济损失，也包括环境美感受损等非传统类型的损害。美国联邦法律还在公民诉讼中规定了“60日通知”的前置程序和“律师费用负担”的特殊规则[4]。美国环境公民诉讼实践以来，对防治环境污染、促进环保行政机关提高行政执法效率起到的积极作用是不可估量的。

印度是第一个引入公益诉讼制度的国家。放松对诉讼主体资格的限制是印度环境公益诉讼制度最典型的特征，印度每个公民不论自身权益是否受到侵犯，都有提起公益诉讼的资格。印度宪法规定的基本权利中并没有公民环境权，最高法院则通过扩大生命权解释而使得这一新型权利得到了保护。为了便于更多的公民参与司法，印度独创了“书信管辖权”，法院可以通过这种简便易行的方式使更多人参与司法成为可能。但是，印度的公民环境公益诉讼不能单独针对个人提起，而只能针对国家机构提起，私人当事人可以作为共同被告[4]。

我国在新民诉法实施之前，对于公民环境公益诉讼的探讨一直是学界研究的重点，对于公民能否提起环境公益诉讼，一直存在“肯定说”和“否定说”之争。“肯定说”认为公民能够提起环境公益诉讼，理由主要在于“环境权理论”“私人检察长理论”“环境公共财产理论”“公共信托理论”等为公民提起环境公益诉讼提供了理论支撑，环境问题的严峻现实和环境保护的不足也对公民环境公益诉讼提出了现实要求。“否定说”认为公民不能提起环境公益诉讼，理由主要在于公民提起环境公益诉讼的理论基础还不够夯实，该制度存在的合理性还未明确，实践经验缺乏以及对于滥诉的担忧。从我国公民环境公益诉讼的发展实践来看，在2012年民诉法修订之前，在司法实践中的确有公民为了保护环境公益向人民法院提起了公益诉讼，但绝大部分都被法院以不符合起诉主体资格条件为由而拒绝受理，只有极个别的案件能被具有创新精神的法院受理。而在2012年新民诉法修订时，明确将公民排除在环境公益诉讼主体范围之外，导致公民环境公益诉讼在实践中完全失去了生存的空间。

二、公民环境公益诉讼的合理性

从法理上讲，环境权作为公民应然权利和实然权利，是公民提起环境公益诉讼的权利基础。从现实的需求来看，公民提起环境公益诉讼既是对公民参与社会管理方式的创新，也是环境管理的现实需求。并且公民成为环境公益诉讼主体，能与其他原告主体形成优势互补。

