地方政府性债务审计之我见

宋玉珍

摘要：作为地方政府建设资金的主要来源，虽然近年来地方政府性债务资金在提升地方政府经济水平、提高地方人民生活质量、抵抗和预防自然灾害或经济危机等方面都做出了巨大的贡献，但随着地方政府性债务资金使用范围的扩大，其在债务举借、资金使用、监督管理等方面仍存在一些问题急需解决。因此本文将从日常审计实践经验着手，详细阐述现如今地方政府性债务资金在使用过程中经常出现的问题，以及如何解决这些问题，以期充分发挥地方政府性债务资金的实用价值。

关键词：地方政府性债务；审计；现存问题；解决对策

近年来，虽然随着地方政府性债务资金的大量使用，在一定程度上促进了当地政府整体经济水平的提升，对于提高人民生活质量、提升城市形象等都有一定的积极作用，但与此同时，由于其在债务举借、资金使用、监督管理等方面仍存在一些问题急需解决，也在一定程度上给地方政府带来了消极作用。我们都知道，财政是一个国家得以持续稳态发展的中流砥柱，而科学合理的财政制度则是国家资源配置最优化、市场经济利益最大化、社会公平公正、国家得以长治久安、持续发展的原则性保障，此时为了国家的长远发展，积极建立科学规范的中央和地方政府性债务监管制度就变得十分必要且刻不容缓。从多年的日常审计实践经验中可以看出，对于地方政府性债务监管工作的开展，应建立在经济发展的客观规律基础之上，以完善地方政府性债务监管程序来健全地方政府性债务监管制度、以加强权力制约来实现对地方政府性债务的监督管理、以完善信息交换体制来建立地方政府性债务信息管理系统，从而起到科学规范监督管理地方政府性债务的目的，进而充分发挥地方政府性债务的积极作用。

一、地方政府性债务的现存问题分析

（一）举债渠道繁杂且众多、缺乏规范管理

现如今，在债务举借方面仍存在很多问题急需解决，具体可分为以下几种：1.债务举借渠道众多、债务举借规模不等，目前常见的举债主体主要有政府机关部门、事业单位以及各种形式、各种规模的融资公司等，债务举借形式多为银行贷款、外债转贷、企业债券、集资等，而且由于至今尚未对地方政府性债务进行权威有力的认定，与此相关的财政数据的统计也不是十分完整，再加上缺乏科学规范的预算管理体系，使得债务举借规模变得十分混乱且不统一；2.虚假举借债务以及多方举借债务现象严重，现如今经常出现融资公司以同一投资项目同时在几家银行进行债务举借的情况，且其债务总额远远超出投资项目的预算金额，还有的融资公司肆意篡改报告，只为达到发行债券的资质条件；3.部分高校违规集资现象频率发生，部分高校可通过工会或企业向其校内教职工发起集资活动，然后再将集资得到的资金在支付一定金额的手续费之后通过银行、信贷公司等借给学校，以达到使其校内教职工利用集资利息盈利的目的。

（二）债务资金违规使用、经济效益低下

目前普遍存在将地方政府性债务资金用于投资房地产、楼盘开发以及形象工程建设的现象，还有的直接将地方政府性债务资金投入资本市场或用来炒股，更有甚者直接将地方政府性债务资金用于风险较高的经济交易或将其投资用于风险较高的竞争性行业，这样一来不仅无法充分发挥地方政府性债务资金的真正价值，还会有极大的投资失败风险，十分不利于地方政府整体经济水平的提升。另外，地方政府性债务资金的长期放置或大量剩余等情况，也会在一定程度上造成经济效益低下、投资失去意义的问题。

