印度的外商投资准入政策及其对我国的启示

岳 鹰

(北京大学 法学院，北京 100871)



印度的外商投资准入政策及其对我国的启示

岳 鹰

(北京大学 法学院，北京 100871)

外国投资准入制度是印度外资制度中的关键环节。印度外国投资准入制度是对外国投资进行限制许可的一种经济制度，具有在法律框架下融合政策的特点，其以政策为导向的外资制度体系具有其特有的优点，其中包括开放简明的行业政策负面清单，便利投资者的自动批准渠道和详细清晰的分领域审批比例规定,以及较保守并承担安审部分责任的外资准入组织形式规定。文章以印度2016年政策汇编为主要研究文件，结合其他政策文件进行探析，引出其与我国外资准入制度异同的部分思考，并提出完善我国政策规制的建议。

印度；外资；准入制度；政策

印度作为金砖国家成员之一，同为亚洲国家，其与我国有着地缘相邻关系和人口经济等诸多相似性，近代历史中也曾为殖民国家，现代国家发展历程亦为短短几十年，在占据成本优势而成为亚洲世界工厂的国际地位以及发展中国家的市场经济地位上，与我国相类似。印度对我国“一带一路”政策持反对态度甚至体现些许竞争意味*虽然印度支持亚投行，却不支持“一带一路”政策，印媒认为，其原因为同等竞争优势考虑下的类似中国威胁论或竞争意识。详细报道参见《印媒：“一带一路”增强中国经济优势 压缩印度活动空间》，《参考消息》，2016-07-05，转载印度前国家安全顾问、西孟加拉邦前首席部长M.K.纳拉亚南2016年7月4日在《印度教徒报》刊登的题为《停一停，查看一下现实》的文章。。联合国贸易暨发展会议(United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD)的2016年世界投资报告中也将中国、中国香港以及印度并称为推动亚洲直接投资增长创历史新高的代表性国家和地区，中国和印度也是金砖五国中保持投资增长的国家*报告称，亚洲的FDI流入量增长16%，达到5410亿美元的历史新高，主要是由东亚(如中国以及中国香港)和南亚(如印度)的强劲表现所推动的，UNCATD，http://unctad.org/en/Pages/DIAE/World%20Investment%20Report/World_Investment_Report.aspx。。

从1947年正式取得独立之后，印度一直谋求经济上的发展*“印度外资制度历史上有五次较为明显的开放。1949年4月因缺乏资金，尼赫鲁在选民大会上公开发表《外资政策陈述》欢迎外国投资；1957-1958年的外汇危机迫使印度政府采取更为开放和友好的外资政策；20世纪80年代初期因为当时的第二次石油危机所导致的外汇短缺及印度制造业出口的低迷表现，印度政府开始采取较为开放的外资政策；20世纪80年代中期拉吉夫·甘地上台后的开放；1991年因为外汇短缺原因导致的开放。”载王宏军：《印度外资制度的历史与展望》，《南亚研究》，2011年第2期第96-110页。。2013年以来，印度加快其外资法改革步伐，在多项法律文件中对其外资制度进行改革；2015-2016年，印度吸引外资比例创新高，较前一财政年度增加近20%，并在医药、食品、民航领域进一步开放准入清单，印度政府乐于采取的吸引外资方式，具体来说即开放准入和减少审批，同时通过有规律性的政策发布形成吸引外资的可靠法律环境。

一、以政策为导向的印度外资制度体系

印度的外资管理制度中的法律包括管理外汇的法律《1999年外汇管理法》，规制各个行业的法律《1951年工业(发展与管理)法》，管理公司组织形式的法律《1956年公司法》，规制垄断行为的法律《2002年竞争法》，对外国品牌和外国投资者的知识产权的保护的法律《1970年专利法》《1999商标法》《1957年著作权法》，以及关于工资、就业条件、社会保障的劳动法规定*印度外资管理制度中的法律框架内容，参见王宏军：《印度外资法律制度研究》[M].昆明：云南大学出版社，2010。。

