上海自贸区下航运政策的现状与未来

施元红

摘要：上海自贸区设立这几年来，我国航运政策的发展取得了重大的突破。文章首先阐述上海自贸区对我国航运政策的影响。其次，分析了上海自贸区下我国航运政策的新突破。主要从沿海捎带业务、启运港退税政策、负面清单管理模式这三项新的政策内容进行阐述，并指出其中的不足之处。最后，提出了上海自贸区下我国航运政策的发展趋势。如采取管制和开放相结合的沿海运输权、采取有限推广启运港退税政策、优化负面清单管理模式。

关键字：上海自贸区 航运政策 负面清单 沿海捎带业务

0 引 言

中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）的成立，是我国继2001年加入WTO后，又一件具有重大意义的历史事件。在全球化的背景下，國家经济建设将要面临巨大的考验，而航运业方面必将会遇到更多的难题和阻碍。其中航运政策的导向将对我国航运业的发展起到关键作用。

2013年9月，国家交通运输部和上海人民政府出台了相关上海自由贸易试验区发展方案，即《关于落实<中国（上海）自由贸易试验区总体方案>加快推进上海国际航运中心建设的实施意见》。主要涉及到了五个方面，提升服务水平，拓展中心功能，扩大开放水平，创新航运政策，加强基础设施，从而有效的促进国际化航运中心建设，显著提升我国航运业的竞争实力，创新发展模式，改革运行制度等。

1 上海自贸区对我国航运政策的影响

航运政策主要指国家针对航运业的发展而制定和出台的相关政策，在有效控制范围内，通过某些合适的方法和条件，对本国航运业活动的开展而颁布的行为规范和准则。因此，为进一步促进航运业深化改革，激发市场活力，制定与之相适应的航运政策是非常必要的。

上海自贸区的建立，对我国航运政策的有利影响是显而易见的。主要体现在：一、有利于航运业的服务升级，对提升上海国际航运中心的地位也大有裨益。二、上海自贸区航运政策在船舶登记、启运港退税等诸多方面进行了创新，其有利于产生可供借鉴和复制推广的经验，带动我国总体航运政策的创新。三、《实施意见》提出一系列航运支持政策，包括完善航运发展基金、支持创新机制等，都体现了中国对提升航运软实力的重视。未来，中国要实现从航运大国到航运强国的转变，提高航运软实力是关键。

2 上海自贸区下我国航运政策的新突破

2.1 沿海捎带业务

中国是全球最大的集装箱货主生成国，外轮班轮公司经常在不同场合呼吁中国开放外资班轮沿海捎带业务[1]。

《实施意见》提出，在上海自贸区实施沿海捎带试点政策，允许中资航运公司利用自有或控股拥有的非五星旗国际航行船舶，先行先试外贸进出口集装箱在国内开放港口与上海港之间（以上海港为中转港）的捎带业务。

此番提出允许中资非五星旗船进行沿海捎带业务，或将面临一些阻力。首先，新规则的提出将改变以往我国关于沿海运输权方面规定的内容，无论对于监管、口岸部门，还是相关参与企业，都面临着流程、程序的再造与适应过程问题；其次，政府部门在调整和控制沿海运输方面将会显得更加困难，以至于造成我国航运市场资源运力过多，导致竞争更加激烈；再次，依循逐渐开放的原则，未来沿海捎带业务可能对外资船舶全面开放，到那时中资航运企业将彻底失去沿海运输权，对沿海航运企业势必造成较大冲击。

2.2 启运港退税政策

该政策主要针对货物出口颁布的，主要是指货物从国内启运港中转到洋山保税港区再发往国外进行出口，那么这些被确认离开启运港口的货物就等同于出口，从而进行相关退税的办理，这就是启运港预先退税政策[1]。该政策已在青岛、武汉至上海之间进行试点，它能大大缩短货主获得退税的时间间隔。2013年，根据《国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知》（国发[2013]38号）中相关要求，以及结合试点前期的具体情况，针对启运港退税政策试点范围进行了调整。启运地口岸有南京、苏州、连云港、芜湖、九江、青岛、武汉、岳阳，出口口岸为洋山保税港区。启运港退税政策试点范围在逐步地扩大。

