政府专项清理整合改革研究

刘学军++方红华++张英强

摘要：本文对富阳区政府专项管理进行调研的基础上，主要针对资金压力过大、清理整合艰难、退出机制缺乏、预算编制不科学、执行刚性不强、资金绩效不高等问题。在明确了相关管理要求之后，从实施项目分级管理、实行项目库滚动管理，强化执行刚性、加强绩效评价结果运用、完善全口径预算管理、加快推进“数字财政”建设、理顺财政与部门管理职责等角度提出具体的意见建议。

关键词：政府专项 整合 改革

我们根据《中华人民共和国预算法》、《浙江省人民政府关于加快建立现代财政制度的意见》（浙政发〔2015〕41号）、《杭州市富阳区财政局关于编制2017年区级预算的通知》（富财预〔2016〕590號）等规定和专项资金清单管理的要求，对富阳区政府专项的预算、执行、管理过程等进行了调研，分析了存在的问题，明确了管理的要求，提出了具体的措施。

一、政府专项的现状

除政策1类、事务1类项目足额保障以外，其它政府专项原则上在2015年调整预算的基础上削减30%，压减资金统筹用于G20峰会、五水共治、养老保险制度改革、工改等重点项目支出。新增项目必须有明确的上级文件、会议纪要、办文单、简复单等政策依据。根据以上预算安排原则，2016年政府大专项12个，安排预算44.16亿元，其中：本级38.50亿元、省市专款5.66亿元。

二、存在的主要问题

（一）资金压力过大

由各部门管理的政府专项资金需求越来越大，2013年本级预算安排26.80亿元，2014年安排29.00亿元，2015年安排34.50亿元，2016年安排38.50亿元，四年同比增长61.7%，远超过地方财政收入24.2%的增长幅度。在当前经济形势处于“新常态”、税收收入增幅不明显，土地财政吃紧的情况下，不断增长的资金需求已经给财政收支平衡造成了很大的困难。

（二）清理整合艰难

在专项资金条块分配的体制下，部门有各自的项目和资金管理办法，有各自规定的用途和投向，各部门希望通过争取尽可能多的政府资金，扶持本部门项目。资金的统筹与整合在一定程度上会削弱原有的利益分配格局，影响到相关部门的既得利益，加之缺乏有效的制度保障，因而每次政府专项的清理整合效果都不理想。

（三）退出机制缺乏

自2008年推行政府专项管理以来，我区的经济建设和社会事业已取得很大发展，但政府专项资金一直没有大的调整，绝大部分项目政策的出台均未明确文件的有效期，导致专项资金边整合、边设立，项目越整越多，资金越来越大，退出越来越难。

（四）预算编制不科学

预算编制缺乏科学合理的项目论证体制，普遍存在先确定支出总额再安排具体项目的行为。专项预算名义上实行了 “零基预算”，但事实大多是按基数加增长的方式编制。预算编制没有考虑项目的实施进度，部门从利益最大化的角度出发，争取在一年中安排跨年项目资金，造成预算执行进度慢，执行率低。部分政府专项中会议、培训、招待、差旅等弹性费用仍然存在。资金额度确定很难，客观上讲目前出台的产业类政策，涉及的扶持标准都是定性不定量，不够科学。

（五）执行刚性不强

年初编制预算时，有些部门没有完全按照法律、政策规定，合理规划本部门的工作重点，往往申报一些不必要的项目。在预算执行中又出现“政出多门”的现象，拿出上级部门的政策依据、考核任务等要求对预算进行追加。年初预留项目的二次分配缺乏科学规范的项目论证机制，存在拿着资金找项目的现象，造成急需的项目缺资金，年初安排的资金找项目的怪状。专项资金内部子项目之间的调整随意，缺乏动态调整机制，存在寻租空间。

（六）资金绩效不高

各部门对专项资金总额较为关注，对资金绩效重视不够，普遍存在重政策重资金、轻管理现象。部分专项资金的主管部门较多，财政扶持资金形不成合力。2012年和2014年，我区对产业扶持和涉农资金进行了整合，分别出台了工业兴区24条和工业强区25条、城乡统筹政策22条，但由于涉及部门利益较多，政策导向作用仍然不够明显，支持重点不够突出，“天女散花”现象未能有效改善。

三、解决问题的具体措施

（一）实施项目分级管理

将政府专项改为政府项目。按三级管理：一级为一个部门一个项目；二级为分类项目（按目前140个子项目清理整合后确定，对支持方向、支持对象和用途相同或相近的政策进行归并重新认定。）三级为具体细化项目。所有项目按文件依据、项目内容、扶持方向等要素分为民生事业类和产业发展类，民生事业类再分政策类、事务类、项目类。

（二）实行项目库滚动管理

基本支出以外的支出需求都要按规定编制项目预算，严格推行零基预算，细化项目资金，并结合财力状况安排预算。各部门要按照“先评审后入库”的原则，对部门及所属单位申报的项目进行完整性、必要性、可行性和合理性方面的评审，评审通过再纳入项目库管理。

