麻醉药品和精神药品管制研究Ⅱ——美国管制物质的管制历程与现状

邹武捷，满春霞，杨淑苹，管晓东，3#，史录文，3（.北京大学药学院，北京 009；.北京大学基础医学院，北京 009；3.北京大学医药管理国际研究中心，北京 009）

麻醉药品和精神药品管制研究Ⅱ
——美国管制物质的管制历程与现状

邹武捷1＊，满春霞1，杨淑苹2，管晓东1，3#，史录文1，3（1.北京大学药学院，北京 100191；2.北京大学基础医学院，北京 100191；3.北京大学医药管理国际研究中心，北京 100191）

目的：研究美国管制物质的管制历程及现状，为我国麻醉药品和精神药品管制提供依据。方法：通过检索收集国内外数据库、新闻报道、国际网站中有关管制物质的文献、报道与政策等，对美国管制物质的管制历程及现状进行整理研究。结果与结论：美国对管制物质的管制始于1914年《哈里森法》，是国际上在《国际鸦片公约》生效后率先通过的以税法形式立法用来管制麻醉药品成瘾问题的国家。此后，美国逐步扩大管制范围，通过《麻醉药品进出口法案》《海洛因法》《大麻税法》将大麻、海洛因和精神药品纳入管制，并通过尼克松“毒品战争”计划，修订形成了综合性法案《管制物质法案》，最终建立了隶属于司法部的管制物质强制管理局这一综合执法机构。

美国；管制物质；税法；毒品战争；历程；现状

在美国，与麻醉药品和精神药品（以下简称麻精药品）接近的概念为管制物质（Controlled substances）。20世纪初期，美国国内管制物质成瘾问题日益严重，造成了严重的社会后果[1]。美国政府不断加强对管制物质的管制力度，同时其又主导着世界麻精药品管制工作，故其管制历程对中国具有一定的借鉴意义[2]。因此，笔者通过收集国内外文献库（中国知网、万方、PubMed等）、新闻报道（新华网、凤凰网等）、国际网站[世界卫生组织（WHO）网站、美国食品药品监督管理局（FDA）网站]上与此相关的资料并进行整理汇总，梳理了美国管制物质的管制历程，简析管制现状，总结其管制特点，以期为中国麻精药品管制工作提供参考。

1 美国管制物质管制历程

1.1 税法管制模式形成（1887－1919）

1.1.1 19世纪麻醉药品缺乏管制 19世纪中后期的美国，人们对许多疾病认识不清，公共卫生观念比较淡薄，同时由于医学不发达、药品种类稀少，人们普遍使用当时市场上非常流行的“专利药品”缓解或治疗疾病。然而这些所谓的“专利药品”大都含有鸦片、吗啡、海洛因、可卡因这样的成瘾物质，只能缓解病情或减轻痛苦，并不能治愈疾病，相反还会带来健康和安全问题。有资料显示，到19世纪末，美国的“专利药品”零售额高达1亿美元，而当时美国人口仅为8 000万，同时美国的鸦片进口量达到高峰，麻醉药品在美国使用中的普遍程度可见一斑[3]。

事实上，19世纪后期美国有些州已经通过立法限制其州内吗啡和可卡因的供应量，规定必须凭借医师处方才能获得这些药品，以限制其在医疗中的使用，如宾夕法尼亚州通过了《禁止吗啡法》、旧金山市立法禁止在华人经营的鸦片烟馆吸食鸦片等。1887年，联邦政府通过了《联邦禁止鸦片进出口法》，规定禁止从中国进口鸦片，并且严格限制鸦片吸食。但是因为州际之间存在的合法交易，这些药品可以从不受管制的州获得，所以吗啡、可卡因的使用并没有得到有效控制。

