大国博弈——联合国秘书长的选举与连任

大国博弈

——联合国秘书长的选举与连任

□ 贵 洪

联合国秘书长是如何产生的?

迄今为止，关于联合国秘书长选举的法律依据有如下三条：一，《联合国宪章》第97条规定：“秘书长应由大会经安全理事会之推荐委派之。”二，《安全理事会暂行议事规则》第48条规定：“除非安全理事会另有决定，理事会会议应公开举行。关于向大会推荐秘书长人选的问题，应在非公开会议中讨论决定。”三，《大会议事规则》第141条规定：“在安全理事会对秘书长人选提出推荐后，大会应举行非公开会议，审议此项推荐，并以无记名投票进行表决。”

除此三条外，对秘书长选举的许多具体问题，均无明文规定，只是在实践中根据有关决议和各方之间的谅解，形成了一套不成文的习惯做法。中国前常驻联合国代表秦华孙大使认为，主要有以下几项：

1．秘书长任期一般为5年，可连任一期(5年)；

2．5个常任理事国不得出任秘书长(这是5国之间的谅解)；

3．秘书长选举属实质性重要问题，要有包括5个常任理事国赞成票在内的安理会9票赞成方可获得安理会的推荐；

4．如有两个以上的候选人，安理会一般先进行所谓的“摸底投票”，获9票以上且无常任理事国的反对，以得票多者获正式候选人资格；

5．安理会选举以秘密方式进行，由主席当场开票，确定人选后，紧接着通过向大会推荐人选及其任期的决议，大会一般会根据安理会的推荐通过有关决议；

6．自20世纪80年代以来，地域轮换原则越来越成为确定秘书长人选时考虑的一个重要因素。

从上述秘书长选举的法律依据和不成文习惯做法中可以看到，联合国秘书长的人选必须先由安理会推荐，这一条最为关键。这意味着秘书长的提名和任命必须得到安理会常任理事国的一致同意。安理会常任理事国手上的否决权，等于给秘书长戴上了“紧箍咒”。而候选人要想当选秘书长以及秘书长想获得连任，其必须在安理会常任理事国之间“走钢丝”。这也导致历任秘书长的选举往往充斥着大国之间的角逐与冲突，成为国际斗争的缩影。

首任秘书长的提名，是几经周折才推荐出赖伊的。1950年，赖伊的秘书长任期届满，他想谋求连任，美国极力推荐，但遭到了苏联的坚决反对。赖伊在任第一任秘书长时是由苏联首先推荐而获得通过的，可是赖伊在朝鲜战争时支持美国干涉朝鲜的议案却得罪了苏联。当年10月，安理会就赖伊是否连任秘书长连续举行了5次秘密会议。美国坚持认为赖伊不应因他在朝鲜的行动而受罚，并威胁将否决任何其他候选人。安理会难以做出对新秘书长候选人的推荐，最后将这一问题提交给联合国大会。苏联动议大会对此推迟作出决定，并将这一事项交还安理会。结果苏联这一动议被否决。而包括美国、英国和法国在内的15个国家建议将赖伊任期再延长3年，这一建议被通过，并决定自1951年2月1日起，赖伊的秘书长任期延长3年。苏联认为此举公开违反《联合国宪章》，一直拒绝承认赖伊为秘书长。随后，赖伊因麦卡锡主义泛滥祸及到联合国的美籍公务员而予以抵制，又得罪了美国。美、苏两个大国对赖伊均不满意，迫使他不得不于1952年11月提前辞职。

1952年，在赖伊辞职后的第二任秘书长选举中，美国提出莱斯特·皮尔逊为候选人，苏联当时没能立刻找到合适的人选，但仍然否决了这个来自北约成员国加拿大的候选人。斗争的结果是，被认为相对持中立立场的瑞典人哈马舍尔德获得推荐。

但哈马舍尔德在连任的后期，因处理刚果危机问题引起了苏联的不满。在1960年的第15届联合国大会上，苏联领导人赫鲁晓夫要求改组联合国秘书处。他提出采用一种“三驾马车体制”，即社会主义国家、和平中立国家和西方国家各派1名代表联合取代现行的联合国秘书长，并提出这三方代表不仅应该数量相同，而且要拥有相等权力。其理由是世界上只有中立的国家，没有中立的个人，秘书长的职能必须同时由三方代表共同行使。赫鲁晓夫说，哈马舍尔德“总是维护美国利益”，是“资本家的一个代表”。1961年2月，刚果总统卢蒙巴遇害后，苏联对哈马舍尔德的攻击升级。苏联报刊和驻联大代表葛罗米柯几乎异口同声地说哈马舍尔德是“一个双手沾满鲜血的虚伪政客，践踏了《联合国宪章》”，受雇于“殖民主义分子联盟”，认为哈马舍尔德的“所谓‘独立的’政策反映了帝国主义国家的利益”，并撤销了对哈马舍尔德任秘书长的承认。一时间，哈马舍尔德成了苏联领导人心目中的头号敌人。

