新疆法律人才培养与选拔的“基层”转向

沈子华

（新疆财经大学法学院 新疆 乌鲁木齐 830012）

新疆法律人才培养与选拔的“基层”转向

沈子华

（新疆财经大学法学院 新疆 乌鲁木齐 830012）

“社会稳定”和“长治久安”是新疆未来经济社会发展的首要任务，因此，应从国家安全的高度统筹规划，推进新疆治理体系和治理能力的现代化，新疆法律人才的培养与选拔机制也应当转向“基层”，保持基层法律人才队伍的持续稳定。

新疆；法律人才；培养；基层

法律人才是法治国家建设中不可或缺的群体，根据法律知识的具体运用形式，可将法律人才分为从事理论研究的学术人才和从事法律实践的应用型人才。根据法律人才所在领域的属性，可以将其分为立法机关的法律人才、司法机关的法律人才和行政机关的法律人才。根据法律人才队伍的地理分布和治理功能，可将其分为中心城市治理的法律人才和基层治理的法律人才。本文提到的法律人才指的是从事实践的应用型人才、司法意义的法律人才。

改革开放以来，少数民族地区法治人才队伍建设取得全面发展，从理论研究到实践应用，法律人才队伍的数量、质量、规模较之过去有了很大提升。但同时，法律人才队伍表现出不平衡的发展状态，包括基于不同地区、案件数量、收入待遇等形成的基层法律人才选拔难、人才留不住的现实。为此，少数民族地区法律人才的培养与选拔应结合当地实际，坚持三个方面的“转向”，即在新疆高校培养模式、政法机关招录和激励保障措施三个方面转向“基层”，保持基层法律人才队伍的持续稳定。

一、新疆高校法学院系培养模式的“基层转向”

（一）新疆高校法学科学生的基本情况

根据教育部2015年发布的全国普通高等学校名单，新疆共有44所大学，其中本科18所，专科26所。根据新疆大学肖建飞老师的文章《新疆高等法学教育的现状及其发展规划调整》统计，新疆设有法学院系的普通高校有9所（法学本科院系8个，专科院系1个），另外有设立法律系的独立学院2个，公安院校2个，仅4所髙校有法学硕士学位授予权；2013年，新疆普通高校统招法学本科生约4000人，硕士研究生约575人。

比如，新疆大学是新疆最早创办法学专业的高校，自1981年开始招收第一届法学专业本科生，2002年开始招收法学专业研究生。新疆财经大学法学专业设置于1996年，自2000年以来，已有十三届，共计3000多名法学专业本科学生毕业；于2003年获得经济法学学科专业硕士学位授予权，截至2016年9月，已招收经济法学专业硕士研究生十二届，共206人，其中少数民族31人，汉族175人。

表1 新疆财经大学法学院近五年本科生人数统计

从表1可以看出，新疆高等法学教育发展较快，为新疆各层次法律实务部门培养了一大批优秀法律人才，为新疆经济社会发展作出了不可替代的重要贡献。

（二）新疆高校法学院系培养模式的单一性

根据教育部、中央政法委联合发布的《关于实施卓越法律人才教育培养计划的若干意见》（以下简称《若干意见》）指出，“实施卓越法律人才教育培养计划的重点是培养应用型、复合型法律职业人才。”新疆目前的高校法学院系培养模式相对单一，学生实践能力不强，应用型、复合型、法律职业能力培养不足。表现为：第一，“高校—实务部门联合培养”机制尚未全面建立。多数新疆高校与法院、检察院、律师事务所建立了校外法学实践基地[1]，但在联合培养目标和培养计划、教学团队建设、联合培养的教材建设以及教学方法等方面鲜有涉及。第二，新疆高校法科学生在校期间司法考试通过率低。以新疆财经大学为例，2011—2015年新疆财经大学本科生（汉族班）共有大约270人，通过司法考试A证的20人、C证的共有26人。见图1：

