大国关系新变量：外交“野蛮人”的承诺兑现率

王鸣鸣

特朗普当选总统，美国外交政策的不确定性增强。让许多国家领导人关注、担忧乃至惶恐不安。特朗普上台后，与美国经济和国内就业有关的外交政策承诺兑现率会较高，而那些与这一主旨距离较远又受到国际关系和国内制度制约的承诺，就会在执行中打折扣甚至被放弃。

特朗普当选美国总统，在美国国内引发持续不断的争议乃至抗议示威，而在美国以外，2016年11月13日，仅特朗普当选美国总统三天后，由德国和比利时提议，欧盟就召开紧急会议以协同应对特朗普当选；日本首相安倍普三干脆于17日就前往纽約面见特朗普，这样超前“拜码头”的行为在国际关系史上十分罕见；而选后第一个给特朗普发去贺电的竟是美国的“头号对手”俄罗斯总统普京，而非美国盟国的领导人……

这一切都表明，外交“特朗普变量”的影响是全球性的。目前，一场围绕这一新变量而生成的外交风云，正在全球大国关系的“气象图谱”上漫卷，并正催生许多尚难预知的“新天气”。

“特式”外交承诺：“美国优先”

世界各国领导人对美国大选结果的关注不仅由于美国在全球和地区事务中举足轻重的地位和作用，更是因为当选总统特朗普在竞选中誓言要对美国外交理念进行大刀阔斧的改造。果真如此的话，被改造的将是许多地区乃至全球政治经济格局。

特朗普改革外交政策的承诺主要涉及以下几个方面：

第一，不再支持以欧盟为代表的一体化进程、要求北约成员国进一步分摊防务经费、重新审议承认克里米亚是否为俄罗斯领土的问题、全面改善与俄罗斯的关系并与普京总统建立信任、重新谈判“灾难性的”伊朗核协议。

第二，要求日韩大幅提高美国驻军费用的分摊比例、让美国在亚洲的盟国承担更多安全义务、废除“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）、把中国列为汇率操纵国并对中国输美商品征收最高45%的惩罚性关税、重新谈判北美自由贸易协定。

第三，制订一个制止极端宗教主义传播和影响范围的长期计划、彻底消灭“伊斯兰国”等恐怖组织、恢复对以色列这一“正义与和平的力量”的支持。

此外，特朗普一些关于内政的主张同样具有“外部性”，比如重建美国军事力量、遣返非法移民、严格限制穆斯林进入美国、修建美墨边境隔离墙、惩罚那些“离开美国只是为了利用美国的公司”，等等。

可以看出，特朗普外交理念的核心是“美国优先”，即“制定一个基于美国利益的外交政策”。

特朗普上述颇具冲击性的政策承诺不仅全面颠覆了时任总统奥巴马8年累积的外交遗产，甚至动摇了整个冷战后时代西方世界的普世价值、同盟网络和自由贸易的基石。因此，作为美国政界“局外人”的特朗普，在一些美国盟友眼中简直就是“野蛮人”。

欧、俄、北美外交的变与不变

2016年4月，特朗普在华盛顿智库国家利益中心就美国外交政策发表纲领性讲演。他总结了冷战后美国外交政策的五大缺点，其中包括资源过度透支、盟友没有承担公平的份额等。

总体看，这一纲领性文件不够清晰、系统，甚至有些支离破碎，但“美国优先”作为主题贯穿始终。循着这个脉络，可以对特朗普任职初期美国外交政策的变与不变作出一些判断。

首先，欧洲是以美国为首的西方阵营中最重要的一环，美俄关系又是此次竞选中最为引人注目的话题之一。

美国现在承担了北约防务近70%的经费支出，从小布什到奥巴马政府一直都在要求北约和欧盟扩大军备、承担更多的安全义务，特朗普的要求并不意外。

其次，美俄关系的改善已经被特朗普摆在竞选中外交问题的最显眼位置。2016年11月17日，特朗普在与普京通电话时表示，“不仅愿意使关系正常化，还希望在所有领域积极推动关系的发展。”