但是，启运港退税可能诱发某些连锁反应。比如，中转港的增多，国内中转港的竞争会日益激烈。

2.3 负面清单管理模式

在未成立自贸区之前，中国一直实施正面清单管理的方法，针对外商投资航运业务，包括理货、海运、集装箱服务等业务，相关准入环节有非常明确的规定，允许外商到中国进行相关投资，并给予肯定和支持。但在上海自贸区下，我国第一个探索实施了负面清单管理模式，即以否定表达方式阐明禁止外商投资或参与的中国航运服务相关政策，没有列在负面清单中的航运业务视为开放，进一步扩大了航运服务业的开放力度[2]。

负面清单管理模式仅规定了中国禁止的航运业务，但是，我国航运业不断在发展，由此将会产生全新的航运业务，那么，负面清单管理必然不能满足航运业的新发展和新情况，难免会造成航运业缺乏有效的制度保障，给国内航运市场和企业带来巨大的冲击。

3 上海自贸区下我国航运政策的发展趋势

在2015年，国家交通运输部发布了相关自由贸易区实验区试点的相关政策，并将上海自由贸易区中应用的航运政策进行了范围的拓展，对天津、广东和福建等地方加强了宣传；并提出新的规定，在上海自由贸易区，外国投资者可以独资创建船舶管理公司，从事进出口国际船舶运输业务，从而推动上海自贸区开放政策的实施。

3.1 管制和开放相结合的沿海运输权

从国际化的背景来看，很多国家并没有向外开放沿海运输权，仅仅是成员国之间展开合作。如发达国家美国与日本，在沿海运输方面都采取和制定了保护性政策，从而有效地保障了本土航运企业的发展。因此，我国更没有理由在该问题上有所松动[3]。

所谓沿海运输权的开放与管制政策，主要是指以沿海运输权管制为基础，结合我国航运业的发展现状和趋势，在符合相关要求和规定的条件下，采取和实施部分沿海运输权的开放政策。如美国琼斯法所提出的沿海运输政策，以及欧盟国家的沿海运输模式，都表明沿海运输权必须保障其灵活性、动态性和务实性等特点[4]。

针对沿海运输权实施管制与开放政策具备法律基础条件。首先，我国目前已逐渐完善了相关沿海捎带业务的法律体系。如在我国的海运条例和海商法中都针对沿海运输权方面进行了明确的阐述。由此可以看出，我国在沿海运输方面的开放政策相比于美国、日本等国家更具体[5]。其次，自贸区下沿海捎带业务政策是从国家航运立法顶层设计来考虑。如从美国琼斯法案可以看出，重点突出了美国海运安全的首要位置；而欧盟成员国恰恰是更加注重航运的经济效益，这是因为其海运安全主要由欧盟一体化作保障。目前，我国在航运方面所表现出的竞争实力等因素，与美国存在差别，同时又不同于欧盟成员国。最后，在开放与管制相结合的沿海运输权模式下，要综合考虑国家安全、经济效益、海洋环境、船舶登记制度等多项因素，从而有效地制定和出台沿海捎带业务相关政策。在加强沿海运输权管制的过程中，要结合和考虑捎带业务的发展，从而构建一个相对灵活、合理开放的沿海运输权政策体系。

3.2 采取有限推广启运港退税政策

继上海试行启运港退税政策后，国内的其他沿海地区都强烈要求实施该项政策。我们应看到，启运港退税政策不是一项普遍适用的税收制度，而上海自贸区可以实施该项制度的原因，在于其和上海国际航运中心建设存在必然的关联。因此，其具有有限的可复制性，应当根据国家航运发展战略要求，采取有限制地推广启运港退税政策[6]。

