发展循环经济的税收制度与政策——基于社会结构功能理论的视角来考察

祖章琼，林 淳

(贵州民族大学 法学院，贵州 贵阳 550025)



发展循环经济的税收制度与政策
——基于社会结构功能理论的视角来考察

祖章琼，林 淳

(贵州民族大学 法学院，贵州 贵阳 550025)

社会经济发展是整个社会结构发展的一个环节，经济发展过程需要得到社会政治、社会文化发展等的支持，而税收制度是一个社会结构系统内部有关政治与法律制度领域的重要组成部分。从社会结构功能的视角来看，运用税收措施来矫正社会经济发展过程中可能出现的偏离或越轨行为以达到消除经济发展过程中所产生的不利外部性影响，使得社会经济发展走向良性循环发展的道路具有重要的社会功能性意义。因此，建立完善的税收制度是促进当前循环经济发展的有效制度措施。

税收；循环经济；法律规制

将循环经济运行发展放到社会结构功能系统里来研究其发展过程，可以认识到循环经济不但是经济学基本规律在人类社会系统发展过程中具有的可持续社会活动，而且可以认识到发展循环经济与发展其他社会制度具有的密切关联性。循环经济发展其最基本的内容即以可再生资源或不可再生资源的高效利用及环境可持续发展为其特征的生产和社会化再生产过程。在循环经济发展的这一过程中，显然需要获得社会系统的其他功能性支持，这些功能性支持就包括最为重要的税收法律制度。

一、税收与循环经济发展关系的社会结构理论基础

从社会结构功能的角度来说，循环经济发展过程中并不存在纯粹的经济事实，经济发展与社会发展过程实际上是一个不可分割的整体。它主要依赖于社会系统内部的自我适应与更新能力，虽然在有的情况下经济发展动力来源于一个社会系统外部的压力，但这并不能改变经济发展的社会动力学基础。实际上，在整个社会系统中，经济发展是通过劳动、生产与分配等环节来履行适应整个社会环境功能的。一种社会结构代表了介于个体之间的一系列重要联系，这种联系导致因果互动[1](P13)。经济学家们也大多认识的社会经济发展不单纯是对经济事实进行研究，或者对抽象的经济运行符号进行计算，而是认为经济发展与社会结构制度有着不可分裂的联系。

税收与循环经济发展之间最为直接的关系是社会经济活动特有的外部性。所谓经济活动外部性就是社会个体或某一群体在从事生产经营活动过程中，他们的行为会对其他社会个体或群体带来有利或不利的影响。当前，发展循环经济是在社会工业化程度高，尤其是工业化生产或消费过程中，高污染、高耗能、对自然环境的有毒有害排放等影响空前的背景下人们所达成的共识。针对这种状况的社会经济活动外部性不利影响需要得到有效控制或处理。

在如何控制经济活动外部性不利影响问题上，当前较为成熟的理论认观点之一是庇古提出的运用税收手段来进行社会经济治理或调节。对于这一理论观点，我们可以从其著作《福利经济学》一书的观点中找到[2](P196)。对于社会生产或消费过程中，因为经济活动的外部性给予他人或社会造成损害的主体，代表社会整体的国家就应当对此类行为主体征收与其社会经济活动外部性而给他人造成的损失大小来征税，使其生产成本内在化，从而消除对他人或社会造成的不利影响。对于生产者或消费者来说，如果其生产或消费达到节能环保、资源可持续利用等要求，可以减收或免收一定的税额，甚至可以通过补贴的方式来鼓励或促进这样的社会生产或消费活动。

但是，对经济活动外部性课税的方式遭到另一种经济理论观点的反驳，这就是由科斯定律所反映的问题。著名经济学家科斯认为，在某些条件下，社会经济活动的外部性或非效率性是可以通过从事生产或消费的经济主体之间通过谈判来使经济活动外部性的不利影响得到解决或纠正，从而达到使社会效益最大化的目的[3](P153-154)。这一认识的关键是只要财产权是明确的，并且在进行交易的时候其社会交易成本为零或者很小，也即从法律层面来说，在初始的时候无论财产权归属哪一方，只要权利、义务的对等性一旦形成，社会资源的配置最终结果都是有效率的，达到资源配置的帕雷托最优。