短期内，美俄关系的改善主要会表现在双方不同层级官员的交流互动方面。然而也应看到，8年前奥巴马新任总统时美俄关系“重启”一度红红火火，两年后即因一系列事件而夭折。所以，美俄关系要想获得实质性改善，要么双方都作出大的让步（比如在乌克兰和克里米亚以及欧洲反导系统问题上），要么美国彻底撒手欧洲，真正回归孤立主义，而这些在短期难以做到。

此外，在北美洲，特朗普除了要驱逐非法移民和修建美墨边境隔离墙外，还要求重新谈判《北美自由贸易协定》（NAFTA）。

2015年，美墨双边货物贸易总额达到5310亿美元，墨西哥80%的出口流向美国。如果美国退出NAFTA，从全球范围来看，墨西哥将是损失最为严重的国家。

在特朗普公开喊话的压力下，美国福特公司已于2016年11月17日宣布放弃将在肯塔基州的工厂迁往墨西哥的计划。墨西哥和加拿大已经表示要与美国重谈协定，它们会在美国要求下作出让步以换取美国不采取更为激进的措施。

亚太政策“去奥巴马化”

特朗普对亚太的政策由于有“亚太再平衡”或“亚洲转向”战略而备受瞩目。

与在欧洲一样，特朗普要求日韩承担更多美军驻扎费用，日本现在已经承担了近75%、韩国约为40%，经过讨价还价，特朗普这个目标不难实现。

预计为了“去奥巴马化”，美国关于“亚太再平衡”或“亚洲转向”的表述将会淡出，或者被新的话语所取代。特朗普亚太政策的最大变化将是奥巴马与亚太盟友苦心孤诣接近促成的TPP将会进入一个相对较长的“冬眠”期，这事关美国国内经济，是特朗普必须兑现的承诺。

然而从中长期看，TPP还会以改头换面的方式“复苏”。这主要基于三个判断：

其一，美国政府力推TPP符合其国家利益，即建立由美国主导的国际经济合作机制、用经贸关系巩固美国在亚太的同盟和准同盟体系，对中国起到某种制衡作用。

其二，现有TPP成员国可能会转向东盟与中、日、韩、澳、新、印正在推动的区域全面经济伙伴关系（RCEP），而这一机制美国并未参与其中。包括日本、澳大利亚、新加坡在内的亚太国家领导人已经向特朗普提示了这种可能性，虽然他们的提示威胁成分更多。

其三，实际上，由于TPP内部在劳工、环保、国企等方面的高标准以及外部的排他性，它并非一个传统的贸易自由化协定，对美国这个主导该组织规则并已经跨过诸多高门槛的发达国家来说利大于弊。

预料在TPP“冬眠”期间，美国与TPP成员国双边自贸谈判会比较活跃，以部分取代TPP功能并为其未来“复苏”做准备。

中短期内中美经贸关系会遇到困难，中长期两国经贸摩擦也会多于以往。

2015年，中美貿易额达5583.9亿美元，美国是中国第二大贸易伙伴，第一大出口市场和第四大进口来源地，中国已超过加拿大成为美国最大的贸易伙伴。在这种情况下，作为中美关系“压舱石”和“稳定器”的经贸关系一旦遇阻，其负面影响将是全局性的。

特朗普许诺重建美国基础设施和增加就业岗位，这或对中国对美基础建设和制造业投资，乃至中美双边投资协定（BIT）有正面作用。

由于特朗普政府战略重心内向化，中美之间在南海、人权等问题上的矛盾可能有所缓和。

在朝鲜核问题上，特朗普有可能开启与金正恩政府谈判的大门，并希望中国发挥作用。如此，中美在朝核问题上可能会有合作。

中东，仍以反恐为核心

在中东问题上，特朗普明确首要任务是消灭“伊斯兰国”及其他恐怖组织。美国未来对中东的政策将会以消除恐怖主义为核心，这与奥巴马政府是一致的。

秉承共和党鹰派的一贯主张，特朗普已经明确表示推进美国与以色列的关系。在竞选期间，特朗普曾说若当选总统，将把美国驻以色列的大使馆从特拉维夫搬至耶路撒冷，并承认耶路撒冷是以色列的首都。这与奥巴马政府对以政策不同，得到了以色列现政府的赞赏。

