民生权利保障视角下的社区社会组织培育——基于济南市天桥区的经验

石磊

（中共济南市委党校，山东 济南 250100）

民生权利保障视角下的社区社会组织培育
——基于济南市天桥区的经验

石磊

（中共济南市委党校，山东 济南 250100）

随着我国时代主题的变迁和政府职能的转变，民生权利保障出现多元供给趋势。天桥区在这一大趋势下，积极探索扶持社区社会组织增强民生权利保障水平，通过建立一系列体制机制，树立市场化发展理念，开展项目化运作，成功提升了本辖区社区社会组织的服务水平。济南市天桥区的经验带来如下启示：通过软法规范扶持社区社会组织，为民生权利保障提供制度基础；建立相应体制和机制，为社会组织参与治理整合资源；形成程序性规范，保障权利与监管并重。对于地方政府扶持社会组织保障民生权利而言可采取如下措施：以软法建设保障社会组织参与民生权利供给；官民合作型社会组织培育模式值得推广；完善受益人反馈机制；加大重视对社区社会组织的培育，形成资源优势。

民生权利；社区社会组织；培育

社会的发展进步不仅体现在经济水平的提升上，同时还体现在民生权利保障水平的提高上。我国正处于经济社会发展转型的新常态下，前30年快速发展累积下的深层矛盾正集中显现。在这一转型升级的关键时期，普通群众，尤其是弱势群体的权利保障水平将是保持社会平稳过渡的关键因素之一，而传统的由政府独家提供民生权利保障的格局已经明显不适应复杂多变的中国社会发展。随着我国政府职能转变的深入展开，服务型政府的建设日益完善，普通公民民生权利保障也日益体现出一种多元化供给趋势，其中社会组织参与民生权利保障正日益成为继政府之外的一种重要补充形式。本文以济南市天桥区扶持社区社会组织参与社区民生权利保障工作为调研对象，尝试对其经验进行总结，并提出针对地方政府的政策建议。

一、民生权利多元供给的背景：时代主题的变迁和政府职能的转变

公民权利内容的丰富和实现的可能总是随着社会时代的变化而变化。我国从建国后到今天，其间作为个人生存发展重要权利内容的民生权利经历了政府（单位）全包的计划经济时代，市场经济初建时期的主要由个人负担时期，到今天的初步多元供给时代。

当前阶段社会组织之所以获得政府扶持，成为民生权利供给的重要主体之一，其深刻背景是中国社会发展阶段的转换，从全力发展经济的“效率优先，兼顾公平”到更加关注民生，关注公平。这期间中国社会发生了深刻变化，“民生”逐渐成为近十年来政府工作的重点。建设服务型政府，向每位公民尤其是弱势群体提供关乎生存发展福祉的民生权利在政府职能中占据越来越重要的地位。2000年国务院办公厅转发民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发〔2000〕19号文件），指出我国必须广泛动员和依靠社会力量，大力推进福利社会化，由此启动了社会资本进入福利供给领域。2008年汶川地震后，中国政府认识到民间组织对于民生建设的重大意义，逐步消除了传统上的戒备心理。2012年，中央对社会组织政策发生变化，开放四类组织直接注册。慈善公益类社会组织开始正式在全国介入包括养老、助残、扶弱等民生权利的供给。

与此同时，以欧洲为代表的西方福利主义的各种弊端也已经充分暴露，福利多元主义理论兴起。福利多元主义旨在改变政府在社会福利供给中唱独角戏的局面，主张社会保障主体的多元化，强调非营利组织作用，主张福利社会。［1］从这些来自西方国家的反思和实践可以看出，以福利为主要内容的民生权利的保障主体呈现出多元化趋势。

不管是我国自身的社会发展还是来自先进国家的理论反思和实践，都启示我们政府不可能独自承担民生权利的全部保障任务。借助社会组织力量，实现民生权利保障的社会化、多元化是未来发展的方向。

二、天桥区的基本做法和经验

2013年，济南市天桥区把培育社区社会组织参与社区治理作为深化社会治理的主要方法和手段。截至2015年9月，全区共有社会组织1019个，平均每万人拥有16个社会组织；注册登记社会组织278家，培育社区社会组织741个，成立5个街道社会服务中心，开发9大类60多个社会组织服务项目。在解决社区民生问题的治理中，天桥区在积极发展社区社会组织提供民生保障上积累了丰富经验。

