我国国际陆港不同发展阶段中的政策网络互动研究

章强

摘要：在我国国际陆港的不同发展阶段，各政策网络主体所起到的作用是不同的。总体来看，以中央政府为代表的政策社群和以地方政府为代表的府际网络在我国国际陆港的发展过程中始终扮演着重要的推动角色，以各类物流企业为代表的制造者网络是国际陆港发展的核心主体和根本力量，以科研院所为代表的专业网络和以新闻媒体为代表的议题网络则起到辅助支持作用。

关键字：国际陆港 政策网络 互动

0 前言

我国国际陆港发展至今经历三大阶段：2000年至2006年为起步阶段，2006年至2012年为步入正轨阶段，2012年至今为理论与实践的成熟阶段。政策网络分五大类型：以中央政府为代表的政策社群、以科研院所为代表的专业网络、以地方政府为代表的府际网络、以各类物流企业为代表的制造者网络、以新闻媒体为代表的议题网络。本文将在上述研究的基础之上，进一步阐明在我国国际陆港发展的不同阶段中，各政策网络间是如何互动并推动我国国际陆港事业不断前进的。

1 三大发展阶段中的政策网络互动

1.1 2000年至2006年国际陆港发展起步期的网络互动

在我国国际陆港的发展起步阶段，以各类物流企业为代表的制造者网络是推动整个政策网络体系发展的核心动力源。当时，无论是政策社群、府际网络、专业网络还是议题网络对于“国际陆港”的认识尚处于模糊阶段，对于如何建设国际陆港更是缺乏清晰的思路与整体规划。而处于经济发展第一线的制造者网络，特别是沿海港口企业，在我国进出口贸易规模不断增长扩大的大背景下，则敏锐地意识到提升内陆地区对外物流服务水平，加强内陆地区与沿海对外开放港口间的联系对于推动港口企业发展至关重要。因此，以天津港（集团）有限公司、大连港集团有限公司等为代表的沿海港口企业以在内陆地区建设“无水港”（国际陆港的早期雏形）的形式，将沿海港口的部分物流及贸易服务功能（如报关订舱、报关报检、集装箱装拆箱、集装箱存储等）转移至内陆地区，这一方面加强了沿海港口在内陆地区的揽货能力，另一方面也给内陆外贸企业带来了物流服务上的便捷性。

需要特别指出的是，虽然在这一阶段，无论是中央政府层面还是地方政府层面，均没有出台专门性的政策文件来予以扶持“国际陆港”或“无水港”建设，但是鉴于我国2001年底加入WTO后快速扩大的进出口规模，为提升进出口效率，各级政府在推动改善通关环境、提升通关效率等方面还是做了大量工作，这些都在很大程度上推动了内陆地区无水港建设。专业网络与议题网络也开始逐步关注无水港建设，并不断深化对“无水港”乃至“国际陆港”内涵及建设路径的认识。

就网络结构而言，除政策社群结构紧密外（需要说明的是，政策社群此时结构的紧密性仅是相对而言，实际上在国际陆港发展起步期，由于对于国际陆港的认识尚不完全，中央各部委也未能有效整合各自的力量出台针对性的政策以支持国际陆港发展），其他网络类型的结构均较为松散，参与成员间未能形成持续、高频的互动。这一方面是因除政策社群外，其他网络类型中参与成员相对较多，在短时间内难以进行有效整合；另一方面则是因参与成员对国际陆港或无水港尚未形成统一的认识，在价值取向上存在一定的差异。就不同网络类型间的互动而言，政策社群与府际网络同属行政体系，代表中央政府的政策社群对代表地方政府的府际网络有直接的单向权威支配能力。制造者网络为谋求更多技术上的支持和更好的政策扶持，不断加强自身与府际网络和专业网络的互动合作，并积极寻求议题网络的关注，以期借助议题网络广泛的社会宣传能力来创造更为宽松的发展环境。议题网络则主要通过向政策社群和府际网络这两大享有资源分配权力的行政性网络类型来进行政策倡议，以推动国际陆港的发展。

1.2 2006年至2012年国际陆港步入正轨发展期的网络互动

我国国际陆港步入正轨发展阶段，政策社群、府际网络、制造者网络共同构成推动整个政策网络体系发展的动力源，其中，分别代表着中央与地方政府的政策社群和府际网络在这一阶段形成了强大的政策推动力，制造者网络则更多的是从经济利益的角度表达着自身的利益诉求。政策社群与府际网络之所以在这一阶段深入广泛地介入全国范围内国际陆港的建设中，一个极为重要的背景就是2008年爆发的全球性经济危机，这次经济危机对我国实体经济造成了较大冲击，物流业作为重要的服务产业，也受到较为严重的影响。国家充分意识到，物流业是融合运输业、仓储业、货代业和信息业等的复合型服务产业，是国民经济的重要组成部分，涉及领域广，吸纳就业人数多，促进生产、拉动消费作用大，在促进产业结构调整、转变经济发展方式和增强国民经济竞争力等方面发挥着重要作用。2009年3月，作为政策社群核心代表的國务院出台《物流业调整和振兴规划》，其中明确指出，积极促进口岸物流向内地物流节点城市顺畅延伸，促进内地现代物流业的发展。这对打造具有多功能开放性的国际陆港具有重要推动作用。在政策社群的推动下，府际网络中的各级地方政府也纷纷出台相应政策，如2010年，广西壮族自治区人民政府出台《关于建设 “无水港”加快发展保税物流体系的意见》；2010年，昆明市人民政府出台《昆明市推进无水港建设实施方案》；2010年，福建省人民政府办公厅出台《关于加快陆地港项目建设的通知》等。