1.1.2 药品成瘾引发社会问题 由于联邦层面没有统一立法管制吗啡和可卡因等麻醉药品，美国的麻醉药品成瘾者数量越来越多。最初的成瘾者主要是由于使用麻醉药品治疗疾病导致的，这类人大多是中上层阶级的白人女性[4]，她们也因此受到人们的同情。直至有报道指出黑人使用可卡因后提高了他们使用枪支的概率，甚至会借此做出性侵害白人女性的犯罪行为，“可卡因”才和“犯罪”逐渐联系在了一起。还有美国人指责华人将吸食鸦片的不良习惯带入美国，甚至宣称如果不改掉这一坏习惯，会将华人赶出美国[5]。可见，后期的麻醉药物成瘾者大多来自社会底层，“犯罪”“堕落”“肮脏”成为他们的标签，人们不再同情这些成瘾者，而是持鄙视和唾弃的态度。随着时间推移，前一种成瘾者逐渐减少、后一种成瘾者迅速增加，成瘾已经由医疗问题转化成社会问题，引起了美国公众和政府的高度重视。

美国国内成瘾问题不容忽视的同时，国际形势也要求美国有所作为。1913年，美国国会批准了海牙会议通过的《国际鸦片公约》，美国作为会议的发起人和公约签字国，不得不履行相应的职责和义务——制订法律管制国内麻醉药品成瘾问题。

1.1.3 《哈里森法》通过 迫于形势，美国国务院和财政部组成了联合委员会，负责法案的起草。1914年12月，美国国会通过了《哈里森麻醉药品税法》（Harrison Narcotics Tax Act，简称《哈里森法》），这是美国历史上第一部对麻醉药品的使用进行管制的联邦法案。《哈里森法》要求医师、药剂师、种植者、进出口商及制造商在从事麻醉药品相关活动前需缴纳相应的税金。该法既是对国内麻醉药品成瘾问题采取的措施，也是对《国际鸦片公约》作出的回应。

在《哈里森法》通过之前，美国政府由国务院临时推行国际禁毒的合作事项，内部并没有专设的对吗啡和可卡因类麻醉药品进行管制的执法机构。因为《哈里森法》是一部税法，在正式生效实施后，由财政部下属的国税局（Internal Revenue Department）承担具体的执行任务。在执行的初始阶段，国税局按照《哈里森法》的规定对医师、药剂师以及其他与麻醉药品流通有关的商人与机构进行登记管理。1919年，《沃尔斯泰德法》（又称《禁酒令》）通过之后，国税局禁酒部下设麻醉药品处（Office of Narcotics），至此，美国有了专门管制麻醉药品的执法机构。

1.2 管制物质内容扩展（1922－1956）

1.2.1 海洛因纳入管制范围 1922年，美国国会通过了《麻醉药品进出口法案》（Narcotic Drugs Import and Export Act），该法案是继19世纪80年代美国部分州提出禁止在公众场所吸食鸦片、减少鸦片烟馆等禁烟措施后，首次在全国范围内明确禁止将鸦片等麻醉药品用于娱乐途径[6]。同时，国会成立了联邦麻醉药品管制署（Federal Narcotics Control Board，FNCB），负责严格监督鸦片类、古柯类物质的进出口；禁止以娱乐为目的的鸦片消费；控制医用鸦片制剂的质量。

早期海洛因曾作为治疗吗啡成瘾的药品而被广泛使用，后来人们逐渐发现海洛因的成瘾性比吗啡更强，因此遂逐渐减少了海洛因的医疗使用。然而自《哈里森法》对鸦片、吗啡、可卡因进行管制后，海洛因由于未被限制，其使用和走私数量与日俱增。为了控制海洛因的滥用，1924年，美国国会通过了《海洛因法》（Heroin Act），首次规定在美国国内生产与持有海洛因是非法行为，强制停止了包括医疗使用在内的海洛因的生产和使用，进一步加强了对海洛因的管制。