（一）天桥区基本做法

1.加强社会组织参与机制建设

依托各街道社区成立 “社会组织联合会”，进一步让共建单位和社会组织充分参与社区治理，形成了 “党组织领导下的居委会主导、议事会支撑、共建会和社会组织联合会协同”的“四会制”社区共治新格局。

2.搭建社会组织培育服务平台

一是建立了天桥区社会组织服务 （孵化）中心，按照市场化的思路，委托一家规范成熟的社会组织运作，孵化、培育社会组织。二是成立了区、街道和社区社会组织联合会三级枢纽型社会组织，与三级社会组织服务（孵化）平台共同形成社会组织网络化管理体系。

3.社会组织党建管理属地化

为了推动社会组织参与基层社会治理工作，区社会组织党工委依靠有关业务主管单位、街道和社区党组织，探索建立了社会组织党建属地化管理方式。

4.成立社会工作协会和机构

为整合全区社工人才资源，更好地推进社会工作服务项目，天桥区民政局成立了区社会工作协会，全区117名社会工作者全部成为社工协会会员。由协会组织会员开展集体研究，策划、确定社会工作服务项目的类型，制作项目策划书，指导开展项目。

5.梳理社会工作项目体系

天桥区民政局根据不同层次居民群众需求，着眼于解决目前最集中需要解决的社会问题，梳理出了助老、扶弱、帮教、弘文、睦邻、援法、矫正、维安这八类社会治理工作项目体系，引导社会组织在八类项目体系下策划社会工作项目，有序参与社会治理。

6.信息服务体系建设

天桥民政局建设了 “天桥区社会组织工作志愿服务网”网站，提供动态资讯、开展政策咨询、发布工作信息、宣传项目活动、促进沟通交流，并同时开通了社会组织官方微信公众平台，一方面发布相关政策、工作动态和公益项目，一方面引导社会组织和群众开展互动和交流、提出需求和想法。目前，逐步开设 “天桥青年社会组织家园”“微公益”“天桥志愿网”等互动平台。

（二）主要经验

1.通过一整套体制和机制促进社会组织发展

天桥区为扶持社区社会组织建设了一整套的体制和机制。整合现有体制资源搭建“四会制”创立参与渠道；建立区社会组织孵化中心，成立区、街、社三级枢纽型社会组织，实行登记备案，社会组织党建管理属地化，实现网格化管理体制；成立社会工作协会和机构扩大“三社联动”；建设信息服务体系，实现需求和资源的互动。这些体制和机制有效地服务了社区社会组织为居民提供各种服务，在服务中，社区社会组织获得了快速的成长。

2.以市场化方式弥补政府服务“短板”

社会组织培育，重在建立社会组织参与服务市场的渠道。天桥区把开展政府向社会力量购买服务，作为支持社会组织发展的重要手段，支持中心承接政府公共服务，参与社会管理，开展社会工作指导、评估培训、志愿服务等工作，尤其是在培育新生社区社会组织方面，天桥区依然贯彻了市场化思路，其委托“快乐一家”社会组织服务中心，全面负责建设、管理与服务区社会组织服务（孵化）中心，真正实现了社会组织的自我管理与服务。

3.项目化运作提高服务的专业化水平

式中：u为负荷转移路径需要的联络开关数量；k为此条转移路径的每一个联络开关；Ck为此联络开关闭合所花费的时间，Ck可以取标幺值，其基础量纲可根据实际设置。

项目化运作是社会组织承接政府服务，开展社会活动的最主要形式，也是财政资金使用的基本要求。天桥区利用区和街道社会组织服务中心作为项目承接主体，引导、指导社区社会组织开展活动服务提供经费支持；同时，街道还能把社会管理服务打包，交给社会组织服务中心制作项目，组织社区社会组织开展服务。此做法极大地促进了社区社会组织的快速成长。

三、民生权利保障角度的分析

在当前我国未富先老的趋势下，如何应对各项民生权利保障的日益加重是各级政府无法回避的重大课题。天桥区从积极培育社区社会组织参与社区治理，供给社区民生权利的角度对我国民生权利保障提供了与西方福利多元主义契合的实践案例。天桥区利用当前国家和地方在扶持社会组织发展方面的优惠政策，重点发展社区社会组织，对完善民政系统下社会福利起到了承接政府职能、显著增强民生权利供给的作用。