印度政府关于外国直接投资的政策主要分为以下三个部分： 其一，印度工业政策与促进局工商部门*印度的工业政策与促进局(Department of Industrial Policy & Promotion, DIPP)成立于1955年，并于2000年兼并工业发展局后重组，是负责制定外国直接投资政策的机关，其隶属于印度国务院工商部(Ministry of Commerce and Industry, Government of India)。一年一度编制的《外商直接投资政策统一汇编》，其中，主要是对直接投资的限制条件、可以投资的行业以及对投资的汇出、报告等制度做出规定。其二，通过《新闻通报》(Master Circulars)形式制定外资政策，印度储备银行*印度储备银行(Reserve Bank of India, RBI)是印度的中央银行，负责印度的外汇管制机关，成立于1935年4月1日，其会定期发布《1999外汇管理法》修正案(notification)。同时，印度储备银行还是印度外资准入适用自动渠道主要的审批机关，政府审批渠道下的主要机关是外国投资促进委员会(Foreign Investment Promotion Board，简称FIPB)。(Reserve Bank of India, 即印度央行)发布公告，将其作为《1999年外汇管理法》修正案。其三，通过政府制定工业政策。1947年以来，印度政府先后制定一系列工业政策，包括《工业政策决议》和《工业政策陈述》。其中，前者确定工业政策大方向，后者是印度政府五年一次的具体工业政策的陈述，更为具体和有指导意义。

由此可见，印度的外资规制的最大特点是以政策为导向的规制体系。印度没有统一的外资管理法，专门针对外资的法律很少，这种对内外资统一适用法律的规定类似准入前国民待遇，但却使用政策的形式对外资的准入进行种种限制，而且政策的修改频率也比较高。每年的政策更新需要外国投资者关注最新的政策变化，不过除此之外，针对外资的制约主要在于外汇管理方面，其他领域的法律规制与内资待遇无异。政策的变通与不确定性为政策的有时间规律性出台和高度透明度所弥补，总体上看，其外资制度框架清晰且易于获得，笔者猜想这些优点既是外资吸引力较强的原因，也是印度政府为吸引外资而有意为之*印度通常在一年一度外资管理部门发布的通告中第一条即强调对于吸引外资政策的目的：“Chapter 1: Intent and Objective, 1.1 Intent and Objective, 1.1.1 It is the intent and objective of the Government of India to attract and promote foreign direct investment in order to supplement domestic capital, technology and skills, for accelerated economic growth. Foreign Direct Investment, as distinguished from portfolio investment, has the connotation of establishing a ‘lasting interest’ in an enterprise that is resident in an economy other than that of the investor…”, Consolidated FDI Policy Circular of 2016, D/o IPP F. No. 5(1)/2016-FC-1。。

二、印度外资准入政策内容及其特征

(一)开放简明的行业政策负面清单

印度的行业政策可以通过工商部外国投资促进局每年发布的《外商直接投资政策统一汇编》得知。其行业政策表*“行业政策表”这一称谓参考王宏军教授著作《印度外资准入制度研究：兼论外资法的建构》，该著作参考我国将印度外资准入清单做四个方面划分，笔者认为其有利于学理解释和国人理解，但容易对印度是否为负面清单这一性质造成误解，事实上从政策规定上看为负面清单。印度政策仅将行业领域分为禁止和允许两类。中的政策可分为禁止和允许两大类。禁止类的行业是不允许外资进入的，允许类中包括100%全面开放领域和限制类领域。除了负面清单中的比例限制措施，在印度许可证制度中也有对外资限制的规定。《1951年工业(发展与管理)法》是为了落实《1948年工业政策协议》而制定的。在这部法律中，政府建立许可证制度。印度的许可证制度虽然不仅针对外资，但其对非小规模企业投资小规模行业的外资比例限制为不得超过24%，而且要保证在三年之内每年产量的50%至少用于出口，并取得政府许可。

负面清单模式的外资管理制度为外国投资者带来清晰明确的可投资领域划分，而且在其一年一度的政策中对各行业进行清晰分类，分为农业、矿业和石油天然气、制造业、服务业、金融服务业和其他部门，并在各种类型中分别规定详细的准入限制内容。因此，虽然从政策更新频繁角度，印度的负面清单并不能让投资者毫无后顾之忧，是不完全的负面清单，在行业政策表中明确列出100%自动进入的领域类似证明清单，但由于未知领域也可以从其“自动审批渠道通过”这一设置中看出，印度该政策列表确属负面清单性质。由此可见，印度的行业限制是以明确清单形式列出的，印度和世界上主要市场经济国家如加拿大、美国等类似，产业政策随需要而不断更新，投资者和其他国家需关注其新的政策变化，虽然该政策更新频率高,但指导文件有着很高的透明度和较详细的规则。印度的行业政策表非常细致，其中不但规定了哪些行业可以投资，而且规定了此行业投资比例上限，以及是否需要经过政府审批。虽然汇编中的清单内容具体性强，但并不复杂，而且集中于30页左右，简明扼要。因此，从开放程度、透明度和具体性来看，该行业政策表具有可获得性强的友好型特点。