1.2.2 大麻成瘾/滥用问题亟待解决 在上述法案作用下，鸦片、可卡因、吗啡、海洛因的获得和使用都变得异常困难。因此有部分地区担心大麻会成为替代品，积极主张对大麻进行管制。截至1931年，美国已经有30个州先后通过立法来管制大麻的非医用出售和使用，然而各州在对违法者的惩处方面未能达成一致。1932年，美国通过了《统一州麻醉药品法》，将大麻定性为麻醉药品，纳入管制范围，任何未经许可制造、持有、出售、开具处方和经营鸦片、可卡因、大麻和其他麻醉药品及其衍生物的行为都属于违法行为。然而，《统一州麻醉药品法》不属于联邦法案，且仍未对违法者的惩处给予具体而统一的规定，因此相较于鸦片和可卡因，大麻的管制程度仍显不足，大麻泛滥问题始终影响着美国社会[7]。

1930年，麻醉药品处从禁酒部独立出来，与FNCB合并，组建成为联邦麻醉药品局（Federal Bureau of Narcotics，FBN），隶属于财政部[8]。FBN成立后就一直致力于推动州政府颁布大麻管制法律，制定新的联邦法案。由于各州在大麻管制上的分歧，严重影响了大麻成瘾/滥用问题的解决，有些州开始积极游说和倡导联邦政府立法管制大麻。

1.2.3 《大麻税法》通过 在FBN及各州的推动下，1937年《大麻税法》（Marijuana Tax Act）在美国国会通过，该法是美国联邦政府第一部专门管制大麻的立法。同《哈里森法》一样，医师、药剂师、种植者、进出口商及制造商只需缴纳相应的税金即可合法地从事大麻相关活动，因此《大麻税法》并没有完全禁止持有和买卖大麻的行为，约束力大大降低[7]。

自《哈里森法》实施以来，美国政府根据国内外形势需要，相继通过了多部与管制麻醉药品相关的联邦法律。其中以《海洛因法》和《大麻税法》为代表的相关法案都是对《哈里森法》内容的补充和拓展，标志着美国建立起了一套较为完善的麻醉药品管制法律体系[9]。

1.2.4 麻醉药品管制力度加强 第二次世界大战缓解了美国国内麻醉药品成瘾的社会问题，可是1947－1950年间有很多报道称在有黑人的贫民区内成瘾现象有所增加。这坚定了FBN修订统一的麻醉药品法、加大处罚力度的决心。在FBN的推动和努力下，美国国会相继通过了《博格斯法》（1951年）和《麻醉药品控制法案》（1956年），规定对违法者实行强制性处罚，包括：①对初犯者实行最低2年、最高5年监禁的处罚；②取消再犯缓刑；③向不满18岁青少年出售海洛因的成年人最高可量刑为死刑等。上述两个联邦法案是联邦反滥用麻醉药品处罚行动最积极一段时期的缩影。

1.3 精神药品纳入管制范围（1962－1965）

1.3.1 精神药品缺乏管制 因为经费和人员有限，FBN成立初期只能管制那些相对危险度更高的药品，如可卡因和鸦片，而对巴比妥、安非他明等精神药品的管制较为缺失，这为精神药品的滥用埋下了隐患[10]。20世纪60年代，美国的财富增长速度极快，人们将更多的金钱消费在精神药品上。此外，很多年轻人因为越南战争而倍感压力，受当时的反传统文化思潮的影响，使用精神药品成为他们缓解压力和示威的方式，新型精神药品使用增长速度惊人[11]。

美国政府内部对于是否应该加强对精神药品的立法管制分歧很大。支持者认为应该对精神药品和麻醉药品一视同仁，防止对社会造成更大危害；反对者则认为精神药品与麻醉药品不同，没有必要实施严格的管制措施。正是因为政府不明朗的态度，越来越多的制药公司开始研发、推广精神药品，公然直接销售给普通公众，这一事态的发展使得美国政府下定决心采取措施管制精神药品。1962年8月，总统肯尼迪（Kennedy，1917－1963）要求联邦政府尽快成立一个新的管制体系，随后国会提出了《巴比妥酸盐和兴奋剂药品管制的修正案》，规定非法制造或贩卖精神药品均属违法行为，然而该修正案并没有通过[12]。