（一）通过软法规范扶持社区社会组织，为民生权利保障提供制度基础

软法是近些年新兴的法学理论。一般认为软法是不具有强制执行力，具有法律特征的行为规范［2］，具有非强制性、非司法性、注重协商、灵活性强等特点。比如公共政策和社会自治规范就属于典型的软法规范。［3］软法是法学界适应治理的兴起而做出的积极学术回应，其在我国社区治理中表现出强大的发展前景，尤其对于基层治理的法治化具有明显优于硬法的优势。

在中央推行社会治理和政府职能转变的大背景下，天桥区积极利用各层级软法，并根据自身特点出台本地政策，积极扶持公益慈善类社区社会组织。天桥区政府积极落实济南市的有关政策，比如 《关于进一步加强社区社会组织培育与管理的意见》（济民发 〔2014〕120号），《济南市社会团体法人治理指引（暂行）》（济民发〔2013〕86号）等，同时自身也通过一系列政策为社区社会组织参与社区的福利供给提供制度保障，比如推出8+X的社区社会组织登记备案制度，要求每个社区按照助老、扶弱、帮教、弘文、睦邻、矫正、援法、维安八类成立社会组织，再根据本社区特点加一类特色社会组织“X”。这里的“8”就体现了政府的主导性，基本围绕公益慈善类展开。

（二）建立相应体制和机制，为社会组织参与治理整合资源

要实现社会组织参与到社区治理，提供民生权利福利的目的，必须能够既发现社区需求，又找到供给资源，并能实现对接，这就需要一套体制和机制。天桥区先后成立了社会组织联合会和社会工作协会，整合社会组织和社工，形成“党组织领导下的居委会主导、议事会支撑、共建会和社会组织联合会协同”的“四会制”新格局，扩大了社区、社工、社会组织“三社联动”机制的作用。通过建设网站、微信等互动平台，实现了多方信息的多向沟通。通过推荐本辖区社会组织参与各级公益创投活动，鼓励支持社会组织发展。这一系列工作正逐步规范化，基层政府和自治组织都在努力构建一套多方共识下的软法规范，共治理念下的社区民生权利保障机制初步形成。

（三）形成程序性规范，保障权利与监管并重

公开是最好的公平保障方式。对社区社会组织的培育扶持和政府所购买公益项目的运作，天桥区都有一套严谨的程序，在公益项目运作的全流程，都坚持信息公开，接受监督。及时的程序公开同时也构成对社会组织的监督，任何人都可以在街道办事处看到相关信息。这些公开性的程序在政府购买服务中保证了购买行为的公平公正，在项目运作中保证了政府和相关社会组织接受必要的监督，同时，这对受益人而言也享受到信息公开的权利。

四、扶持社会组织参与民生权利保障的相关建议

（一）以软法建设保障社会组织参与民生权利供给

“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”是我国当前完善社会治理的重要指导思想，如何在基层治理中实现治理的法治化是当前的一个难题，软法的出现恰好适应了这一发展趋势，提供了解决方案。硬法本身所具有的高度规范性、强制力保障、高稳定性、可诉诸司法救济等“硬”特征必然导致其在形形色色的社区中，在无尽的基层琐事中无处发力，难以适应。强调规范和保障的法条，在基层实践中难以落地，基层的很多问题又无法通过这些硬法获得制度性解决。软法则完全规避了这些对基层治理的僵化刻板，代之以小范围共识规范、柔性约束、高度灵活性等特点，因此其在基层社会治理中必定会发挥越来越重要的作用。

社会组织参与民生权利的供给是我国当前新常态下政府职能转变、社会时代主题变迁的必然结果。在我国这样幅员辽阔，传统文化深厚，现代化进程复杂的国家，政府管制让位于社会治理后，如何实现治理本身的法治化是一个迫切而且现实的问题。软法提出了一个不同于传统法学理论的新路径，将法学视野扩展到政策、自治规范、惯例等非硬法领域，但法治精神和理念依然贯彻其中，这是治理法治化，尤其是基层治理法治化的一个充满希望的方向。

限于硬法立法的高门槛，地方政府可以对成功的经验以软法形式总结推广，充分利用软法的优势，利用当前公益慈善类社会组织发展的大好时机，进一步提升本地区居民民生权利供给水平。