(二)便利投资者的自动批准渠道和分领域审批比例规定

印度将外资准入的审查程序分为自动批准和政府审查两个渠道：其一，印度外资准入自动渠道，是指外资不需要政府审查可直接进行投资，主管机关是印度储备银行。自动批准渠道下的所有外国投资都要向印度储备银行下的外汇部进行申报，填写制定的表格就可以获得相关投资的批准。其二，政府渠道，是指外资需要经过政府审查方能进行投资，主管机关是外国投资促进委员会，该委员会将在30天内做出批准与否的决定。此外，工业政策与促进局下属的工业援助秘书处、项目审查委员会等也都是有审查权的机关。

三、印度外资准入政策对我国的借鉴意义

与我国存在诸多规制针对外资的法律规制状况不同，印度专门针对外资的法律仅为《1999年外汇管理法》，在中国外资法中，三资企业法专门规定外资形式，而印度将公司形式规定于《公司法》中，相比我国现行外资法律来讲，更为开放。虽然印度对内外资适用法律并无不同，但是政策对外资准入的种种限制体现出其准入前国民待遇的不充分性。

比如，在投资组织形式的限制上规定较为复杂，并非国民待遇，需外国投资者格外注意，类似于我国外资三法设置。在对外国投资者主体资格准入的规定方面，有印侨和非印侨的待遇区分，也有巴基斯坦、孟加拉国、斯里兰卡、阿富汗、伊朗、不丹、中国和其他主权国家的区分。相比之下，我国并没有针对外国投资者的国籍进行区分。因此，印度外资准入仍有其较保守的一面，尤其是在国别限制方面，不过必要性在于，印度外资准入承担了国家安全审查的职能，并非如我国单独设置了安全审查条款来兜底。因此，确实需要此类防范性规定。

在行业准入方面的准入前国民待遇体现较为充分，主要体现在行业政策表和自动渠道准入程序中。行业政策表与我国以往的《外商投资指导目录》类似，均为包含限制禁止和允许类，包括具体行业的进入和行业投资的比例限制，但事实上印度行业政策为负面清单模式，并非我国的正负面清单，这可从其开放未知领域和审批程序中的自动渠道看出。

总之，虽然对政策列表中各行业状况宽松程度进行测量需进一步实证研究，但至少从形式上看，笔者认为印度的准入限制与中国相比难分伯仲，从某些方面较为严格，比如，对投资者身份的限制、投资比例的限制以及政府意志导致的政策频繁变动等。从自动审批模式和负面清单本身来看，印度表现得更为开放。印度负面清单在我国负面清单出台前已形成，已较为成熟，且针对外资的立法甚至政策部分都较为集中和清晰。相比之下，我国从20世纪80年代开放以来的外资类型政策，数量众多、纷繁复杂，反而难于遵循。政策汇编对负面清单各行业领域规定的细化规定、内容简明、集中和按时发布的可预见性特点，以及自动审批制度的透明化规制均为印度外资制度的亮点所在，既避免了政策相较于法律来讲的低层级和不确定性本身为外国投资吸引力带来的负面效应，也避免了法律的滞后性或频繁修订法律带来的不确定性和负面形象。因此，笔者认为我国可在外资准入制度建设实践中借鉴印度负面清单实施状况所带来的经验，并借鉴印度采取的有规律、透明化、集中化的政策颁布或汇编措施，从而为我国未来可能的新的负面清单外资开放模式提供支持。

[1]王宏军.印度外资法律制度研究[M].昆明：云南大学出版社，2010.

[2]王宏军.印度外资准入制度研究[M]. 北京：法律出版社，2013.

[3]王宏军.印度外资制度的历史与展望[J].南亚研究，2011(2).

[4]王宏军.印度外资准入制度研究——以我国企业对印度的投资为例[J].法商研究，2008(5).

[责任编辑 刘馨元]

India’s Foreign Investment Access Policy and its Reference to China

YUE Ying

(School of Law,Peking University,Beijing 100871,China)

Foreign investment access system is a key stone in India’s foreign investment system. It has the characteristic of policy-oriented framework. Though policy-oriented rather than law-oriented, it has its unique merits, including an open and concise industry policy negative list, automatically approval channel and detailed and clear approval ratio requirements, as well as the relatively conservative foreign investment organization form permitted which bears a portion of security review responsibility. This article mainly adopts the method of text analysis and induction, takes Indian Consolidated FDI Policy Circular of 2016 as the main research document, combined with other policy documents, to explore the standard of the access system in India, and finally leads to some thoughts of the similarities and differences between it and China’s foreign investment access system and provide the suggestion of perfecting Chinese Foreign Investment related Policy reference to Indianrelevant experience.

India；foreign Investment；access；policy

2017-01-20

岳鹰，北京大学法学院博士研究生，研究方向：国际投资法。

D912.295

A

2095-0292(2017)02-0043-03