图1 司法考试通率分布图

2011—2015级研究生共计70人，在校期间获取司法资格的共有18人，其中A证13人：2011级4人A证、2人C证；2012级为0；2013级5人A证；2014级3人A证、1人C证；2015级1人A证、2人C证。司法考试通过率低直接影响了大部分法科毕业生在其毕业选择从事法律职业。第三，新疆高校法学院系的培养目标定位欠缺“基层”的面向。新疆高校法学院系多集中于中心城市，法科学生实践基地、实习单位、毕业去向的选择很少去“基层”，即几乎没有“上山下乡”的体验，也基本没有为城市街道、社区或者乡镇、农村等基层提供法律服务，进而与“基层”未形成经常性、互动性的联系与交流机制。

（三）建立面向“基层”的法律人才培养机制

教育部、中央政法委联合发布的《若干意见》中明确指出：“把培养西部基层法律人才作为培养应用型、复合型法律职业人才的着力点”，实际上就设定了西部高校法学院系法律人才培养模式的“基层”面向。配合新疆“一带一路”的核心区建设以及“社会稳定”、“长治久安”的现实需求，新疆高校法学院系在重视培养应用型、复合型的法律职业人才的同时，必须同时重视基层法律人才的培养。这就意味着新疆高校法学院系应当重新厘定和整合培养目标和培养模式，立足法学基本课程教育，面向基层，与城市基层街道、社区建立联系机制，提供满足基层需求的法律服务。同时，鼓励学生报考司法考试，尤其鼓励其报考C证，因为根据司法部对于少数民族地区放宽司法考试条件的政策，C证比A证的适用范围略窄，该证的有效范围基本上都是边疆地区的基层县，持有C证的人不能在中心城市及全国其他地区进行法律职业，C证职业范围的严格地域性恰好具有了保持新疆基层法律人才稳定的间接效果，比持有A证更能保证基层法律人才队伍的稳定。根据新疆维吾尔自治区司法厅提供的国家司法考试数据，2015年报名13279人，过A证的465人，过C证的1228人。

二、政法机关招录的“基层转向”

（一）新疆基层法律人才相对短缺的现实困境

如果以通过司法考试为指标衡量新疆某一地区的法律人才素质来看，基层县市的法律人才队伍质量建设亟待改善，因为司法考试通过率低在非中心城市的基层更为突出。比如，新疆塔城地区拥有20万人口，该地区2013—2015年通过司法考试的人数共计有145人，其中取得A证的10人、B证的1人、C证的134人。根据调研新疆个别县市法院通过司法考试的情况，如表3：

表2 新疆个别县市法院通过司法考试情况统计表

但新疆法律人才队伍质量不高及人才数量的短缺仅在相对意义上存在。表现在：第一，新疆中心城市及区县的司法机关司法考试通过的人数较多，如乌鲁木齐市新市区法院，证持有A证的法官26人；新市区检察院，持有A证的检察官14人；克拉玛依市克拉玛依区法院A证持有者21人。[2]第二，新疆法律人才流失的相对性。从整体上看新疆司法机关每年都有一些因各种情况离职的情况，如各级检察院检察官的编制为6000多人，但每年都缺编。[3]根据自治区高级人民法院的数据，截至2016年8月，全疆法院新入职法官856人，流失法官1634人，非法官流失人数为857人，尤其是南疆四地州的基层人民法院，近5年来基层法院共流失干警1938人，其中法官1240人，占法官流失总数的75.9%。但是，在中心城市及区县法律人才队伍能够保持稳定性，从事法律职业的人很少选择其他非法律行业工作。

以上说明，通过司法考试的法律人才更多地选择中心城市，新疆基层法律人才受地域差别、收入待遇、案件压力等因素制约，形成了法律人才地区分布不均衡的状态，这种状态也证实了新疆非中心城市基层法律人才短缺的现状。

（二）政法机关定向基层招录与法律人才质量

上述新疆基层法律人才的困境决定了以司法考试作为招录政法机关法律职业人员的标准对于非中心城市的基层来说过于苛刻，尤其是在南疆四地州的基层司法机关基本上难以实现，如此也不利于保证新疆基层政法队伍保持数量上的稳定，因而放低非中心城市基层政法机关招录门槛是必然的选择。目前，非中心城市基层政法机关选拔与招录主要通过三种途径：