面对苏联的严厉指责，哈马舍尔德并不示弱，而是据理反驳苏联的指责。1961年4月5日，他在联合国发表讲话时说，如果辞职可以被视为最有利于联合国组织的话，那么联合国大会现在已经“有了一份现成的辞呈”。可是，他警告说，苏联政府的这种撤销承认的行为，实际上是想把他们的否决权从秘书长的选举，扩大到“秘书长在整个任职期内行使职务”方面。争论到1961年9月却突然刹车，因为哈马舍尔德在赴刚果途中因飞机失事不幸殉难。这一事件使得苏联对哈马舍尔德撤销承认失去意义，秘书长危机得以意外缓解。

哈马舍尔德遇难后，对于新的继任人选的争论达6周之久，最后大会才通过由安理会推荐的吴丹任代理秘书长。又过了一年，吴丹这个“代”字才去掉。如果吴丹没有在古巴导弹危机中有上乘表现，并在处理这一事件的同时博得美、苏双方的认同和好感，恐怕取消他的那个“代”字还需要时日。吴丹以稳健著称，而且他还吸取了赖伊和哈马舍尔德的经验和教训，在发挥秘书长作用方面显得更慎重和低调，这成为他能够顺利连任秘书长职务的关键因素。

1981年，瓦尔德海姆的两届任期届满后，仍想寻求连任。当时的主要竞争者有两个：一位是寻求第三次连任的瓦尔德海姆，另一位是坦桑尼亚的外交部长萨利姆。安理会为推荐秘书长连续举行了10轮秘密投票。当时由于中国否决瓦尔德海姆、美国否决萨利姆，妥协难以达成，结果迫使两人双双退出，最后由来自发展中国家的德奎利亚尔当选为联合国第五任秘书长。中国否决瓦尔德海姆，并非针对其本人，只不过是出于维护第三世界国家权利的原则立场。瓦尔德海姆本人也表示过，中国赞赏他的行事以及他在联合国与中国的合作。可以说，中国在此次秘书长选举中的坚定态度，大大影响了联合国以后的秘书长选举。

加利连任的失败也说明秘书长无法摆脱常任理事国的“紧箍咒”。他就是在美国的一票否决下得不到连任的。他在其所著的《未被征服——美国与联合国的故事》一书中对此作了详细的诉说。他明知作为秘书长，必然受制于大国尤其是安理会常任理事国，但却坚持要把联合国搞成一个具有独立地位的机构。在安理会第一次峰会后，加利说：“要负起比我的前任更多的责任，就得维护我的职位的独立性，同任何反对我履行所赋予我的职责的成员国，不管是大国小国，相对抗”。加利多年从事国际政治，不会不知道这样做的风险。事实上他也承认这会“从政治上毁了他”。问题是他对联合国的性质、地位和作用抱有不切实际的想法。所以，在决定要他下台时，美国参、众两院的发言人和克林顿总统本人都指责他“太过独立”。据有的学者分析，美国之所以非要加利下台的主要是因为：第一，在波黑问题上不愿承担保护“安全区”，反对使用北约空军，触怒了美国；第二，在联合国改革上表现不力，不符合美国首先改革财政和管理的要求。实际上，美国否决加利是因为他不能让联合国与美国积极合作，没有充分照顾美国的利益。

加利连任被美国否决之后的第二天，他接受《纽约时报》记者采访时的一段话充分表明了他的无奈。加利说：朋友们对我说，不要采取被动姿态，美国喜欢斗士，你得采取行动。可是我怎么能斗得过呢?得了吧。我是谁呀，敢和一个超级大国斗?我斗不过它。

在加利的连任提议被美国否决之后，安南作为唯一能为各方所共同接受的人选，当选第七任联合国秘书长。安南在秘书长任上时刻以“走钢丝”自警，这也是他能当选并连任的重要原因。对安南而言，秘书长不能过于强硬，因为过于强硬就会挑战安理会重要成员的权威并引起大国的不满，从钢丝上摔下来。

潘基文则是一位外柔内刚、善于走中庸之道的资深外交官，他当选第八任联合国秘书长也是大国一致同意的结果。韩国与美国是盟友关系，潘基文得到美国的同意自然不是难事。而中国支持来自亚洲的秘书长，俄罗斯也坚决支持来自亚洲的候选人。英、法在这次秘书长选举中的态度虽然一直不甚明朗，但最终还是随美国而起舞。

从历任联合国秘书长的选举情况来看，还从来没有一位秘书长能够让所有成员国满意。最终有幸坐上秘书长宝座的往往是那些既能够得到大国认可，又不会招致其他国家普遍反对的人。谋求推荐难，谋求连任亦难。因此，如果做不到“走钢丝”，即使当选秘书长，也很可能无法顺利连任。

(摘自时事出版社《联合国秘书长：从赖伊到潘基文》)