公安行政复议调解机制构建研究

何 鑫

(中国人民公安大学 法学院，北京 100038)

公安行政复议调解机制构建研究

何 鑫

(中国人民公安大学 法学院，北京 100038)

行政复议调解制度作为一种传统的非诉讼争议解决机制，它的出现是新时期政府实现定纷止争、维护社会稳定的内在需求。但由于法律仅为框架性的规定和指导，公安机关在具体适用行政复议调解制度的过程中依旧存在不少问题。文章从概念、范围、程序、监督的角度，对行政复议调解制度进行分析，提出对完善公安行政复议制度的初步构想。

公安;复议调解;完善

当前的中国正值社会管理变革时期，政府在管理过程中面临的一个重要问题是如何保持社会平稳、和谐有序。《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《实施条例》)首次将调解作为解决行政纠纷的方式合法化，突破了行政复议不得调解的理论框架，对于提高行政复议效率、维护社会和谐稳定、保障当事人的合法权益等方面具有重大现实意义。为契合国务院《实施条例》，公安部进一步细化规定了行政复议调解制度的适用范围和程序。此后，地方各级公安部门在公安行政执法过程中也积极运用行政复议调解制度来解决纠纷，进行积极的探索和实践[1]。但是《实施条例》对行政复议调解制度仅做框架性的规定，对其具体适用原则、范围、程序、协议效力及监督规定还不完善，导致公安机关在具体适用行政复议调解制度的过程中出现诸多问题。本文拟在现有的法律框架下，结合行政复议工作的实践，对行政复议调解制度如何正确地理解和应用进行探讨，从而为完善制度提供参考。

一、公安行政复议调解的涵义和基本原则

公安行政复议调解是指在公安行政复议机关的主持下，依据自愿、合法等原则，中立地听取双方当事人的意见和请求，促使双方当事人平等协商、理解沟通，最终以调解协议的方式解决行政争议的制度。

法律原则是法律的基础性真理、原理，具有填补法律漏洞，指导法律解释和法律推理，保障行政机关正确行使自由裁量权的作用。根据法律的规定，行政复议调解制度以自愿、合法为原则。但调解是综合性的过程，仅依据这两项原则是无法保障调解工作顺利进行的，因而有必要对其进行完善。

(一)效率原则

及时、便民是行政机关做出行政行为的基本原则，行政复议调解具有准司法性，但究其根本也应当遵守行政行为的原则，在坚持公平正义的基础上保证效率。行政复议机关应及时解决当事人之间的矛盾，保证调解程序效益性、简便性、灵活性的特点得以充分发挥。在调解过程中，如果当事人双方最终未达成调解协议，或者在调解结束之后当事人未在协议书上签字，则说明调解未达成，行政复议机关应当及时通过行政复议解决矛盾，不能拖延。同时，为尽快促进调解协议的达成，在不违反法律的前提下，复议机关可自由选择调解方式，保障程序的顺利进行。

(二)公平公正原则

行政复议机关作为调解机关，应始终保持中立地位，不偏不倚，平等地对待双方当事人。具体承办人员在坚持公平公正的基础上，充分听取双方的意见和建议，依法进行调解，不能有意偏袒一方当事人或刻意追求办案效率，而采取威胁、强迫等手段使一方当事人承认调解结果，损害当事人的合法利益。

(三)公益原则

任何人无权处分他人的权益，行政机关必须在法定职权范围内行使实体处分权，不能以超越、滥用法定职权的方式损害国家利益、社会公共利益和第三人利益。行政复议机关应提前对调解结果是否会损害其他利益进行合理评估。在行政复议调解过程中，应当立足于公益保护的立场，不能以侵害国家、社会或者第三人的利益为代价而片面追求行政争议的解决和行政协议的达成。同时应当注意以下两点：一是涉及公共利益的行政复议，应当排除；二是为保护第三人的合法权益，行政复议机关应当提前告知相关利益人参与调解，并允许其查阅调解协议并提出异议。

二、公安行政复议调解的范围

对调解的适用范围，《实施条例》第五十条虽有规定，但规定过于模糊，并不能全面地指导实践。在公安的实际办案过程中，对当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷适用调解一般没有太大争议。但是，复议机关对于因自由裁量权做出的具体行政行为的情形，却不能准确地把握，实际办案人员对于此条的理解经常会出现扩大或缩小调解范围的问题。因此，公安机关应当在充分把握调解范围的基础上，适用行政复议调解来充分解决当事人双方的矛盾。

公安行政机关的自由裁量权是指在法律、法规对于具体行政行为的内容或程序没有明确规定，或仅对范围和程序进行规定的情况下，法律赋予公安机关一定的自由度，按照公平正义的原则，结合个案情况，依法做出决定的权利。其调解范围可以从以下三个方面进行理解。

