适应性治理视域下的农村土地承包经营权确权

贾宁凤，耿佳丽，侯俊虎

（1.山西大学黄土高原研究所，山西太原030006；2.山西大学环境与资源学院，山西太原030006；3.宁武县国土资源局，山西宁武036700）

适应性治理视域下的农村土地承包经营权确权

贾宁凤1，耿佳丽2，侯俊虎3

（1.山西大学黄土高原研究所，山西太原030006；2.山西大学环境与资源学院，山西太原030006；3.宁武县国土资源局，山西宁武036700）

随着市场经济的发展和农业现代化的推进，农村土地问题日益凸显，而土地确权是解决这些难题的敲门砖。运用适应性治理理念，以山西省10个村庄的调研数据为依据，指出目前农村土地确权在取得重大进展的同时，也存在诸多不确定性和复杂性，包括确权参与主体众多，各主体间能否配合得当存在不确定性；农户缺乏对确权政策的学习，无法与测量人员和村委会形成良好互动；确权中纠纷与矛盾众多，处理周期无法预测；土地规模经营进程慢，确权目的难以真正实现。并提出促进农村土地确权与流转的对策，旨在为土地确权工作的开展起到一定的指导作用。

适应性治理；复杂性；不确定性；农村土地确权；土地流转

农村土地承包经营权确权是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益、流转等权利的确认，对农民的每一宗承包经营的土地发放“身份证”，明确经营权的主体归属，并以物权的方式进行登记管理[1]。2013年的中央一号文件正式提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作，用5 a时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，标志着我国土地制度进入一个新时代。农村土地承包经营权确权（简称“农村土地确权”）成为近2 a的研究热点，有学者指出，我国农村承包地地籍管理混乱，产权不明晰，严重影响我国新农村建设进程，必须开展农村土地确权工作[2-3]；此外，随着新型城镇化的深入，农业人口市民化进程加快，随之带来严重的土地撂荒、弃耕和粗放经营问题[4-5]，导致农业经济停滞。要想解决这一难题，必须使土地“活起来”，将土地进行流转，使农业资源逐渐向种植能手转移，实现土地规模化经营[6-8]，为此，必须打破一家一户的土地承包制，调整现行的土地制度，第一步即是农村土地确权。但目前农村土地确权工作在地方落实时受各种因素影响，开展并不顺利[9-10]。因此，笔者拟从适应性治理角度出发，以山西省10个村庄的农村土地确权调查数据为依据，分析农村土地确权工作中出现的复杂性与不确定性，进而提出促进农村土地确权与流转的对策，为确权工作的顺利开展提供一定的指导作用。

1 理论基础

目前，国际上关于“社会—生态”复杂系统的理论研究出现适应性管理、共管、适应性治理等新的管理模式。适应性管理起源于20世纪80年代初HOLLING对“集中式专家管理”的科学批判，认为其忽视了生态系统过程的复杂性和不确定性，提出“适应性管理”的概念，后经学者不断完善，并达成一致意见，认为适应性管理是资源管理正式反复的过程，这个过程通过结构化回馈程序增加系统知识来承认不确定性和实现管理目标[11]。21世纪初，有学者提出适应性共管概念，其实质就是一种治理过程，是一种多边、多中心的互动过程[12]。基于这种判断，2009年奥斯特罗姆及其同事进一步提出适应性治理，其解决的是多元行动者和多元利益主体的集体行动问题[13]。笔者结合学者的研究[14-17]，认为适应性治理是针对“社会—生态”复杂系统提出的一种强调多元主体合作，在实践中学习的新型治理模式，是一个社会共同分享权力的动态结构和过程，其将正式机构、非正式团体/网络以及在多尺度下的个体组合起来达成合作性的环境管理目标，目的是应对复杂性与不确定性，核心是管理体制需有足够的弹性，路径是通过利益相关者的多元互动，决策过程的开放和透明，信息流横向与纵向的自由获取，增加制度的适应能力。