一是选拔入职渠道以公务员招录或者从党政机关组织调入。以法院为例，根据新疆维吾尔自治区高级人民法院提供的数据：2011—2015年，全疆地方法院共选拔入职3764人，其中：公务员考试招录2591人，社会选拔方式（即自治区统一选调补入）入职132人，从党政及其他国家机关补员调入1040人（含转业安置36人，法院系统内部流动572人，其他党政机关调入412人，学校、研究机构等事业单位调入20人。法官856人，非法官2908人。高级法院113人，分、中院692人，基层法院2959人。此种选拔入职的特点是：第一，报考中心城市以外的基层法院法官助理岗位，须持有司法资格C证以上；第二，新入职人员主要以非法官为主，法官人数相对较少，且相当部分被招录的法官多为法院系统的内部流动。

二是基层政法机关定向招录。根据国家统一安排部署，自2008年开始实施政法干警定向招录培养机制。该定向招录的政策主要目的是面向基层培养政治业务素质高、实战能力强的应用型、复合型政法人才，以充盈基层政法干部队伍建设。招录的形式采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法，以全日制普通高等院校毕业生、已退役士兵为招录对象，经2年的高校培养成绩合格后，定向录用到基层政法机关工作。新疆自2008年开始实施定向招录政策以来，9年来共为基层政法机关定向培养了2738名公务员。见表3：

表3 2008—2016年新疆基层政法机关定向招录人数（人）

三是基层法律服务工作者的招录。根据司法部《基层法律服务工作者管理办法》的规定，为进一步发展基层法律服务工作者队伍，逐步解决基层法律服务人员不足的现状，更好地为城乡居民提供方便、快捷、高效的法律服务，基层司法局可以面向社会招录部分基层法律服务工作者，经核准执业登记后，持有《中华人民共和国基层法律服务工作者执业证》并经过当地司法局的年度审核，可以在基层法律服务所执业，为社会提供法律服务。根据新疆司法厅的数据，2016年度审核通过的法律服务所共计739家、基层法律服务工作者共计2929名。

以上三种政法机关队伍的选拔及招录方式中，除第一种招录方式外，后两种招录的共同特点是依据政策有意识地避开司法考试设定的法律执业条件，其目的是弥补和缓解新疆非中心城市基层法律人才队伍短缺的压力，带有应对“一时之需”的功利性，长期实施此种选拔措施将会加剧新疆不同地区基层法律人才分布不均衡的状态。因此，为保证基层司法队伍的质量，必须考虑当政法机关队伍在数量和规模达到了编制要求时，鼓励已有的法律职业人员积极报考司法考试，为其通过司法考试的时间设定期限，并为其参加考试提供相应的待遇，如一定时间的专门休假等；同时，应更多地考虑以公开招录方式设定持有司法考试C证以上条件作为选择基层政法机关法律职业人员的标准，以高标准的选拔与招录确保基层法律人才队伍的质量。

三、法律人才激励及保障措施的“基层”转向

（一）基层政法机关职业队伍的外部环境

新疆与东部发达地区相比，经济、文化发展相对缓慢，而且全疆的整体发展呈现出地区发展的不均衡，南疆地区经济环境及生活条件较艰苦。根据笔者的调研，以南疆基层法院为例，全疆许多法院普遍没有公租房和周转房，也没有专门食堂。新招录大学毕业生、援疆干部、挂职干部的基本生活保障等问题各级法院难以解决。由于客观上的环境差距，使得南疆地区基层法院法官心理上易产生落差，若有机会往往愿意调到其他条件相对好一些的法院或者上级法院，特别是面向全国招录的法官，一些家在外省的，过渡两年稳定了，就调回原籍。

