数字化社区治理的内涵、特征及其实现

2017-02-17林忠心秦静

中国管理信息化 2017年2期

林忠心秦静

［摘要］数字化社区的兴起是电子政务、电子商务出现后的社会信息化的又一个领域。由于治理的信息资源被重新分配和整合，社区组织体系也发生了变革，如治理技术工具网络化、回应居民需求更加及时，导致治理主体关系、权力运行、参与途径以及治理效果等均发生了变化，从而形成了具有明显特征的数字化社区治理模式。本文依据理论和现实，在阐述数字化社区治理的基本内涵与特征的基础上，试图勾勒出数字化社区治理的大致轮廓，并从治理视角提出对社区规划、伦理规范、参与机制、文化体系和法律制度等进行制度创新，达到数字化社区治理的实现，从而达到以人为本的善治目的。

［关键词］数字化；社区治理；善治；制度创新

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.02.129

［中图分类号］C916 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2017）02-0-03

1 数字化社区治理的理论依据

1.1 治理与善治

治理理论自提出以来，就引起了学术界的关注，它是指个人、机构、公共或私营在管理公共事务上多种方式的总和。但伴随着治理理论在合作与竞争、开放与封闭、治理性与灵活性以及责任与效率等方面局限性的出现，一种以追求公共利益最大化为目标的善治理论正在被学术界所认同。

治理或善治是在总结政治学、古典公共行政学和政策科学的经验的基础上，研究除了提供了治理工具自身有关的知识，还分析了政府自身的体制和管理、治理工具运用时所面临的问题和情景，且笔者认为行动者、问题、情景和工具是政府展开治理活动的四个基本要素。

1.2 网络治理

网络治理最初是在公司治理结构中出现的新的治理形式，是指正式或非正式的组织和个体通过经济合约的联结、与社会关系的嵌入所构成的，以企业制度安排为核心的参与者间的关系安排。后延伸为实现与增进公共利益，政府部门、非政府部门、社区等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。网络治理结构是由各级政府组织、非政府组织、公民、企业与国际组织等多元的治理主体，运用现代的信息与网络技术，围绕一个共同的政策目标而形成的一个彼此依赖、共享权力的动态的网络组织系统。网络治理理论揭示了治理的主体、信息资源、权力运行、参与和责任的动态联系。

1.3 数字治理

数字治理，也叫电子治理（Electronic Governance），是电子商务和电子政务出现之后产生的概念，是数字时代全新的、先进的治理模式。数字治理以其数字技术的优势，充分利用治理与善治理论的创新思维，力图突破单中心、政府与市场二元对立等价值局限，更多地引入多元化的思路、注意发挥信息技术在治理方式中的优势，强调对公民需求的尊重，注意对治理手段、方法的综合化和专业化矛盾的调和，重视对公民自治能力的培育，注重提升政府的公共政策能力，以更好地解决社会问题、应对挑战、服务公民，从这个意义上说，数字时代治理是与以往公共行政截然不同的治理模式，是对新公共管理的超越。

1.4 社区治理

社区治理是以社区地域为基础，政府、社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动，即以社区范围内不同主体依托各自资源而进行的相互作用的模式。它强调治理主体由单一化(政府)转变为多元化(政府、社区组织、其他非营利组织、辖区单位与居民)，治理过程由行政控制转为民主协商，治理组织体系由垂直结构转变为横向网络结构。简言之，社区治理的目标是通过多元权力对社区治理的参与，在多元权力格局职责分明而又相互依赖的基础上实现社区的善治，最终达到发扬民主、整合资源、满足社区公共服务需要、促进社区发展的目的。