2 农村土地确权中的复杂性和不确定性

目前，农村土地确权工作正在各地有序进行。本研究采取随机抽样法，选取山西省6个地级市的10个村庄进行调研，通过实地问卷调查和访谈获取所需数据。首先对每个村庄进行整体调查，包括村庄的土地利用现状、人口以及土地确权工作的进展情况（表1）；其次每个村庄随机抽样进行5份农户调查，着重调查农户对土地确权的认识。

表1 调研村庄的基本情况

由调查可知，各地村委会在确权过程中都积极配合确权工作，认为土地确权有利于村庄地籍的规范管理，村庄均采用确权确地的确权方式。自上而下的土地确权好处很多，但地方落实困难重重，土地确权中很多问题易产生纠纷，确权目标难以实现。笔者结合调研，总结出确权工作开展中隐藏的复杂性和不确定性，主要表现在以下几个方面。

2.1 参与主体众多，存在各主体间能否配合得当的不确定性

农村土地确权是自上而下的指令，参与主体多样，包括政府相关部门、村委会、农户及测量人员等，需要各主体间紧密配合（表2）。由于各主体所起的作用和利益不同，尤其是农户的分类复杂，所谓“众口难调”，再加之各主体对确权政策认知程度不同，为确权工作的开展埋下了诸多不确定性，一旦各利益相关者间沟通协调不好，确权工作将难以顺利开展。

表2 农村土地确权中各利益相关者及其功能

2.2纠纷与矛盾层出不穷，处理周期无法预测

在土地确权过程中，常出现以下几类纠纷：一是农村土地承包经营权确权主体间的矛盾。调查村庄的承包地确权均以二轮承包时的土地证为依据，锁定了可以参与农村土地确权资格的农户范围，引发村民与村集体以及村民间的矛盾；二是由于农户外出打工，承包地逐渐退化为荒草地，指界时出现承包地四至不清的情况；三是二轮承包土地证的合同面积与实测面积差别很大；四是部分村庄农户将农用地非农化变为宅基地。诸多矛盾和问题使得如何确定本次确权的承包者和承包面积成为难题。面对各种纠纷事件，各村负责人表示无经验可循，处理办法各有不同，加之大多数农户本着“土地不能失，利益不能损”的原则，使得纠纷处理难度加大，处理周期无法预测，影响确权进度，埋下诸多矛盾的引子，影响村庄团结，加大村庄的治理成本。

2.3 农户缺乏对土地确权相关政策的学习和了解

调查表明，将近70%的农户了解土地确权政策，但农户所指的了解，只是听说过此项政策，大多数农户表示不知道确权具体确定哪些方面，最后是否要发证，对土地确权的认识仅停留在老百姓口头闲聊不知道对与错的言谈之间，村委会没有做更多的宣传。而且部分55岁以上的农户对确权政策持无所谓的态度，认为自己每天耕种的土地不可能随意被剥夺、被占用，并非需要证件才能证明是自己的，所以，对土地是否进行确权无所谓。因此，在确权过程中，农户配合确权工作的积极性不高，难以和测量队以及村委会达成良好的互动，而且测量人员跟农户的交流很少，很多农户并不知道测量后自己的承包地面积是多少，使得部分农户对确权工作的满意度不高。

2.4 土地流转进度慢，实现规模经营成为未知数

土地确权的目的之一是实现规模经营，提高农地生产率。在调查过程中，各村村长表示确权后村庄内承包地流转数量并未发生变化，确权与否对土地流转无过多的影响。截至2015年，调查村庄承包地发生流转的农户仅占15.91%，全部为农户自发的小范围流转；且超过60%的农民没有流转土地的愿望，因为流转需要动机和利益诱导，在农地规模经营带来的收益不稳定的状态下，在农民的生计还没有处在一个迫在眉睫的状态下，很多农户选择自己种植农地。当确权颁证后，土地产权更加明晰，农户对土地的维权意识加强，有可能固化目前土地细碎化的现状，而且无论是农户间自发流转，还是专业大户规模流转，都要与分散的农户打交道，只要少数农户不转出土地，就不可能实现集中连片种植，因此，土地实现规模经营能否顺利开展面临较大挑战。