此外，政法机关参与维稳是当前新疆各类机关、事业单位工作的大环境，参与基层区域维稳，是新疆司法系统常态化工作之一。比如，法官、检察官尤其是南疆法院的法官、检察官在履行其职责的同时，还要承担卡点执勤、街面巡防、下乡督导、去极端化宣讲、“三非”整治、访惠聚等各项维稳任务。例如，2014年新疆高级法院选派包括6名院领导在内的38人组成首批下基层工作组，赴克孜勒苏柯尔克孜自治州、和田地区一镇四村；全疆各分院、中院和基层法院抽调五分之一以上人员参加驻村工作。“维稳”的大环境制约着高校法科毕业生及司法资格证持有者的基层法律职业去向，而且可能使得部分基层法官、检察官不堪重负，倾向于选择待遇远高于司法机关、束缚却更小、工作更专注于法律的职业。

（二）改善和优化基层待遇条件

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要健全法官、检察官和人民警察职业保障制度。面对新疆“高学历、高层次人才进不来、留不住”“多语种法官匮乏，通过司法考试等专业考试进入司法队伍有难度”的现实困境，急需通过激励及保障机制改善和优化基层的待遇条件。主要包括：

一是依托援疆政策，主要从物质待遇、生活条件着手，利用全国19个省（市）逐年加大援疆资金的落实力度，多渠道、多方式开展对受援地区的资金与物资支持，起到间接地改善基层物质条件、基础设施建设的效果。如在改善基层地区的住房生活待遇方面，2015年最高人民法院协调国家建设部等有关部门，给新疆各级法院按照基层法院平均20套、中级法院平均50套、高级法院150套的标准，建设廉租房或公租周转房，并给各级法院建设1个食堂，从生活保障上解决“留人”问题。在业务培训方面，2010年以来，第二次全国法院援疆工作座谈会召开之后，针对新疆法院工作条件艰苦、法院干警司法能力有待提高的具体实际情况，最高人民法院制定了一系列政策，并加强人才援助。最高人民法院和全国对口援疆法院选派讲师团来疆开展视频和审判业务培训21批次，受训干警达29280人次。[4]

二是“双语型”司法人才队伍的保障机制。目前，新疆双语司法人才队伍依旧存在结构不合理、专业不对口、双语司法人员严重不足、部分人员还不能适应司法新常态的问题，因此，援疆政策中还应当制定出培养双语法官的方案，选派少数民族本土法官、检察官到发达地区法院、检察院脱产跟班学习培训机制；或者通过与新疆高等院校法学院系建立合作，通过联合培养双语法学教育，解决民族地区本土司法人才缺乏的实际问题。

三是人才环境的营造。在司法系统，建立起法律人才服务保障体系，优化法律人才成长和发展的环境。通过有效的制度保障，强化人才激励，加大优秀法律人才的表彰、奖励和宣传力度；建立沟通联系和法律人才信息库，直接联系和掌握新疆优秀法律人才的动态，听取他们关于新疆从事法律职业的意见，解决其在工作、生活、学习中遇到的实际困难，营造良好的法律人才服务环境。此外，还应充分保护和利用司法系统内的本土法律人才资源，挖掘基层法律人才潜力，为基层年轻干部搭建施展才华的平台，创造学习、锻炼的机会和条件，努力形成竞争向上的良好局面。

［1］姚伶,李淑娴.新疆高校校外实践基地建设与管理研究[J].昌吉学院学报,2015,(2):56.

［2］肖建飞.新疆高等法学教育的现状及其发展规划调整[J].中国法学敉研究.2013,(4):44.

［3］王维.给予倾斜政策、加大培养力度、完善职业保障——基层司法队伍要留住人才(两会话题)[EB/OL].(2016-03-16)[2016-11-04].http://www.xjcourt.org/public/detail.php?id=21063.

［4］新疆肩负维稳使命、推进法治建设[EB/OL].(2016-03-11)[2016-11-05].http://rmfyb.chinacourt.org/paper/ht⁃ml/2015-03/11/content_95090.htm?div=-1.

F01

A

1671-6469（2017）-01-0085-05

2016-12-14

新疆稳定与地区经济发展法制保障研究基地重点项目“新疆集体土地征收案件裁判文书的调查研究”(010916B01)；教育部项目“新疆少数民族闲散青少年就业问题研究”（14XJJC850001）阶段性研究成果。

沈子华（1977-），女，新疆奎屯人，新疆财经大学副教授，法学博士，研究方向：宪法与行政法学。