1.3.2 《药品滥用控制修正案》通过 随着美国国内精神药品滥用问题越发严重，1965年，美国国会通过了《药品滥用控制修正案》（Drug Abuse Control Amendments），填补了美国精神药品的立法空白。与《哈里森法》和《大麻税法》两部税法不同，该法案的宪法基础是州际间的商业交易。法案规定在卫生教育福利部的FDA下设药品滥用管理局（Bureau of Drug Abuse Control，BDAC），管制巴比妥、安非他明等精神药品。这一法案扩大了自20世纪初以来规定的管制范围。BDAC拥有独立的办事处、监察队伍和办公经费，负责精神药品的管制[13]。

1.4 “毒品战争”计划（1968－2010）

1.4.1 计划启动 精神药品纳入管制范围初期，美国国内麻精药品的滥用问题一时难以解决，这一现象甚至渗透到美国军队当中。1968年，尼克松（Nixon，1913－1994）以“毒品战争”作为竞选口号，很快赢得了人民的好感和最终的选举，成为第37任美国总统。1969年尼克松政府开始执政后，出于兑现竞选诺言和治理国家的需要，迅速启动了“毒品战争”计划，出台了多项相关政策。

1.4.2 《管制物质法案》通过 尼克松的“毒品战争”计划中最为重要的一部分就是统一修订已经存在的几十部禁毒法案。1970年，司法部将这些法案汇总到《毒品滥用与综合控制法》中，该联邦法律的第二部分即是《管制物质法案》（Controlled Substances Act，CSA），随后国会还颁布了该法案的实施条例。CSA是一部综合性法案，将传统麻精药品以及新型毒品概念合并为管制物质，明确规定了各类药品的管制级别及对应的管制措施，内容涉及管制物质的生产、销售、贮存、使用、进出口等多个方面。CSA作为美国管制物质的主要管制依据，虽然历经多次修改，但其法律框架和管制理念始终没有改变[14]。

1.4.3 综合执法机构建立 在尼克松正式就职的前一年（1967年），FBN和BDAC重组为麻醉药品和危险药品管理局（Bureau of Narcotics and Dangerous Drugs，BNDD）。BNDD隶属于司法部，负责执行与麻醉药品和危险药品相关的联邦法律，是当时主要的禁毒机构[15]。

尼克松上台后，通过国会重组计划对相关机构职能进行了调整，包括将海关的药品滥用管制职能以及各联邦办事机构都转移到司法部，司法部下设管制物质强制管理局（Drug Enforcement Administration，DEA），同时撤销BNDD。在此基础上，将隶属于司法部的“药品滥用执法办公室”和“国家麻醉药品情报办公室”并入DEA，有力地强化了DEA的机构规模与执法权力。

在DEA成立之前，并存的执法机构间互相推脱的现象极为严重，BNDD与美国海关总署（U.S.Customs and Border Protection，CBP）就曾因责任区分不明而严重影响了管制效果。DEA的建立终结了因机构重复造成的内部无谓之争的局面，其作为一个崭新的、单一结构的执法机构，拥有良好的专业设备、技术基础、专业人员配备及43个海外办事处，在其工作领域成绩斐然[13]。美国管制物质管制历程见图1。

图1 美国管制物质管制历程

1.4.4 “毒品战争”计划失败 在尼克松“毒品战争”计划启动后，美国又经历了福特（Ford，1913－2006）、里根（Reagan，1911－2004）、克林顿（Clinton，1946－）等7任总统执政，由于美国选举制两党相争的原因，导致禁毒政策时紧时松，连续性较差，不仅没有达到禁毒的目的，反而使毒品滥用的问题愈演愈烈。2010年，奥巴马（Obama，1961－）执政后公开承认美国投入了巨大人力、财力的“毒品战争”已经失败，未来工作重点将放在控制需求上[1]。