(一)环境权是公民环境公益诉讼的权利基础

环境权作为公民拥有的应然权利，是伴随着环境问题的出现和社会的发展而逐渐为人类所认识并重视的。二次世界大战以后，各国为了增强综合国力，提高社会福利水平，不顾自然的承受能力毫无节制地“改造自然”。为了保护环境，人们在现有的法律制度中寻求保护环境的法律依据，环境权作为保护环境的有力武器由此得到了各国人们的重视。20世纪70年代初，著名的国际法学家雷诺·卡辛在其向海牙研究院提交的一份报告中建议将环境权作为基本人权加以规定，指出人类有免受污染和在清洁的空气中生存的相应权利。1970年的《东京宣言》指出要在法律体系中将环境权作为一种基本人权确定下来。1972年的《人类环境宣言》第1条首次明确宣告了人类享有环境权。环境权是人权的一种，是公民与生俱来的应然权利，是一种客观存在并不可剥夺的权利。当然，环境权如果仅仅作为公民的应然权利而存在，是无法发挥保护环境的作用的。要想环境权真正发挥保护环境的作用，还有赖于“应然权利”向“实然权利”的转化。从当今社会来看，环境权法定化的物质条件和文化背景已经具备。从物质条件来看，经济、环境科学的快速发展为环境权的法定化提供了物质保障。从文化传统背景来看，人类的环境观已经从人类无视、主宰自然的阶段发展到重视自然、和自然协调发展的阶段，人与自然和谐相处的价值观取代了人类中心主义的价值观。公民的环境权已经在世界上许多国家的宪法或普通法中得以确认。到2012年为止，已经有92个联合国成员国在宪法中明确了环境权，2012年以来又有数个国家的宪法明确承认了环境权[5](P180-188)。尽管有的国家在宪法中没有确认环境权，但是却在普通法律中对公民的环境权做出了规定。如2002年《俄罗斯联邦环境保护法》、1969年《东京都公害防止条例》、1969年美国的《国家环境政策法》都有关于公民环境权的规定[6]。我国立法目前并没有明确规定公民的环境权，但从我国现有的法律规定来看，还是能够找到公民享有环境权的蛛丝马迹。我国《宪法》第2条明确规定人民有权管理国家事务和社会事务，而环境的管理应是国家事务和社会事务管理的组成部分，这可视为公民享有环境权的宪法依据。2014年实施的新《环境保护法》第53条规定，公民依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。该规定体现了公民环境权的部分内容。该法第6条规定的公民保护环境的义务其实也是公民享有环境权的体现。我们可以明确公民的权利和义务是辩证统一的，既没有无权利的义务，也没有无义务的权利。环境权实际包括“享有环境的权利及保护环境的义务”两个方面[7](P29-39)，1992年国际环境与发展会议也认为环境权的具体内容包括“当代人负有保护资源和改善环境的庄严义务”[8]。义务来源于权利，权利是义务合理存在的理由，是义务合法性的判断标准。现行环境立法规定公民应该承担保护环境的普遍义务，理所当然地是渊源于人们享有生活在安全、舒适的环境中的权利。我国环境法的义务性规范正好从权利和义务的统一性说明了环境权的存在。公民环境权作为一种新型的权利，是“公民享有在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利”[9](P129-139)，具有个体性和私益性、整体性和公益性的特征。任何环境污染和破坏行为都会损害到每个公民享有的在适宜的环境中生存的权利。当公民的环境权在实践中受到侵害，任何公民为了实现其拥有的环境权这一实体权利，自然均可就损害行为提起诉讼。

(二)公民环境公益诉讼是公民参与社会管理方式的创新

党的十八大报告强调要坚持促进社会和谐，加强和创新社会管理。赋予公民提起环境公益诉讼权利是对公民参与社会管理方式的创新。为了实现对环境的有效管理，有必要创新环境管理方式，充分发挥不同利益主体的智慧，让多元主体共同参与环境管理。由此，公民参与环境管理日益得到重视。公民依据法律参与环境管理主要以两种形式出现：一是由公民组成的社会组织作为管理主体参与环境管理，如中华环保联合会、自然之友、地球村、绿家园等环保组织。二是公民个体直接作为管理主体参与环境管理。从公民参与环境管理的过程来看，环境管理可分为事前管理和事后管理，事前管理主要指公民通过自身行为影响政府的环境决策，预防环境的污染或破坏，如公民参与环境影响评价就是参与事前管理的体现。事后管理主要指公民对于环境损害的救济，如公民对环境污染或破坏行为的检举、控告、诉讼等。从目前实践来看，公民个体直接参与事后管理的途径并不顺畅，不利于环境的保护和社会的稳定。

现行立法和司法实践对于公民个人通过提起环境公益诉讼参与环境管理均持否定态度。2012年之前，根据中华环保联合会的不完全统计，我国各级人民法院受理的17件环境民事公益诉讼中的原告涉及的主要是检察机关、环保组织和环境保护等行政机关[10](P103)。公民提起的环境公益诉讼案件在实践中几乎都没有得到法院的受理。2012年新民诉法又将公民明确排除在公益诉讼原告范围之外。

当环境公益受损，公民却无法在现有的管理体制内找到充分表达诉求和解决问题的正当途径时，便很容易采取极具破坏力的环保自力救济，引发环境群体性事件，影响社会的稳定和谐。目前，从公开途径可获取的群体性事件信息来看，环境问题已经成为我国重大群体事件的主要成因。根据2014年中国社科院发布的《法治蓝皮书》统计，2000年至2013年的将近十年时间里，在所有万人以上的群体性事件中，环境污染占50%。因此，进一步创新环境管理方式，赋予公民提起环境公益诉讼的权利，对环境保护和社会和谐稳定都具有重要意义。