我们可以看到这两种理论主张的不同之处，庇古税强调运用社会经济宏观调控手段来主动对社会经济活动的外部性进行干预或治理，这样的措施是源于社会经济制度之外的手段。而科斯定律则是将经济活动的外部性交由市场来调节，这种主张则强调经济系统内生的自有协调性功能。事实上，庇古税理论是从社会结构系统内部各种制度的关联性及功能互补性出发来理解的，经济发展所带来的问题需要得到其他社会功能系统的支持和帮助，而税收法律制度则可承担这样的任务。而科斯定律则是从经济系统内生的协调性来考虑的，这种内生协调性是隐性的，因为产权制度也非完全包含在经济制度之内，它还涉及一个社会的政治与法律制度。

二、当前我国税制促进循环经济发展存在的社会结构功能性问题

从我国现有的社会结构状况及经济体制上来说，发展循环经济需要得到的制度支持还不成熟。现有经济系统内部还没有出现熊彼特式的“创造性破坏”模式，有关商品、技术与组织等的创新仍在酝酿之中。因此，当前通过课税的方式来对经济外部性进行治理或控制较之把其交给市场来解决仍是最为可行的社会经济治理方式，也符合当前社会经济发展非完全市场化的实际，即使目前仍然存在对有关环境污染或损坏的准确计算与合理评估，但这也是短时间内发展循环经济最为迫切的制度保障。

发展循环经济通过征收“绿色环保税”以控制或调整经济可持续发展，从可操作的客观层面来说，需要对课税的对象因为其外部行为而给他人或社会造成的损害进行有效评估，从而确定税率或征收的数额。比如，在治理污染问题上，我们可能会认为将有关污染的事实交由市场来决定，通过市场主体对自身财产权的维护而与污染制造者进行谈判或交易更为可行。但是，一个在非完全市场化的社会结构系统内进行这样的交易其成本却明显非常高昂。就拿当前的环境民事诉讼来说，其成本的开支让人望而却步。对于通过其他类型的方式来进行交易的成本则会更加高昂。因此，从市场交易这一层面上来实施污染治理不够现实。

从社会结构功能系统内部各种制度之间的功能协调与配合发展来看，当前发展循环经济在税制上没有能够做到功能协调。在促进循环经济发展的制度架构上进行的系统设计或考虑没有实现，现有的各种制度措施之间没能做到很好的相互衔接，致使税收措施难以实现其有效促进资源节约和环境保护的功能和作用。社会结构制度体系不完善，税收制度治理没有做到与经济运行相协调，这可以从最近十来年国家颁发的社会经济宏观治理政策文件看出。在国家宏观经济治理方针出台后，财税部门针对这些指导政策也相应地落实诸多税收政策实施方案或指导意见。另外，学界也及时跟进研究，针对这些政策措施提出各自研究领域内的建议或意见，诸如认为应当设立环保税或开征绿色环保税，认为循环经济最终要走向生态经济从而应设立生态税等。

当然，这些制度设计或研究大多没有从整个宏观税制结构层面来思考研究社会经济运行的社会系统问题。我们可以先从宏观层面分析现存的税制体系，然后从经济发展的社会系统层面来分析，即可看到这些研究所存在的问题。亚当·斯密认为，税收要在国民各自能力范围内按收入比例纳税，纳税必须是明确且确定的，纳税时间和方式必须给予最大便利，一切税赋的征收尽可能等于政府所收入的[4](P386-387)。这四个基本原则表明税收的最终目的是保持政府的正常运行，税收必须法定且公平，缴税不得另行增加缴税成本，税收总额等于政府开支的总额等。