2 数字化社区治理的现实背景

我国社区治理总体水平较低，治理手段和工具較为落后，公众参与感不强，影响了社区治理目标的实现。我国当前社区治理的模式主要有三种，即强政府、强社会的政府主导型治理结构，社会主导与政府支持的小政府、大社会的自治型治理结构和政府推动与社区自治相结合的合作型治理结构。由于我国实行“两级政府三级管理”的城市（社区）管理体制，而随着社区规模的不断扩大，其逐渐体现出一些在社区治理模式上的不足，其主要表现在：政府的行政干预太多、党对社区的领导手段单一、社区资源难以得到有效整合、社区自我管理与服务能力有限、社区公众的参与机制与手段缺乏、社区居民的归属感普遍较低及社区文化建设相对不足等。这些问题的存在，严重制约了社区治理水平的提高，使社区居民的公共服务需求难以得到有效满足，与健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局有着不小的差距。由此，把问题解决在基层的新机制，要求我国基层社会管理体制要不断创新，社区治理水平需要提高。因此，有学者指出，完善城乡社区治理体制已成为我国下一步基层社会管理体制的重点。这无疑为数字化社区治理提供了崭新的契机。

另外，社区信息化发展对基层社会管理体制的挑战。我国基层社会管理存在治理主体较为单一、治理手段较为落后、自治组织和中介组织比较虚弱、社会资源难以整合、居民参与意识淡薄、社区文化缺失和思想认识不到位等方面的问题。

与霍华德·莱因古提出的虚拟社区概念有所不同，数字化社区是虚拟社区和现实社区的结合，但从本质上说，“虚拟社会”是直接管理的社会，而不是通过各种中间管理环节进行迂回管理的社会。因特网是社会资源重新分配的根本工具，数字化社区借助其强大的网络基础传播数字信息，使注意力、财富、权力、话语权与影响力等社会资源在社区甚至之外的范围内进行重新分配，建立新的管理策略来回应社区需求，从而对基层社会管理体制形成了巨大挑战。

3 数字化社区治理的内涵与特征

所谓数字化社区治理，就是依托数字化社区的网络连接功能，社区各治理主体通过共享数字信息资源，运用网络权力，对社区公共事务和社会事务进行协商、管理和监督，以最大程度满足社区居民的公共需求、解决社区公共问题，从而实现社区善治目标的过程。

数字化社区治理模式从本质上说是一种新型的网络治理模式，在信息技术的条件下，政府、企业、社区居民和其他社区组织进行更加深度化、直接化的合作共治的尝试，新的治理模式将更好的向公众提供公共物品和服务。工具手段的信息化、主体的多元化、权力分散扁平化与网络化、信息资源共享化及组织与成员之间的彼此依赖，相互影响，整个治理过程是互动协商的过程，实施的是合作互惠的行动策略。数字化社区治理是借助于数字化社区的技术和组织形式，使网络治理能够在社区变得更加现实和具体的新型网络治理模式。这种模式具有典型特征，尤其是在治理主体、技术手段和组织形式上。

3.1 组织体系变革，治理主体合作化

数字化社区的本质是一个高度信息化的组织体系，在网络组织信息流通社会化的过程中，依托社区数字信息平台、宽带网络、终端设备等技术基础，使组织体系内的信息沟通更加快捷和富于人性化。从而使作为“结点”的各治理主体组成的整个组织体系网络化、扁平化和交互化，公民个体、基层党组织、居委会、业委会、物业管理公司和其他非营利性组织等治理主体之间信息共享的要求彼此之间相互依赖，无论哪个组织都不能拥有知识和资源两个方面的“能力”来独自解决一切问题，其必须通过与其他组织交换知识或资源而达到目的。治理流程不再依靠官僚组织架构下的组织利益和职能，而是更倾向于满足社区公共服务的需求。因此，治理也就是一个互动的过程，各主体之间不存在简单的、相互替代的关系，而是一种合作关系。就像菲利普·库珀教授所言，“整个网络只能与其最弱的组成部分一样强”，这种合作程度决定了整个社区的治理绩效，是实现社区善治的应有价值体现。