(一)公安机关具体行政行为合理性问题的案件

在实践中，公安机关具体行政行为合理性问题主要集中反映在治安管理处罚方面，是指公安机关在治安管理过程中，因处罚的适当性问题而与相对人产生的行政纠纷。《治安管理处罚法》等法律法规赋予公安机关一定幅度的自由裁量权，其可以根据案件的具体情况，依法自由选择处罚的幅度和种类。然而，在现实执法中，这种自由裁量权却很容易受办案人员的经验、习惯甚至情绪的影响，合法却不合理，导致执法不公正。以调解方式解决公安机关具体行政行为合理性问题的案件，既能及时纠正行政机关的错误行为，加深对正确运用行政权力的理解，也有助于缓和当事人之间的紧张对立情绪，促进双方的理解沟通，减少行政诉讼发生的几率。

(二)公安机关履职问题的案件

履职问题案件是指申请人对公安机关是否履职以及适当履职而引发的纠纷案件。这方面的复议申请主要表现在三个方面：一是公安机关不履行法定职责，对于这种行政不作为而引发的纠纷，如果确属其法定职责范围，公安机关需要重新做出行政行为，这就容易导致公安机关投入与产出的不对等，造成行政资源的浪费。二是公安机关迟延履行法定职责，即申请人认为公安机关具有履行职责的能力，在法定时间内采用拖延的方式消极履职。三是公安机关不适当履行法定职责，即申请人认为公安机关对违法行为草率决断，或者认为事实上违法的行为公安机关却做出不违法的结论而不予处理。这些情况就为调解提供了空间，通过调解，既能监督被申请人权力行使的正当性，督促公安机关及时履职，又能充分了解双方的诉求，救济当事人的合法权益。如果行政不作为已经给申请人造成难以弥补的损害，行政机关的作为行为已经没有现实的必要，再次履行已经没有任何救济意义，则复议机关应当直接确定被申请人不作为行为违法，追究相关人员的法律责任，但涉及赔偿补偿部分依旧可以适用调解。例如，申请人请求公安机关保护其正在遭受不法迫害的财产公安机关因不作为而导致申请人的财产毁损，这种情形就没有调解的必要[2]。

(三)公安机关的具体行政行为程序有瑕疵的案件

所谓程序有瑕疵的案件，是指具体行政行为虽未对实体结果造成影响或仅造成轻微影响，但却因明显违反法律、法规的程序性要求而引发的行政争议。对于程序违法的案件，《行政复议法》规定行政复议机关可以责令行政机关在法定时间内重新做出新的具体行政行为。虽然在表面上将行政行为的程序违法予以纠正，但实际效果却很可能不理想。首先，行政机关很可能通过纠正后的行政程序，做出与原行为相同或类似的处理结果，当事人的受损权益没有得到实质性解决，矛盾依旧存在，为激化冲突造成隐患。其次，重新做出新的行政行为需要资源的再次投入，既浪费行政资源，又影响政府工作效率的提高。相比之下，行政复议调解制度所具备的优势就显而易见了。将调解纳入行政复议程序中，不但可以使行政相对人在说服、理解的过程中最大限度地接受调解结果，缓解甚至解决双方的矛盾，而且可以使行政机关认识到自己的错误，依法纠正行政机关程序违法的行为。对程序有瑕疵的案件采用调解的方式解决，是行政效率的体现，但应当时刻注意效率与公平的关系，如果程序上的轻微瑕疵并未损害当事人的利益，对实体结果没有任何的影响时，应当更加重视效率的实现，因此，对于是否采用调解的方式，应当兼顾效率与公平的关系，实现利益的最大化。

三、公安行政复议调解的程序

程序正义是实体正义的重要保障。目前，我国公安行政复议调解程序存在缺位问题，现有法律对调解程序基本未做规定，这就使得复议机关的调解具有很大的灵活性，可以根据不同案件的个性化需求采用适宜的方法来调解。但灵活性并不代表就不需要程序，程序的缺失极易导致权力的滥用，造成国家、社会、个人权利的损害。虽然法律对行政复议调解程序规定甚少，但结合民事诉讼调解程序的法律规定，根据现代法治社会正当程序要求以及行政程序合法、公正、公开、参与、效率的原则[3]，公安行政复议调解制度应满足以下三点：

(一)调解程序的启动

《实施条例》对行政复议调解程序的启动方式规定明确，在此不做研究，但对启动时间并未做明确的规定，为更好地减少行政诉讼，发挥行政复议“过滤器”的作用，调解的启动时间应根据不同的审理方式区别对待：一是采用听证方式审理的，复议机关应在充分听取争议双方的意见后决定是否适用调解；二是采用书面方式审理的，调解程序的启动应以复议机关了解事实，查阅证据为前提。对于理论界“调解应在行政复议机关接受复议申请之后即可启动”的观点，笔者并不赞同，行政复议机关在未了解事实情况及当事人诉求的情况下调解，是对当事人不负责任的表现，是权力的滥用。不仅不利于合法原则的贯彻，还会增加调解失败的几率，造成诉累。