目前，我国的宏观税制状况在税收法定上仍未能实现，国家税赋收入与支出不透明、缴税成本较高、税赋公平性问题突出等问题没有在法律制度上得到有效解决。例如，现行征收的税种有18个，但仅只有3个税种为税收实体法所规定，而其余15个税种却不在法律规定之内[5]。虽然国家最高行政主管机关制定这些税收行政法规得到全国人大的间接授权，但是这改变不了行政机关作为税收支出机关的客观事实。试想开征多少税、如何收、如何花掉这些税收都由一个机关说了算，这样的制度运行本身就是极为不合理的现象。这种基于计划经济时代的权宜之计在当前若还未能引起人们的重视，则有关运用税收手段来控制或调节社会宏观经济的措施的可行性与合理性必然受到怀疑。

此外，循环经济也非仅仅是以资源利用的高效及可循环为核心，以节能减排为原则的低碳经济[6]。循环经济或生态经济强调的应是经济活动的可持续发展、良性发展，发展循环经济或生态经济就是为了避免社会经济发展的大起大落，保障国民收入的稳步增长。从社会系统的层面来看，发展循环经济还需要改变国家的社会治理职能，转变国家对宏观经济的治理方式，这一过程包括国内法律制度、文化观念及对外政策等的系统社会过程。良好的社会经济发展需要良好的社会制度来支持，因此，发展循环经济不可头疼医头、脚痛治脚。

三、促进循环经济发展的当前税制结构性改革措施

利用税制促进循环经济发展除了需要遵循税收基本原理，还应当从政治、法律等制度层面处理好社会经济发展的功能协调性，从而构建系统且完善的社会制度。在政治制度上改变政府职能与宏观经济治理方式的基础上，建立健全系统而完善的税收制度并结合市场发育现状，将税收与市场调节合理分离运用，从而在根本上解决循环经济发展的社会制度问题。

(一)改革与完善现行国家税收结构

税收除了用于维持国家机器的正常运转之外，在现代社会它还承担了治理宏观经济的任务。在社会经济活动过程中，基于外部性给予他人或社会所造成的影响，国家通过对这些施加经济外部性影响的主体征税，从而调节社会经济活动，保持经济发展的动态平衡，使得社会经济活动可持续发展。因此，一个国家的税制除了满足以上税收基本原则之外，还要满足社会结构系统的制度功能协调性要求。

税制是国家法治体系的一个重要环节，其存在状况必须满足国家法律体系的要求。税制的执行是一个国家政府的职责，但有关税制的设置则必须由一个国家的权力机关来安排并形成法律制度，从而做到税收法定。

将税收设置、税收收入与支出、税收监督管理等事项收归权力机关来计划安排并得以依法确定，有利于倒逼政府转变职能，真正做到为市场服务、为社会服务。对于确需开征新税等事项，则也应提交国家立法机关予以讨论决定，这样的事项不可再行授权给行政机关来完成。

(二)合理设置税种与税率

国家在完善税收法定的基础上，应当依据当前社会经济的发展状况，及时调整已有税种与税率，让税收公平具有可操作性。税收公平是治理社会宏观经济的又一重要环节，有利于社会经济主体合理预测并自行调整其经济活动，从而有利于市场经济功能系统的实现。

调整和改革完善当前已有的18个税种及征收程序，对于宏观经济治理有着重要意义。合理依据流转额征收、所得额征收、资源征收、财产征收和行为征收等来进行归类调整以适应循环经济发展是当前的立法任务。这些征收类别可以从直接税与间接税两方面来考虑设计。穆勒认为，直接税就是需要安排或者计划某人来缴纳的税，间接税则是表面上是计划或安排某人缴纳的税，实际则是此人将该税赋转嫁给他人来承担的税[7](P397)。因此，无论是直接税还是间接税，都需要从社会经济活动的生产、分配、交换与消费环节来进行考虑。