巴勒斯坦民族权力机构在特朗普当选后发表声明，表示要实现地区和平，必须建立以1967年停火线为边界、以东耶路撒冷为首都的独立的巴勒斯坦国。

可预料，特朗普政府对以色列反对巴勒斯坦建国的批评声音会比奥巴马政府小很多，但对支持以色列的政策还会比较谨慎，因为这可能使巴以冲突进一步升级。

关键是多少承诺将兑现

问题的关键在于，特朗普2017年1月就任后，其在大选中的政策承诺兑现率究竟会有多少，这既取决于其推进改革的决心和外交决策团队的组成，也取决于美国的制度约束能够发挥多大作用。

美国有学者统计，自1968年至2004年这36年间，候选总统许下的诺言中平均兑现率为67%。考虑到美国选民更为关注内政问题，对外交事务比较陌生，当选总统兑现外交政策的压力会比较小，竞选中特朗普就外交问题的表态与当时政策差距很大，兑现的难度也会更高一些。

现在，新的外交决策团队正在形成，即将出任总统国家安全事务助理的退役陆军中将迈克尔·弗林支持重新与伊朗谈判核问题、加强与俄罗斯的关系以及加强打击宗教激进主义的立场；被提名为美国中央情报局下任局长的迈克·蓬佩奥在安全领域被视为鹰派人物；预料即将出任国务卿的人选应该十分熟悉国际事务和外交政策，以补特朗普外交经验的不足。

总体上，以特朗普为首的外交团队的特点将是强硬而又务实。

另外，特朗普的一些对外政策承诺还会遇到制度性约束。

例如，他承诺将在出任总统的第一天就宣布中国为汇率操纵国，威胁要对中国商品征收最高45%的关税。前不久，美国财政部还在半年报中明确拒绝将中国列为汇率操纵国，而对现有衡量标准进行修改非一朝一夕之事。即使被列为汇率操纵国，程序上下一步也须借助国际货币基金组织施加压力。

还应该看到，美国对外政策的方向性调整自2008年国际金融危机之后奥巴马政府上台就已经开始。从伊拉克撤军，在中东和欧洲实行“离岸制衡”战略，削减军费开支，都是美国战略内向收缩的标志。

8年来，美国财政状况不断改善，经济缓慢复苏。但是，经济复苏和自由贸易所带来的巨大财富未能惠及美国大多数中下层民众，致使以特朗普为代表的非建制派的反对全球化、反对新自由主义经济政策、反对“政治正确”的主张获得大量渴望变革民众的支持，使得民族主义和民粹主义在美国成功进行了一场“颜色革命”。

以“美国优先”为主旨的特朗普外交新政基本上围绕贸易、移民、减轻国际义务等让美国得实惠的思路展开，也反映了特朗普的商人特质。

所以，特朗普上台后，与美国经济和国内就业有关的外交政策承诺兑现率会较高，而那些与这一主旨距离较远又受到国际关系和国内制度制约的承诺，就会在执行中打折扣甚至被放弃。

2017年1月下旬，候任总统特朗普将正式入主白宫，其外交政策“新桃”如何替换奥巴马的“旧符”，令世界各国关注。一般来说，在国际关系中，大国政策的“可预期性”对于盟友或对手都十分重要，但是特朗普竞选取胜本身就是“超常规”的，以其“圈外人”的商界历练和决策风格，今后的世界也许要面对“不确定性”更多的美国外交政策。

（作者系中国社科院世界经济与政治研究所研究员）

（何风荐自《环球》）