主要体现在：第一，对管理启运港退税的相关流程进行创新。根据目前实施的出口退税规则，往往导致企业退税款的周期比较长，甚至某些地方超过了半年时间。要增强启运港退税政策的吸引力，就应该尽可能地提高效率，使启运港退税政策的具体流程更加简单，更加便利。第二，建立政府部门之间的协调机制。洋山深水港的目标是打造国际中转枢纽港，这就需要相关政府部门之间相互协调配合，海关、财税部门、洋山保税港区管委会等单位应该发挥联动作用。第三，科学控制启运地的扩展范围。由国家财政部、国税局和海关总署共同颁布了相关启运港退税政策扩展试点范围的文件，即在《关于扩大启运港退税政策试点范围的通知》中，指出从2014年9月1日开始，从最初两个试点港口即青岛港和武汉港增加到8个，覆盖省市包括湖南、湖北、江西、江苏、安徽和山东。该项文件意味着国家针对长江领域的经济战略。这是国家战略的体现。但未来是否继续向长江上游扩展，有待论证。

3.3 优化负面清单管理模式

目前，很多国家都实施了“负面清单”管理模式。其优势在于负面清单管理可以有效规范政府行为，为企业的发展营造一个公平、透明的环境。在国际全球化的背景下，我国将对负面清单管理模式展开持续优化。主要包括以下兩点：

第一，构建双重负面清单管理模式。该模式主要包括准入和监管两个方面。一是通过投资负面清单加强前段关口管理，积极地引导企业朝着更理性的方向发展。二是信用负面清单针对失范行为进行有效的惩罚，从而对事前监管到事后处理提供基础条件[7]。“两个负面清单”以协同模式推进，不但对经济领域有效，而且对社会领域、城市建设管理领域都可以复制推开，这样治理了信息孤岛问题，突破部门条规限制；解决了部门数据对比难，政府管理更加有效。

第二，提升负面清单管理模式的功能。中国的国际投资准入管理模式要与国际标准格式基本对接。通过功能的提升，将改变原先负面清单外商投资准入的单一管理功能[8]。具体是：一、促进开放性经济建设，全面深化改革；二、加快行政管理体制改革的步伐，促使国家治理结构升级、治理体系优化。三、针对国家主权、国外投资开放、投资者权益保障等方面找到平衡点。

4 结语

随着“海运强国”、“一带一路”等国家发展战略的提出，上海自贸区的优势逐渐开始显露，主要表现在对国际知名企业具有较高的吸引力。另外，通过制度的创新，国内企业的活力得到了激发。因此，在提升上海国际航运中心“软实力”的同时，我们也要务实港航物流服务基础，提升现代航运服务水平。如此，上海自贸区建设红利才能惠及更多的行业和企业，建设“海运强国”的步伐才能大步向前迈进。

参考文献：

[1] 李舜.试析我国航运政策的开放度[J].交通企业管理，2014（11）.

[2] 於世成，郏丙贵.上海国际航运中心建设地方立法若干问题探讨[J].海大法律评论2014-2015：384.

[3] 沪生，上海建设自贸区的航运看点[J].中国远洋航务，2013，10：24-25.

[4] 刘建昌.自由贸易区：中国对外贸易发展的稳定器[J].对外经贸实务，2011（07）.

[5] 张明香，韩玲冰.营业税改增值税对航运企业的影响[J].中国港口，2012（12）：22-24.

[6] 李光春.中国自贸区启运港退税制度的思考[J].中国海商法研究，2015，26（1）：71-76.

[7] United Nations Conference on Trade and Development. Review of maritime transport

2014[EB/OL].[2014-04-12].http ： //unctad. org/en/pages/PublicationWebflyer. aspx？ publicationid=1068.

[8] 赖文光.负面清单管理模式对航运业的影响分析.港口经济[J].2014（07）.