国家从这四个环节过程来合理设置税种，维持政府功能运转以确定收入来源，实际上也就是为循环经济提供有效的制度支持。以当前我国的个人所得税为例，征收个税的目的就是调节社会各类人员之间收入分配的公平性，但是还可以依据税收征收比例和条件来朝着有利于循环经济发展的方向进行支持，这就是一种支持循环经济发展的制度创新。

(三)完善中央与地方税收的社会结构关系

从中央与地方税收制度现状来看，基于中央与地方之间在事权与责任划分上的不明确，致使两级税收收入比例失衡。中央与地方在社会治理上的权责划分是国家法治体系的重要构成要件，地方社会治理需要耗费社会成本，需要得到国家财政上的资金支持，但当前地方财政收入来源却无法有效保障地方的社会治理开支。如果中央要求地方做什么事却得不到有效的财政支持，这样的事又能如何做好；反之，如果地方想要把什么事做好，但需要首先得到中央的批准，那这个过程的博弈则会额外增加社会成本。因此，首先从中央与地方政府实施社会治理的权责上完善中央和地方的关系，才能从税收上理清收入与支配关系，这同时也是国家施行法治、转变当前政府职能的内在要求。

建立健全中央政府与地方政府的权责关系体系，明确中央政府与地方政府在宏观经济社会治理方面的权利与义务，建立与发展循环经济相适应的社会法律制度是当前发展循环经济迫切的社会结构性要求。在税收收入与支出上以权责划分为基础，中央政府承担中央事权的支出责任，地方政府承担地方事权的支出责任，中央和地方政府依法分担共同事权的支出责任。各级政府经费来源通过确定的主体税种和转移支付予以保障[8]。

自国家实施税制与分税制改革以来，在统一税制的前提下，中央与地方政府权责分配实践中多以中央政策文件的形式来处理政府间关系，缺乏必要的法律权威和约束力，容易导致事权频繁上收或下放，导致事权安排存在一定的偶然性和随意性，从而增加了各级政府间博弈机会与谈判成本，致使制度的可预期性、稳定性不足，导致各级政府权责不清、行政效率低下。随着经济社会不断发展，政府职能逐步扩展，中央和地方事权划分存在的问题逐渐显露，给国家治理带来潜在风险[9]。

从社会政治结构上明确了中央与地方政府的权责划分，就可以形成各级政府做多少事就花多少钱的格局。因此，发展循环经济需要国家从整个社会结构上来通盘考虑税制问题，针对不同的事项或不同的地区来进行实际统筹，而不是简单通过分成来解决税收收入在各级政府间的分配。地方发展循环经济依据社会实际来统筹分配，只有依据不同的区域、不同的生产者及消费人群等的特性来制定税收收入及分配预算，循环经济才能得到社会系统各个层面的社会功能的支持，循环经济才能得到可持续发展。

[1][英]杰弗里·M·霍奇逊.制度经济学的演化[M].北京:北京大学出版社,2012.

[2][英]A.C.庇古.福利经济学：上册[M].北京:商务印书馆,2006.

[3][美]罗纳德·哈里·科斯.企业、市场与法律[M].上海:格致出版社,2009.

[4][英]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究：下册[M].北京:商务印书馆,1991.

[5]新闻背景：18个现行税种仅有3个由全国人大立法[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/04/c_119604248.htm.

[6]马凯.发展循环经济的五个环节[J].瞭望,2005(20).

[7][英]穆勒.政治经济学原理：下册[M].北京:商务印书馆，1991.

[8]夏先德.完善中央和地方财政关系的基本设想[J].国家行政学院学报,2015(4).

[9]楼继伟.明确界定中央地方支出责[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/china/20141202/181620978059.shtml.

[责任编辑 刘馨元]

2016-11-20

2013年贵州省高校人文社会科学研究课题“促进循环经济发展的税收法律制度研究”(13ZC137)

祖章琼，贵州民族大学法学院副教授，硕士研究生导师，研究方向：经济法学；林淳，贵州民族大学法学院副教授，硕士研究生导师，研究方向：经济法学、法理学。

F2；D90-059

A

2095-0292(2017)01-0079-04