(三)原告主体优势互补的形成需要公民环境公益诉讼

我国现行立法规定能够提起环境公益诉讼的主体主要是法定机关和有关社会组织。这两类原告主体在环境公益诉讼中有着强势的优势地位，但也都有一定的缺陷。作为能够提起环境公益诉讼的有关社会组织而言，一般都会有着各自的利益取向，当公民不能提起诉讼时，就意味着公民环境权的保护必须依赖于社会组织所关注问题的重点。这样必然导致部分环境权益无法获得保护。作为能够提起环境公益诉讼的法定机关而言，其与政府有着利益共同体的关系，当政府在多元利益选择中忽略甚至放弃环境公益时，其还能否积极保护环境公益是尚不可知的。《我国公益诉讼的困境与出路——以36例公益诉讼案件为分析样本》一文选取了36例公益诉讼案件作为分析样本，统计分析出在36起公益诉讼案件中，国家机关或组织作为原告的比率低，只占总数的25%，而公民作为原告的则高达75%[11]。尽管该文统计数据并不是单纯以环境公益诉讼为蓝本，但是其统计数据确实说明了作为强势主体的国家机关或组织推动公益诉讼的动机和愿望并不强烈，单纯期望强势主体利用公益诉讼维护公共利益的目的难以实现。但是作为弱势主体的公民，尽管诉讼能力有限，却更容易知悉环境破坏行为，而且其作为环境公益的直接感知者和最终受益者，在环境保护中具有法定机关和有关组织无可比拟的原动力，推动环境公益诉讼保护环境公益的愿望更为强烈。因此，赋予公民环境公益诉讼权利，让不同原告主体在环境公益诉讼中形成优势互补，共同发挥合力，才能更加有效地保护环境。

三、合理设计公民环境公益诉讼制度

建立公民环境公益诉讼制度的目的是要充分发挥公民利用该制度保护环境的作用，要让公民环境公益诉讼制度最大限度地发挥保护环境的作用，就要对公民起诉主体与其他起诉主体做出合理安排，充分发挥各自优势，保证作为环境保护手段之一的公民环境公益诉讼与另一环境保护手段环境行政管理的有效衔接。

(一)起诉主体优势互补——合理安排公民在环境公益诉讼中的起诉位序

民诉法已经明确赋予“法律规定的机关和有关组织”环境公益诉讼原告资格，那么当公民也成为环境公益诉讼的原告主体后，就要合理安排其与现有的环境公益诉讼起诉主体之间的位序。对于三者起诉位序的安排可以结合环境公益诉讼的具体类型来界定。从公共利益与私人利益的关系出发，公共利益的具体类型主要可以分为“纯粹的公共利益”“复合的公共利益”“私化的公共利益”。纯粹的公共利益指违法行为仅损害到宪法秩序、公共秩序或社会普遍利益，没有对具体的公民、法人或其他组织造成直接损害。复合的公共利益则指违法行为对公共利益和私人利益造成了损害。私化的公共利益则意指由多数人的私人利益上升而来的公共利益[12](P119-127)。对于环境公益诉讼所保护的环境公共利益亦可参照此种划分方法。但是鉴于“复合的公共利益”和“私化的公共利益”都涉及私人利益，在结合环境公共利益的类型探讨公民的起诉位序时，笔者认为可以将这两类有相似之处的环境公共利益统称为“非纯粹的环境公共利益”。倘若在环境污染和破坏中尚未出现具体的受害人，仅仅是在整体上损害了人类共同生存和发展的环境利益时，则视为 “纯粹的环境公共利益”受损；倘若既在整体上损害了人类赖以共同生存和发展的环境利益，又对具体的公民、法人或其他组织造成损害，或者损害了多数人的私人利益，由于受害者众多而上升为环境公共利益时，都视为“非纯粹的环境公共利益”受损。

当“纯粹的环境公共利益”受损时，公民并不是理想的第一顺序的诉讼主体，而应当由民诉法所规定的“法定的机关和组织”提起公益诉讼。因为在我们这样一个市民社会自治传统缺乏、公民意识还不够发达的国度，还无法要求个体对社会承担太多的责任，不能对个体积极主动参与社会管理寄予太高的期望，在较长的一段时间内，通过环境公益诉讼保护“纯粹的环境公共利益”还需法定的国家机关发挥主导作用。所以针对“纯粹的环境公共利益”受损的情况，可以由符合条件的环保组织作为第一位序的起诉人，若环保组织没有提起诉讼，则由检察机关作为第二位序的起诉主体，由其代表公众维护环境公益。倘若检察机关也没有提起诉讼，则由公民作为第三位序的起诉主体，发挥公民对于其他主体提起环境公益诉讼的监督作用。一旦公民提起环境公益诉讼，检察机关必须支持起诉。