3.2 信息资源共享，权力运行分散化

在数字时代，信息就意味着权力，谁占有信息资源多，谁就有更多的话语权，影响力和感召力就越大，因而也就拥有越多的权力。不仅如此，信息技术还瓦解了等级结构，把权力分散到更多的人和群体当中，在网络中，个人或组织可以相互联系，以采取联合行动，却不用建立一个有形的或正式的实在机构，没有任何人居于最高或中心地位，只有许多节点，在那里个人和群体为了各自的不同目标而交互行动。因此，在数字化社区治理结构中，权力结构由控制型向分权型发展、决策结构也由垂直式向交互式发展。权力更多地回归社区公众，让其有更多的机会参与社区事务的决策、监督，提高了权力的效率，推进了基层社会的民主进程。

3.3 网络传播技术，公众参与直接化

当代传播学界认为，公共领域需要具备以下3个特征：需要一个论坛，对尽可能多的人开放，个人可以在其间表达和交流多种多样的社会经验；各种论点和意见可以通过理性的讨论展开交锋；系统地和批判地检验政府的政策。从这些论述中，可以得出的结论是，互联网基本具备了构建公共领域的条件。从理论上讲，数字化社区本身已超越了包含诸如上述媒介的一切平台，其功能可以被模拟或者解构为现有的、几乎所有的媒介和社会制度的总和，使数字化社区治理的政治公共领域具有雏形。这在很大程度上擺脱了传统社区治理中，由官僚制组织体系信息单向传输所导致的间接参与、被动参与和独立参与的窘境，使社区公众因“面对面的直接参与”的方式，提高政治参与兴趣，降低了参与成本，使政治动员有力，并使权力迅速得到整合，真正体现了“电子民主”的直接性、平等性和便捷性的政治效应。

3.4 回应居民需求，治理方式人性化

回应性不仅是善治的特征，也是实现善治的前提条件之一。数字化社区治理的运行机制已不再依赖于传统统治的制度权威，参与途径也不必亲临现场，事必躬亲。各治理主体为解决社区公共问题所采取的协商机制，也可通过数字信息网络实现互动交流，并依赖个体之间互动交流中的“虚拟链条”形成接受并共同服从的义务契合，这种治理社区公共事务的协商机制必须要建立广泛的信任基础。数字化社区为各治理主体建立了独特的运行模式，政府部门、社区企业、自治组织、社区民间组织和社区公民可通过数字化网络平台进行信息资源的充分流动，充分消除传统社区组织体系中由于时空不统一造成的信息不完全，为社区公众的直接参与和表达提供了畅通无阻的渠道。数字化社区治理必须对这种参与和表达作出及时的回应，甚至在必要时要定期、主动的向公民征询意见、解释政策和回答问题。社区公众不但最大限度地参与到社区公共事务决策程序之中，还充分地表达了自己所需服务的愿景，在参与性的广度和力度层面上影响着社区公共政策的制定和执行。引用萨拉蒙关于治理工具绩效评估标准的观点，治理工具的绩效评估标准大致有以下几项：效能、效率、公平、管理上的可行性和合法性，数字化社区治理，无论在实现治理目标的程度、降低治理成本、支持各主体合作参与、参与广度和力度以及对权威的政治认同等诸方面都有着巨大的优越性。从这种意义上说，数字化社区治理更有条件对社区公众需求作出及时回应，从而最大程度地实现以人为本的社区善治的目标。

4 数字化社区治理制度的创新

作为一种新型的网络治理模式，数字化社区治理适应了基层民主管理体制和信息化建设的需要，是社区治理的必然趋向。但现实中，仍有很多观念、技术和制度层面的障碍，要实现数字化社区治理，就需要在以下几个方面进行制度创新。

4.1 制定数字化社区的整体规划

一方面要针对目前社区建设过程中存在的问题，对原有规划进行调整和优化，使其更为科学。另一方面高点定位，立足于城市或地区的发展，结合城市的特点，制订城市数字化社区的发展规划、实施标准、可行方案。数字化社区发展规划必须要服从城市和地区经济社会总体发展的规划和年度计划，在制订数字化社区规划时，要以区域和城市经济社会发展的规划，尤其是国民经济和社会信息化发展的远景规划为主要依据，保障数字化社区的发展方向、发展思路与区域发展、城市定位乃至城市文化建设相一致。

