专家参与在行政执法过程中的规范

摘 要：随着依法行政理念的深入，各种专业领域的执法活动越来越强调违法行为认定的准确性和权威性。引入专家参与是在专业领域执法中的普遍做法。专家参与就是委托专家在现场勘查中提供技术服务，诸如鉴定、核查等，帮助执法者做出判断。专家参与对案件处理决定影响巨大。如何规范专家参与，提高行政执法行为的合法性、权威性，同时又兼顾实效性、专业性，显得尤为必要。本文以北京市能源领域行政执法为视角，探讨规范专家参与的意义和现实可行性。

关键词：专家参与；内部程序；能源执法

能源执法领域涉及的法律、法规、规章众多，赋予行政机关的职能丰富且具有较强专业性。如《节能法》第七十六条赋予行政机关能源审计机构出具的审计报告审查职权，执法人员如果不借助外力，聘请节能专家对技术报告进行鉴定，是很难对报告内容的真实性做出认定的。再比如北京市《碳排放权交易决定》第四条第二款要求行政机关对重点用能单位根据配额排放二氧化碳。这就需要对当事人排放二氧化量进行核查，如果不通过外请碳管理专家进行技术核查，行政机关也很那做出最终的处理决定。由此可见，以能源执法为代表的专业执法越来越多的依赖专家参与，专家意见逐渐成为行政处理决定的重要依据。

根据北京市《2016-2017年政府采购集中采购目录及标准》要求，对于单项或批量购买技术服务金额在50万（含50万）至200万的采取竞争性磋商形式，高于200万（含200万）的须公开招标，对于金额50万以下的，无具体要求。执法中的专家参与费用大多集中在50万以下区间。因此设置50万以下专家服务采买程序有现实的必要。根据《政府采购法》第二十六条，政府采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等方式，竞争性逐渐减弱，效率性逐渐增强。无论何种专家参与形式，都应引入竞争机制保证基本的权威性，因此单一来源采购和询价形式除因市场供给不足或特殊情势应不予适用。又因公平效率兼顾的执法原则，无刚性约束下，可回避公开招标形式以提高效率。目前，执法中专家参与的形式主要有两种，专家鉴定、专家核查，前者提供终局性意见，强调权威性，后者提供技术支持，重在实效性。应针对不同形式，适用不同的采买形式，并设置相关程序，以满足执法对专家参与的需要。

一、专家鉴定

专家鉴定是专家应用专业知识和检测技术，帮助执法人员对当事人的行为进行鉴别、认定。除却现场勘查登记、当事人陈述，鉴定结论是最主要的确定当事人违法行为的证据材料。实践中，当事人对鉴定结论做出的合法性、合理性提出质疑的情况不在少数。如北京市在开展能源利用状况报告真实性专项监察中，执法部门委托第三方机构对当事人提供的能源利用状况报告进行鉴定，对鉴定不真实的，依据《节能法》第八十二条做出处罚。有当事人质疑执法部门委托第三方鉴定机构程序的合法性，进而质疑鉴定报告的权威性。目前，行政执法鉴定制度没有建立，从事专业节能领域鉴定工作的细分市场较多，各市场中主体较少，各行政执法机关应当采取邀请招标的形式确定鉴定机构和专家，既保证竞争性，又回避无人竞标的尴尬。①招标向三个以上具备承担招标项目能力、资信良好的特定法人或者其他组织发出投标邀请书，邀请书中应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。②开标应同提交投标文件截止时间同一时间进行公开进行，邀请所有投标人参加。开标过程应当形成记录，并由参加人签字，存档备查。③评标组建评标委员会，成员应为5人以上单数，实践中确定7人较为合理，由能源、经济、法律领域专家组成，明确政府工作人员不得参与评标。为保证招投标工作的制度性，应建立评标专家库，每次评标前随机抽取，根据市场变化每两年动态调整专家库人员名单。评标过程中，应重点考察标书中列明的鉴定报告完成时限，专家鉴定的方法及理论依据，相关服务完成情况等。④中标向中标人发送中标通知书，并于30日内订立书面合同。在合同中要求中标人提供不少于合同总标的5%的保证金，以降低甲方的信赖风险。

二、专家核查

专家核查是执法人员委托专家通过对当事人现场检测，获得基础数据后，依照国家和行业标准就检测结果做出当事人是否违法的结论。同专家鉴定不同，专家核查报告并不认定违法事实。因此，在引入竞争机制以保证基本的权威性前提下，提高专家核查的实效性更为必要。如2014年，北京市首次开展碳排放履约清算专项监察，履约清算须以当事人碳排放核查结果为前提，政府以购买社会服务的形式委托第三方开展了核查工作，有效保证了监察工作的推进。实践中，为保证执法效率，采取竞争性磋商形式采买专家服务较为合理。①成立谈判组由行政机关主要负责人、会计人员、法制人员和能源领域专家组成三人以上单数谈判组，其中能源领域专家应为具有副高级以上职称或从事相关领域工作10年以上人员，且不少于谈判组总人数的三分之二。②制定谈判文件应明确谈判程序、谈判内容、合同草案的条款以及评定成交的标准等。③确定邀请谈判的供应商名单。谈判小组从名单中确定不少于三家的供应商参加谈判，重点考量供应商的资质、信誉，并向其提供谈判文件。④谈判谈判小组应当集中与单一供应商分别进行谈判。谈判重点应当是受托方的价格，核查技术及应用的理论，对于谈判文件中做出的实质性变化，以书面形式向所有参加谈判人员做出。⑤确定成交供应商谈判组要求所有参加谈判的供应商在规定时间内进行最后报价，采购人根据采购需求、质量和服务等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有参加但未成交的供应商。

参考文献：

[1]对专家参与的意义和问题的讨论，参见王锡梓《公共决策中的大众、专家与政府：以中国价格决策听证制度为个案的研究视角》，《中外法学》2006年第4期。

[2]对专家参与的规范，参见宋华琳《政府决策不能迷信“专家”咨询》，《小康》2006年第10期

[3]參见《2017年北京市市级部门预算编报指南》，P196

[4]何海波《内部程学的法律规制》，《交大法学》2012年第1期，P14

作者简介：

王超（1987.2～），性别：男，籍贯：北京，民族：汉族，学历：本科，单位：北京市发展和改革委，研究方向：经济法、行政法.