（三）融资制度尚未健全、缺乏有效管理

现如今，普遍存在地方政府性债务监管制度尚未健全、监管力度不足、债务管理缺乏力度等问题，还有大部分地方性政府尚未建立科学规范的债务资金统计管理体系、债务资金也尚未归入地方财政的预算管理体系之内，还有的地方政府仍未制定地方政府性债务资金实时收入与支出一览表，对于债务资金的风险预警系统和落实偿还责任制度的建立仍未引起应有的重视，而这些都会在一定程度上制约地方政府性债务资金真正价值的充分发挥。另外，由于地方政府尚未建立健全的融资制度、且缺乏科学有效的管理力度，再加上现如今普遍采用债务资金统借统还的方法，使得肆意挪用债务资金、债务资金串用等现象层出不穷，十分不利于对债务资金的监督管理。

二、提高地方政府性债务监管的策略

（一）规范管理债务举借、改善债务结构

地方政府性债务举借的规范管理在很大程度上需要依赖于国务院的统筹规划，但值得注意的是，国务院在统筹管理国家债务和地方债务的关系与举债规模时，也应将地方政府的整体经济水平、其在国家规划中的功能定位、地方政府的实际收支情况、债务偿还能力以及过往债务举借规模等综合考虑进去，以制定出科学合理的地方债务省际平衡比、确定出科学合理的债务举借年度计划、最大程度的减少债务举借的违规渠道、不断改善地方政府性债务的期限结构和举借形式等，以此不断降低地方政府对银行贷款的依赖程度，进而不断提高债务资金的使用价值和效率，不断减少地方政府将债务资金用于高风险投资项目的投入比例，从而从根本上解决地方政府无力负担城市基础建设和公共服务的尴尬局面。

（二）设立专管部门、加强债务管理力度

首先要对财政管理机构在地方政府性债务监管中的绝对地位进行明确的定义，从根本上杜绝政府各机关部门、事业单位直接参与债务举借或间接承担债务偿还责任等现象的发生，避免多渠道举债、权利分散、财政赤字等问题的再次出现。在财政管理机构内部设置专门用于管理地方政府性債务的部门，积极制定地方政府性债务审计核查制度，对地方政府性债务的举债规模、融资机构和风险收益等进行实时评估和监管。其次要逐渐将地方政府性债务资金归入地方财政的预算管理体系之内，以防止出现债务规模失去控制的局面。然后要规范管理债券的发行体系和银行的贷款规模和频率，可主要通过供给平衡来对银行的贷款规模和频率进行有效的控制。最后要逐步加强对融资机构的管理力度和强度，从根本上取缔利用政府信用额度、国家土地、矿产资源、基础公共设施为抵押信物的融资机构的存在，并规范管理企业债券的发行制度和体系，以从根本上规范地方政府性债务的举借渠道和规模。

（三）落实责任主体、规范债务清偿

首先对于需要政府财政资金作为还款源头、用于为城市提供基础公共设施、需要由地方政府偿还的债务资金，地方政府则应勇于承担起债务偿还责任，并及时偿还债务。其次，对于有市场可以倾销的债务项目，应及时将其投放于市场之中，并逐渐通过公开拍卖、资金重组、租赁经营等方式将需由公司机构承担的债务转交给市场各类主体，以提高债务项目的经济效益。然后对于由地方政府机关部门举借的债务，应秉持落实责任主体的原则，制定详尽的偿还计划，如若在规定期间内未按时偿还债务，则可通过抵消预算的方式来督促其尽快还清债务。最后，对于因国家宏观调控政策造成的地方政府性债务，则应考虑对其进行停息挂账的解决方式。

三、总结

地方政府性债务资金作为地方政府建设资金的主要来源，其存在具有必然性和不可避免性，近年来其对于提升地方政府整体经济水平、提升人民生活质量等方面都有着极大的积极作用，但由于其举债渠道繁杂众多且缺乏规范管理、债务资金违规使用导致经济效益低下、融资制度尚未健全且缺乏有效管理，使得地方政府性债务的消极作用不断的扩大化、明显化。在此情况下，为了地方政府的长远发展，规范管理债务举借，不断改善债务结构、设立专管部门，逐步加强债务管理力度、落实责任主体、积极规范债务清偿就变得十分必要且刻不容缓，也希望以此能够充分发挥地方政府性债务的积极推动作用。

参考文献：

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（作者单位：钟祥市审计局）