4.2 完善社会信息化制度体系

人类社会已经步入了信息化时代，随着信息化在实践中的推进，人们对信息化概念的认识也逐渐有了深化和丰富。数字化社区的存在与发展是建立在社会信息化的基础上的，数字化社区治理模式需要有其发挥自己特长的环境，需要的不仅仅是所在社区的小范围数字化，而是更宽泛的整个社会的信息化。当前政府信息化、企业信息化建设显然已走在前端，而社会信息化建设总体不均衡依然明显。因此，健全和完善社会信息化建设制度体系势在必行。

4.3 确立数字化治理的规范

网络技术是中性的，并无好坏之分，其负作用地产生在于科学技术的滥用、误用与人类价值观念的偏颇。由于网络自身的特点，实现对网络的完全监控是不可能的，因此健全网络规范体系对于规范网络秩序十分必要。规范网络秩序，不仅需要制度和法律的进一步健全，还需要网络主体的道德自律。引导包括网民和网络营运商在内的所有网络主体，自觉将网络道德规范内化到网络生活中，自觉规避网络违法失德现象，使网络社会文明有序、健康地发展。与法律规范的刚性相比，伦理道德对网络秩序的规范效用是柔性的、非强制性的。网络的自律性可以有效地控制公民在网上的政治参与行为，使之有序的进行。

4.4 健全现代公民参与机制

数字化社区治理以现代信息技术为依托，要求治理主体具备较高的驾驭信息化工具的基本素质条件。城市各级政府在加大技术宣传、技术培训、技术队伍建设的基础上，搭建以人为中心的数字化治理网络平台和终端系统，使社区居民参政议政、志愿服务、网络投票等渠道更加便捷，同时引导社区居民、企事业机构、志愿团体更明确地具有数字化社区治理的公民責任意识，提高数字化治理水平。

4.5 重塑社区治理文化体系

数字化社区治理文化是数字化环境内有关群体意识、价值观念、行为模式与生活方式等文化现象的总和,要通过培育、合作、共享、直接和回应相适应的治理文化体系，教育引导治理主体行为的规范，传承社区文明风尚，促进社区资源整合，突出基层治理的善治观念，从而发挥先进文化独特的价值引领作用，有效地带动整个城市的精神文明建设，最终推进城市现代化、信息化的进程，进而从精神层面推动基层管理体制的改革。

4.6 完善信息化法律制度体系

在信息社会，互联网已成为公民参与到地方治理中的一个重要途径，极大地提高了公民的参与度。然而，绝对的自由必然导致自由的滥用。网络这块真正“自由”的地方，也带来了“自由”的副作用，即网络信息传递的无序，网络中公民参与的非规范性，使制定和完善相关的法律法规成为规范网络秩序的当务之急。

5 结语

研究数字化社区治理独特的内涵与特征，对提高我国社区治理水平和创新基层社会管理体制具有重要的理论和现实意义，在面临机遇和挑战时，必须要加快制度创新，有效实现信息时代的基层社会的善治目标。

主要参考文献

［1］俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学文献出版社,2000.

［2］张璋.理性与制度:政府治理工具的选择［M］.北京:国家行政学院出版社,2006.

［3］陈水生.新公共管理的终结与数字时代治理的兴起［J］.理论导刊,2009(4).

［4］何增科.中国社会管理体制改革路线图［M］.北京:国家行政学院出版社,2009.

［5］［美］斯蒂芬·戈德史密斯,威廉·D·埃格斯.网络化治理:公共部门新形态［M］.孙迎春,译.北京:北京大学出版社,2008.

［6］刘文富.网络政治——网络社会与国家治理［M］.北京:商务印书馆,2002.

［7］袁峰,顾铮铮,孙珏.网络社会的政府与政治［M］.北京:北京大学出版社,2006.