（二）官民合作型社会组织培育模式值得推广

天桥区“社会组织服务（孵化）中心”担负孵化任务，委托“快乐一家”运营管理。这种市场化思路，委托社会组织孵化社会组织的做法在济南市是第一家，同时打造区、街道、社区三级社会组织服务网络，形成培育、孵化、服务体系健全，服务功能完备的网格化体系。这是一种官民合作型模式。

从全国社会组织培育的一般经验和学术界对于各种培育模式的研究来看，兼顾政府与草根，兼具行政和社会的双重取向或许是当前我国地方政府对于发展社会组织的务实态度。［4］在官民合作模式下，其价值取向、运作规则、资源获取等都有较大灵活空间，可以根据社会条件适时调整，这种官民合作型模式既能够照顾到当前大多数地方社会组织还比较弱小，公民的社会参与还不够积极，政府还相对强势的现实，也能够最大限度为已经初步发展的社会组织留足空间，并提供扶持。

（三）完善受益人反馈机制

从目前笔者所掌握的资料和调研所得，我们没有发现慈善项目的受益人在整个项目中具有明显的话语权。这一问题是目前所有公益项目中普遍存在的，需要完善对于受益人的权利保障机制，包括明确受益人在项目中的各项权利义务，信息的及时反馈，投诉受理，项目进行中或完结后的修正和总结等。

（四）加大重视，形成资源优势

重视社区社会组织建设是天桥区近几年取得较大成绩的关键所在。天桥区每年都对社会组织建设加大投入，通过政策、项目扶持社会组织发展。从目前发展中面临的困难看，各级政府相关部门对于购买服务认识不到位、资金有限、社会组织内部治理欠缺、人才匮乏等仍然是主要问题，这同时也是各地社会组织发展中的共性问题。因此，地方政府需要更加重视社会组织建设，集中一定的政策、舆论、资金、人才等方面的资源，争取形成创新性的成绩。

注释：

村民选举一向被称为是我国基层自治中的一大政治成果，但是这些年来的“贿选”却呈恶化趋势，其原因之一就是现行的《村委会组织法》无法适应农村现实中的传统因素和迅速发展要求。

［1］林闽刚，王章佩.福利多元化视野中的非营利组织研究［J］.社会科学研究，2001，（6）.

［2］罗豪才，毕洪海.通过软法的治理［J］.法学家，2006，（2）.

［3］姜明安.软法的兴起与软法之治［M］.中国法学，2006，（2）.

［4］张海.我国社会组织培育模式的历史演变及发展趋势［J］.湖北社会科学，2015，（10）.

Cultivation of Community Social Organizations under the Perspective of Rights of the People's Livelihood——Based on the Experiences of TianQiao District in Jinan

Shi Lei
（Party School of Ji'nan Municipal Committee of CPC，Jinan，Shandong，250100）

Along with the changes of the era theme and the transformation of government functions，the rights of the people's livelihood appears multivariate supply trends.Under this trend，Tianqiao district explores actively to strengthen the rights of the people's livelihood levels by supporting the community social organizations.The service levels of the social service organizations in Tianqiao district have been successfully improved by establishing a series of systems and mechanisms，setting up the concept of market-oriented development and carrying out the project operation.The experiences of Tianqiao district bring the following revelations：a.to provide institution basis for the rights of the people’s livelihood by standardizing and supporting the community social organizations through soft laws；b.to set up a corresponding system and mechanism to integrate the resources for social organizations to participate in management；c.to guarantee rights and regulation equally by the formation of procedural specifications.Some suggestions are proposed as below to support the social organizations and guarantee the rights of the people’s livelihood：a.to guarantee the participation for social organizations in the power supply of the people's livelihood through the construction of soft laws；b.to promote the cultivation pattern of the cooperative social organization between officers and officer and civilians；c.to improve the beneficiary feedback mechanism；d.to pay more attention to the cultivation of community social organizations so as to form resource advantage.

rights of the people's livelihood；community social organization；cultivation

C916

A

1671-2862（2017）03-0008-05

2017-03-15

石磊，男，山东济南人，法学硕士，中共济南市委党校、济南市行政学院、济南市社会主义学院政法教研部副教授，研究方向：基层治理。