(二)调解程序的进行

1.调解的方式与步骤。行政复议机关应当在启动调解程序后，依法确认案件的事实与证据、告知双方所具有的权利和义务，在确认当事人双方对上述问题没有异议后，行政调解人员可以根据具体情况采用两种方法进行调解：一是“面对面”调解法，即调节人员安排争议双方共同出面，平等协商。“面对面”调解坚持公正公开的原则，使双方的意见能够充分交流，更有利于双方的理解支持，保障矛盾得到切实解决。二是“背对背”调解法，即在双方不接触的前提下，调解人员对争议双方分别进行调解。作为“面对面”调解的例外情形，“背对背”调解有利于缓和双方的对立紧张关系，法官有针对性地对当事人进行劝导、教育，提高调解的成功几率，避免久调不决的现象发生。

2.调解的期限与次数。行政复议法规定的复议期限为60日，为保障行政效率，防止因调解失败而导致复议超期的情况出现，行政复议调解的次数以两次为宜，调解时间控制在30日之内。

(三)调解程序的结束

争议双方经协商达成合意后，即可制作调解协议，行政复议机关对协议内容的合法性和调解的自愿性进行审查，审查不合格根据具体情况决定重新调解或进入复议程序，审查合格的则由复议机关制作调解协议书，协议书以送达并经当事人签收为生效要件，此时即具有法律效力，任何一方拒绝履行的，另一方可凭借调解协议书请求法院强制履行[4]。对于一方当事人拒绝签收的，则协议未生效，自动进入行政复议程序。对于已生效的调解协议书，当事人如有证据证明调解内容违法或调解违反自愿性，只能以向法院申请行政诉讼的方式实现权利救济。在行政诉讼中，调解过程中承认的事实和义务不能作为证据提出。

四、公安行政复议调解的监督机制

行政复议调解在解决纠纷方面具有独特的优越性，但在实际适用的过程中，存在被滥用的风险。在实践中，阻碍行政复议调解制度的因素主要有两个方面：一是行政调解机关与争议双方恶意串通，通过调解协议损害国家、社会及第三人的合法权益；二是相对于公权力，个人权利处于弱势地位，行政复议机关及被申请人为片面追求调解协议的达成而迫使公民接受。充分发挥行政复议调解作用需要监督机制的完善。

(一)内部监督

设立审查机关对调解程序和调解协议进行审查，借鉴国外的行政复议委员会制度。依法严格追究渎职，滥用权力工作人员的法律责任，防止调解成为满足私利的工具。

(二)外部监督

1.完善人大监督体系。人大作为我国的最高国家权力机关，其监督对于行政机关是否正确运用权力具有举足轻重的作用。人大不仅可以通过立法的方式细化调解的范围、程序、权利义务等方面，还可以设立专门的监督委员会，防止权力的滥用。

2.完善司法监督体系。行政复议调解协议书依法签收后，当事人认为协议内容违法或受到强迫，可直接向人民法院起诉；被申请人拒绝履行协议的，申请人既可以请求监察机关或者上一级行政机关对其进行内部监督，也可以请求人民法院强制执行。值得注意的是，调解协议相比较于行政复议决定具有程序选择性、利益自由性。法院对于调解的监督可适当弱化，仅审查协议内容的合法性及协议程序的自愿性，至于协议的具体内容，无须审查。

3.完善社会监督体系。人民是国家的主人。群众性、自发性、及时性是公民和舆论的监督具有的显著特点，但人员素质有差别、信息来源不足、缺少有效监督的缺点也十分突出。因此，加大信息公开力度，规范新闻媒体报道标准、完善政府与人民的沟通渠道可以有效维护当事人的合法权益。

[1]叶文同.公安行政复议调解制度的应用与完善[J].公安研究，2011(2).

[2]傅绍忠.解决争议功能视角下的行政复议调解制度研究[D].上海:华东政法大学硕士学位论文,2014.

[3]孟昭阳，汤凯.行政复议调解适用问题研究——以公安行政复议调解为视角[J].中国人民公安大学学报：社会科学版，2010(5).

[4]郑伟.试论行政复议调解机制的价值及其制度完善[J].淮阴工学院学报,2010(4).

[责任编辑刘馨元]

TheStudyontheConstructionofPublicSecurityAdministrativeReconsideration

HE Xin

(School of Law， People’s Public Security University of China，Beijing 100038，China)

As a traditional non litigation dispute settlement mechanism, the Administrative Reconsideration Mediation system is the inherent demand of the government in the new period to realize the dispute and maintain the social stability. However, because the law only makes the frame stipulation and the instruction, the public security organ still has many problems in the process of applying the mediation system of the administrative reconsideration. This paper intends to analyze the mediation system of administrative reconsideration from the angle of concept, scope, procedure and supervision, and puts forward the preliminary conception of perfecting the administrative reconsideration system of public security.

public security;reconsideration mediation; consummation

2017-03-26

何鑫，中国人民公安大学法学院硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

D922.1

A

2095-0292(2017)03-0032-04