当“非纯粹的环境公共利益”受损时，公民就应该享有环境公益诉讼优先权。在“非纯粹的环境公共利益”中，公益和私益会混合出现，二者之间的密切联系会让公民更深刻地体会到保护环境公益的重要性。让公民在保护私益的同时完成对环境公益的保护，本身也是司法资源的一种高效利用。赋予民众环境公益诉讼优先权，能逐步培养国民的公民意识，适应社会转型时期国家治理理念和治理路径的变革趋势，逐步减轻国家机关在环境公共利益保护中的负担。倘若公民没有提起环境公益诉讼的情况下，“法定的机关和组织”则可以作为第二顺序的起诉主体起到补充的作用。

(二)公民诉讼与行政管理手段的合理衔接——构建科学合理的诉前通知制度

2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》明确了环境公益诉讼告知程序，规定人民法院在受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。但这种先受理后告知制度存在的最大缺陷就在于不利于有效衔接两种环境管理手段，即环境公益诉讼和环境行政执法。

作为我国环境管理的两种手段，环境公益诉讼与环境行政执法在环境治理中发挥着不同的作用。由于环境执法管理在环境保护的实现中存在天然缺陷，环境公益诉讼为了弥补其不足而应运而生，但是只是补充手段，不能成为环境公益保护的首选途径，更不能用环境公益诉讼替代环境执法。只有在穷尽环境执法手段仍无法实现对环境公益的保护时，环境公益诉讼才能成为人们保护环境公益的选择途径。因此，在建立公民环境公益诉讼制度时，应明确规定公民在向法院提起环境公益诉讼前的合理期限内，应将起诉的意愿通知环境违法行为单位的主管行政机关。有监督管理权的行政机关在接到通知信息后，应对涉及的环境违法行为进行核查，并进行依法的处理，然后将依法处理的结果予以公布。倘若主管行政机关在期限内积极履行了行政管理职责，环境违法行为人也积极纠正了违法行为，那么环境公益就及时地得到有效补救。保护环境公益的目的既然实现，公民就不可再提起环境公益诉讼。只有在期满后行政机关或违法单位没有采取积极有效的措施，公民才能提起环境公益诉讼。当然，如果通过公民的诉前通知，环境行政机关“能为而不为”，公民则还可以以行政机关为被告提起环境公益诉讼，让怠于履行职责的行政机关为受损的环境公益承担责任。避免环境公益诉讼制度只是借助司法力量加大对环境违法行为人的“打压”，却忽略行政机关对于环境公益的损害，偏离司法追责的公正法度[13](P46-54)。这样既能发挥公民环境公益诉讼督促行政执法的作用，又能使公民环境公益诉讼受到穷尽行政救济的制约。

(三)提升公民的诉讼能力与积极性——建立合理的激励机制

公民的环境公益诉讼不同于我国传统类型的民事诉讼。在传统的民事诉讼中，原告是因为自身人身权利或财产权利受到他人违法行为的损害，为了救济自身权益而向人民法院提起诉讼。一旦胜诉，作为受害人的原告便能得到通过诉讼获得的所有收益，自然会竭尽所能维护自身利益。所以，在传统的民事诉讼中，自然不需要额外的诉讼激励机制。但是，环境公益诉讼中的原告公民并不是环境违法行为的直接受害者，而只是维护环境公益的代言人。一旦获得胜诉，由此带来的收益也并不归属于原告本人，而是归属于全体社会公众。当然，不可否认，作为环境公益诉讼原告的公民也是社会公众的一员，自然能从胜诉收益中得到部分收益，但是作为人数众多的社会公众的一员所享受的诉讼收益比例极小。更何况，环境公益具备非排他性，没有支付任何诉讼成本的民众照样能享受胜诉所带来的收益，在这种情况下，“搭便车”自然成为理性经济人的合理选择。美国作为公民环境公益诉讼制度发达的国家，以公民诉讼条款而闻名《密歇根州环境保护法》实施以来的实践也证明，私人原告为阻止环境破坏而提起的诉讼要比预期少得多[14](P106-107)。要让公民积极利用环境公益诉讼制度保护环境公益，必须建立合理的激励机制。