对于这一阶段需要特别指出的是，虽然各级政府特别是地方政府出台了针对国际陆港或无水港的专门性政策，但是对于国际陆港或无水港的认识上尚未统一，“国际陆港”这一专有名词的使用也没有“无水港”普遍，尽管这一阶段专业网络对于“国际陆港”进行了深入研究，逐步厘清了国际陆港的形成机理、功能定位、业务模式、协同机制等关键问题。

就网络结构而言，此阶段中府际网络和专业网络由前期松散型结构转变为紧密型结构，参与成员间已初步形成持续性互动。制造者网络与议题网络因参与成员数量众多、流动性强，仍处于松散结构形态。就不同网络类型间的互动而言，此阶段一个值得关注的变化就是，政策社群主动性地介入，并凭借自身的制度性权威直接影响府际网络，府际网络根据本地区物流业发展以及进出口企业分布的实际状况，有针对性地出台相关国际陆港的扶持政策。此外，府际网络、制造者网络、专业网络还形成了一个相对稳定的三角式互动合作结构，除彼此间进行信息交流和分享外，还向政策社群进行及时必要的信息反馈并向议题网络寻求持续关注，通过议题网络的广泛宣传来间接性地向政策社群争取更多的发展资源。

1.3 2012年至今国际陆港发展成熟期的网络互动

在我国国际陆港的发展成熟阶段，政策网络体系中的五大政策主体均成为推动国际陆港发展的重要动力源。其中，代表中央政府的政策社群发挥着愈发关键的作用，政策社群开始高度重视发展国际陆港的顶层设计工作，注重国际陆港在全国范围内的合理布局及功能拓展，“一带一路”国家战略倡议的提出更是对国际陆港的加速发展提供了充分保障。2014年9月，国务院印发《物流业发展中长期规划（2014—2020年）》，明确指出要“加强境内外口岸、内陆与沿海、沿边口岸的战略合作，推动海关特殊监管区域、国际陆港、口岸等协调发展，提高国际物流便利化水平”，“国际陆港”作为专有名词正式进入中国官方话语体系。在2015年3月国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中，也明确提到“支持郑州、西安等内陆城市建设航空港、国际陆港，加强内陆口岸与沿海、沿边口岸通关合作”。当前中国正处于经济的转型升级阶段，面临着过剩产能的淘汰与消化、传统产业的转型与升级、新兴产业的孵化与扶持、国外市场的开拓与深耕、国内需求的激发与刺激等复杂的经济环境，国际陆港的建设属于提升国际物流便利化的重要环节之一，对于促进我国经济的转型升级有着积极意义。另外，在国际陆港发展成熟阶段值得一提的就是专业网络与议题网络的兴起与发展，这两大网络主体虽然不直接参与国际陆港的实际建设与运营，但是作为国际陆港网络体系中的知识中心与舆论中心，为国际陆港发展提供了必要的智力保障和舆论支持，并通过研讨会、实地调研、深度调查、人物采访等多种形式，有效地将政策社群、府际网络、制造者网络、专业网络、议题网络中的网络行动者集中到同一平台为国际陆港的发展共同出谋划策。以专业网络中的中国港口协会为例，2014年5月，中国港口协会在西安正式成立了陆港分会并召开了中国陆港发展研讨会，研讨会以“建设中国内陆港，构建沿桥陆港网，共建丝路经济带”为主题，以陆港发展战略和未来方向为切入点，邀请来自全国70余家陆港产业（商贸）区、内陆港區、无水港区、公路港、物流园区及相关物流企业、港口企业、铁路企业、航运公司、货代企业、相关咨询机构、物流信息技术解决方案提供商、相关大专院校的300多名政、企界人士和业内专家学者参会。

就网络结构而言，尽管议题网络成为动力源之一，但因参与成员数量众多、流动性强，仍处于松散结构形态。就不同网络类型间的互动而言，以中央政府为代表的政策社群相比前一发展阶段开始有针对性地分别与府际网络、专业网络、制造者网络展开互动合作，一方面进行资源（如资金、优惠政策、信息等）的权威性分配，另一方面通过获取其他网络类型的信息反馈来对自身所出台的相关政策进行必要调整。府际网络、专业网络、制造者网络仍维持着一个相对稳定的三角式互动合作结构。值得注意的是，此阶段中的议题网络已由前期与其他网络类型的单向型联系转为双向互动合作关系，也即议题网络不再单向式地从其他政策网络处被动接受资源，其开始也向其他政策网络反向提供支持，形成双向互动合作关系。

2 总结

通过上述对我国国际陆港三大发展阶段中政策网络互动状况的分析，我们可以看到在不同发展阶段，各政策网络主体所起到的作用是不同的。总体来看，以中央政府为代表的政策社群和以地方政府为代表的府际网络在我国国际陆港的发展过程中始终扮演着重要的推动角色，以各类物流企业为代表的制造者网络是国际陆港发展的核心主体和根本力量，专业网络和议题网络则起到辅助支持作用。

基金资助：交通运输部软科学研究项目《推进我国水运港口与内陆港联动发展及其EDI网络建设的政策研究》