2 美国管制物质管制现状

2.1 分类管制

美国对管制物质实行分类管制。根据管制物质的危险性、滥用性及成瘾性分为5类，管制范围包括麻精药品及其直接前体。根据CSA的规定[15]，管制物质的具体分类见表1。

表1 美国《管制物质法案》分类Tab 1 Classification of Controlled Substances Act in the United States

2.2 管制机构

美国管制物质的管制机构变迁见图2。

图2 美国管制物质管制机构变迁

目前负责美国管制物质管制的职能机构是DEA，隶属于司法部，主要职责是执行和维护CSA与其他管制物质的法律法规，具体包括：（1）执行CSA中有关合法生产的制造、销售和配药的条款；（2）增强共同缉毒力度，与联邦、州及地方部门协调合作，通过非强制性方法减少美国市场上非法滥用类药品，如大麻作物的铲除与替代种植等；③在美国国务卿的政策指导下，负责国外禁毒执法相关的项目，与联合国、国际刑警组织以及与国际药品管制项目有关的其他组织联络并合作；④与外国政府合作培训外国官员等[16]。

3 结语

综上所述，美国对管制物质的管制始于1914年《哈里森法》，是国际上在《国际鸦片公约》生效后率先通过税法形式立法管制麻醉药品成瘾问题的国家。此后，美国逐步扩大管制范围，将海洛因、大麻和精神药品纳入管制，并通过尼克松“毒品战争”计划细化了管制内容。美国政府不断根据社会问题的反馈调整管制范围和方式，目前通过管制物质强制管理局综合分类管制管制物质。

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[16] DEA.DEA mission statement[EB/OL].[2016-04-20]. http：//www.dea.gov/about/mission.shtml.

（编辑：刘明伟）

Study on Narcotics and Psychotropic Substances Control（PartⅡ）：Development and Status Quo of Controlled Substances Control in the United States

ZOU Wujie1，MAN Chunxia1，YANG Shuping2，GUAN Xiaodong1，3，SHI Luwen1，3（1.College of Pharmacy，Peking University，Beijing 100191，China；2.School of Basic Medical Sciences，Peking University，Beijing 100191，China；3.International Research Center of Medicinal Administration，Peking University，Beijing 100191，China）

OBJECTIVE：To study the development and status quo of controlled substances control in the United States，and to provide evidence for narcotics and psychotropic substances（NPS）control in China.METHODS：The development and status quoof controlled substances control by the United States were summarized and studies through retrieving and collecting literatures，reports and policies about NPS from domestic and foreign databases，news reports and international website.RESULTS&CONCLUSIONS：The United States’control for controlled substances dated back to Harrison Narcotics Tax Act in 1914，and the United States is the first nation to control narcotics addiction through the form of tax law after International Opium Convention is executed. Thereafter，the United States gradually extend the range by including cannabis，heroin and psychotropic substances into control range of Narcotics Drugs Import and Export Act，Heroin Act，Marijuana Tax Act，revising and developing comprehensive act Controlled Substances Act，and establishing comprehensive law enforcement agency Controlled Substances Enforcement Administration affiliated to Ministry of Justice by Nixon’s“War on Drugs”plan.

United States；Controlled substances；Tax law；War on drugs；Development；Status quo

R95

A

1001-0408（2017）01-0010-05

2016-06-14

2016-11-07）

＊硕士研究生。研究方向：药事管理、国家药物政策。电话：010-82805019。E-mail：zouwujie@bjmu.edu.cn

#通信作者：讲师，博士。研究方向：药品公平可及与合理使用。电话：010-82801701-237。E-mail：guanxiaodong@bjmu.edu.cn

DOI10.6039/j.issn.1001-0408.2017.01.03