首先，要改变传统的诉讼费用“预缴”规则。环境公益诉讼与传统诉讼相比，诉讼标的额更大，相应来说受理费用也就更高，公民起诉压力更大。如在江苏泰州1.6亿元天价赔偿案中，算出来的案件受理费就高达192万元[1]。建议规定公民提起环境公益诉讼可以不用预缴案件受理费用或者只是象征性地按件收费，而不按标的额收取受理费，这样可以缓解公民起诉的经济压力。

其次，重构“败诉方负担规则”。“败诉方负担规则”可能导致公民惧怕败诉后所要承担的全部诉讼费用而选择放弃提起环境公益诉讼。另外，我国“败诉方负担”指的是除了律师费之外的诉讼费由败诉方负担，也即败诉方负担的诉讼费用中并不包括胜诉方所应承担的律师费。那么依据这一规则，公民即使取得了环境公益诉讼的胜利，其也只能要求对方负担除律师费之外的诉讼费用，律师费还得公民自己承担。在传统的民事诉讼中，原告能够通过要求获得损害赔偿金而得到补偿。但是在环境公益诉讼中，公民并不能从损失赔偿金、环境修复费用等方面获得个人收益。建议在公民环境公益诉讼中，如果公民胜诉，诉讼费用都由败诉方承担。倘若公民败诉，只要不是原告滥诉造成，也即只要原告提起的环境公益诉讼在实体法上是能够获得支持的，由于诉讼不可预测性导致公民败诉，败诉原告无须负担诉讼费用。败诉原告的诉讼费用既可以考虑走财政预算，也可考虑设立环境公益诉讼基金，由基金支付这些费用。同时对于律师费用的承担问题，如果公民胜诉，可以考虑借鉴美国公民诉讼中的律师费用转移制度，也即律师费“败诉方负担”规则：“法院在认为适当的时候，可以将胜诉原告应该承担的律师费判给败诉被告来承担。”

再次，变革诉讼过程中的鉴定费、评估费和勘验费等的确定规则。在环境公益诉讼过程中，如果仍依据“谁主张、谁举证”原则来确定这些费用的分担，原告公民一般情况下根本无法承受这些费用。建议如果原告公民在诉讼过程中涉及勘验、评估、鉴定等时，可以向人民法院提出申请，由人民法院指定相关机构来完成。

最后，制定胜诉奖励制度，提高公民诉讼收益。诉讼费用负担规则的调整只是从成本减免方面降低了公民提起环境公益诉讼的压力，但还不能充分激发公民提起环境公益诉讼保护环境的热情。公民在环境公益诉讼中承担的诉讼成本，除了体现在提起诉讼、收集证据、聘请律师等方面之外，还要耗费大量的时间和精力，在诉讼对抗中要承担巨大的心理压力，而这些并不是诉讼费用所能够完全体现的。新《环境保护法》第11条也明确规定了人民政府对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人给予奖励。因此，可以考虑提高公民的诉讼收益，给予公民胜诉奖励，这样才能更好地激发公民诉讼的积极性。

[1]余瀛波.环境公益诉讼缘何没有井喷[N].法制日报,2016-06-06.

[2]吴亚东,王莹.环境公益诉讼尚需加油提速[N].法制日报,2015-11-29.

[3]张式军.环境公益诉讼原告资格研究[M].济南:山东文艺出版社,2012.

[4]别涛.环境公益诉讼[M].北京:法律出版社,2007.

[5]吴卫星.我国环境权理论研究三十年之回顾、反思与前瞻[J].法学评论,2014(5).

[6]蔡维力.环境诉权初探[M].北京:中国政法大学出版社,2010.

[7]蔡守秋.环境权初探[J].中国社会科学,1982(3).

[8]张文显.法哲学通论[M].沈阳:辽宁人民出版社,2009.

[9]吕忠梅.再论公民环境权[J].法学研究,2000(6).

[10]别涛.环境公益诉讼立法的新起点——《民诉法》修改之评析与《环保法》修改之建议[J].法学评论,2013(1).

[11]许清清，文勇.我国公益诉讼的困境与出路——以36例公益诉讼案件为分析样本[J].经济法论丛,2012(1).

[12]刘华英.检察机关提起民事公益诉讼的制度设计[J].当代法学,2016(5).