3 适应性治理视域下促进农村土地确权的对策

综上所述，在土地确权过程中，已经出现各类矛盾与纠纷，阻碍确权进度和确权目标的实现。因此，各参与主体必须直视确权工作的复杂性和不确定性，采用适应性治理理念来化解难题。

3.1 树立在实践中学习的理念，转变干部与农户的思想意识

适应性治理实质是学习的过程，在确权过程中由于各种不确定的因素导致工作搁置，这就要求行动团体及时做出回应，不断调整确权的方法和对象，直到确权结果使各方均达到利益最大化，确权目的才能真正实现。对于地方政府，应加强对村干部的培训，深入学习确权政策，学习确权试点中出现问题的解决方案，总结试点中解决纠纷事件的经验教训；对于村委会，应加大对土地确权和流转的政策宣传，让农民清楚确权颁证后可以获得哪些权利，实现规模经营后农业生产的利益表现在哪里；对于农户，应加强土地权属意识，加强对确权政策的了解，积极有效地配合确权工作，只有对每个程序、每条规范，农民都完全认知后，才会积极自愿地参与到土地确权和流转中，提高农户对确权工作的配合度与满意度，促进农业规模经营。

3.2 建立以村委会为桥梁的多元化治理主体，加强各主体间的合作

适应性治理主张主体的多元化和主体权威的多元化，打破了以政府或专家为核心的权威，融合多角度的观念，产生更好的结果。参与土地确权的主体众多，需要从中找到桥梁来衔接各方，村民委员会是最合适的选择。村民委员会干部是按照民主选举的方式产生，代表农民的利益，深受农民信任，其作为确权政策的基层宣传者、解决确权纠纷事件的主要负责人、农户与地方政府之间、农户与确权公司测量人员之间的沟通以及种粮专业大户与农户之间的桥梁，是农村治理中相对权威的主体，因此，要建立以村委会为桥梁的多元化治理主体，各层级政府、村委会、确权工作人员、村民及村民小组等治理主体各尽其能并承担相应责任，保障资金、技术服务及时到位，这样才能有力推动农村土地确权的进程，真正实现确权目标。

4 结论

农村土地资源是一个“社会—生态”复杂系统，农村土地确权在地方落实时存在诸多不确定性和复杂性，包括确权参与主体众多，各主体间能否配合得当存在不确定性；农户缺乏对确权政策的学习，无法与测量人员和村委会形成良好互动；确权中纠纷与矛盾众多，处理周期无法预测；土地规模经营进程慢，确权目的难以真正实现。

适应性治理理念可以运用到农村土地确权工作中。要求各参与主体在农村土地确权中加强合作与沟通，树立在实践中学习的思想，因地制宜地解决隐藏在农村土地确权中的复杂性和不确定性。

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Study on the Verification of Rural Land Contracting Management Right from the Perspective of Adaptive Governance

JIANingfeng1，GENGJiali2，HOUJunhu3
（1.Institute ofLoess Plateau，Shanxi University，Taiyuan 030006，China；2.College ofEnvironmental&Resource Sciences，Shanxi University，Taiyuan 030006，China；3.Ningwu CountyBureau ofLand and Resources，Ningwu 036700，China）

With the development of market economy and the advancement of agricultural modernization,rural land problems are highlighted,and land right verification is the key to solve these problems.From the perspective of adaptive governance,this paper points out that the land right verification has significant progress based on the survey data of 10 villages in Shanxi province.However,there exists a lot ofuncertaintyand complexity,for example,it exists an uncertaintyofcoordination between manyparticipating subjects in land right verification,the farmers are not form a good interaction with measurement of personnel and village cadres because lack of right policy learning,there are so many disputes and conflicts in land right verification that the processing cycle can not be predict accurately, land right verification is difficult to realize the objective because the process of land scale operation is slow.Then,the paper puts forward some countermeasures to promote land right verification and land circulation,hoping to play a guiding role in land right verification work in the future.

adaptive governance;complexity;uncertainty;rural land right verification;land circulation

F321.1

A文献标识码：1002-2481（2017）02-0277-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2017.02.33

2016-11-04

贾宁凤（1966-），女，山西原平人，副教授，博士，主要从事土地资源评价与管理教学及科研工作。