项目按周期分为“经常性项目”、“跨年度项目”、“阶段性项目”和“一次性项目”。对“经常性项目”、未完成“跨年度项目”、未到期“阶段性项目”纳入下一年度预算；对已完成“跨年度项目”、已到期的“阶段性项目”和“一次性项目”归档处理，不再纳入下一年度预算；

项目按属性分为新增项目和延续项目。新增项目，由单位申报并初步认定项目属性后，纳入下一年度项目备选库。

项目按重要程度分重要项目和一般项目，区财政根据财力可能结合工作实际，优先保障重要项目。

（三）强化执行刚性

政府项目预算一经批复，不得随意调整。

1、建立项目动态调整机制

项目间调剂必须经财政部门审批， 新出台的政策需要设立政府项目的，必须经财政部门审核后报区政府批准，不得在其他政府规章、政策性文件及工作会议纪要中对设立政府项目事项做出规定。

2、加强预算执行率考核

实时跟踪了解项目执行情况，对执行进度慢的原则上按一定比例收回，统筹用于急需项目支出。财政和相关部门应严控项目按进度拨款的要求，杜绝为加快预算进度而预拨资金行为。年内无法执行完毕，预算单位不主动申报调减的，下一年预算按一定比例调减。

3、严格预算追加管理

年中原则上不出台新增支出的政府项目，不追加预算，确有需要的，经部门分管副区长审批后，在部门内部的政府项目中调剂解决，不能调剂的，下一年度再安排预算。

（四）加强绩效评价结果运用

深入推进政府专项绩效评价工作，加强绩效评价和审计结果运用，建立绩效评价结果应用机制。对绩效好、监管措施到位的项目，在安排下一年度预算时，给予适当倾斜。对绩效不高的项目在下一年度预算时，按一定比例进行扣减。对项目管理混乱、频出资金问题的项目坚决予以取消。

1、控制预算项目调剂

部门（单位）擅自在项目间调剂资金用途超过项目总金额30%的，在相应绩效考评级次基础上下降一个考评级次。

2、结果与预算安排挂钩

对各类检查发现较大财政财务问题或绩效评价结果为合格档次的项目，下一年度预算安排原则上按5%扣减，重复发现的原则上按20%扣减，三次以上的原则上取消该项目。对各类检查发现重大财政财务问题或绩效评价结果为不合格档次的项目，原则上取消该项目的财政支出安排，并按照有关规定追究相关单位和个人的责任。

3、注重后续整改落实

对各类检查及评价结果不进行整改或整改不到位的，根据整改情况调整项目或相应调减项目预算，直至取消该项财政支出，并根据区委区政府的综合考核评价办法，在单位综合考评中进行扣分。

4、严格绩效自评工作

对不按规定进行绩效自评，不配合主管部门和财政部门开展各类检查和评价工作的，区财政局暂停拨付该部门（单位）的项目资金。

（五）完善全口径预算管理

政府的全部收入和支出都纳入预算，各部门负责申报政府项目，提出资金需求，区财政根据财力可能统盘考虑资金来源，筹措项目资金。

政府项目资金来源应包括本级财政资金和上级补助。上级补助通过“暂存款”形式下达的，在编制预算时也统筹拼盘安排，单独设立预算指标体系。

清理财政专户资金，按照存量资金清理要求收回已到期或失效的专户结余资金，收回历年以权责发生制形势纳入专户管理的政府项目资金，用于区委区政府确定的重大项目和重点支出。

属非税收入范畴的各项收入，必须纳入 “收支两条线”管理，按工作需要安排支出预算，严禁在专户中安排项目资金，坐收坐支。

（六）加快推进“数字财政”建设

进一步完善财政预算管理信息系统建设，建立财政财务数据共享机制，提升财政管理和服务水平。

1、预算编制系统改造升级

2017年起，对预算管理一体化平台进行升级，推进滚动项目库管理、实施全口径预算管理和中期财政规划，将项目支出调整预算纳入系统管理，完善预算编制“二上二下”管理。将项目库、预算编制、指标系统等模块进行有效融合，实现业务办理全过程可追溯。

2、加强财政大数据应用

通过财政管理一体化平台建设，逐步实现政府项目预算、项目执行、政府采购、资产管理、绩效评价等数据充分共享，深化数据挖掘利用，更好地发挥各项数据在政府项目预算编制和管理中的作用，支撑各类收支预测和财政决策。

（七）理顺财政与部门管理职责

按照“谁用钱，谁负责”的原则，进一步理顺财政与部门的工作管理职责。便于资金的统筹、监管，一个部门涉及的基本支出、部门项目和政府项目等全部支出統一由财政一个科室管理进行全方位管理。属部门内部事项支出应列入部门项目，不能列入部门的政府项目中。将部门涉及的政府投资项目也列入政府项目管理。