基于创新公共财政管理视角下高校与地方资源共享发展的探索

李建林+++黄蕾+陈剑

摘要：我国是一个幅员辽阔、资源丰富的国家，但同時国家的资源也是有限的，尤其是公共资源的取得更是来之不易。因此，政府在配置高校与地方共享项目时就必须深入研究如何最优分配、如何以最少投入获最大产出和如何有效的实施管理等问题。在经济发展和教育改革新常态下，建设节约型社会和建设低碳校园，探索高校与地方资源共享发展有着重要意义。

关键词：公共财政管理 高校与地方资源共享 建设节约型社会和低碳校园

基金项目：桂林旅游学院教改项目《“系处共建”、资源共享型会计实训模式构建与研究》，编号JG16B103，阶段性研究成果

一、公共财政部门在资源共享分配、管理和资产归属中存在的突出问题及主要原因

（一）存在的主要问题

事业行政单位肩负着行使国家权力、管理国家事务的重任，而作为对事业行政单位的资金筹集、分配和使用实施、组织、调控等则是做好事业行政业务工作的重要物质保障。高校与地方资源共享是事业行政支出的一个组成部分。虽然在财政预算体制下已有一些经验可以借鉴，但仍然存在一些问题：

（二）谁投资的问题

高校与地方资源共享项目建设首先涉及到资金保障的问题。按照预算法一级财政一级事权的规定，财政拨款是按照财务管理体制进行经费划拨的。由于高校的体制各异，有的高校是部属高校，有的是省部共建高校，有的是省（区）直属高校，有的是省（区）市共建高校，体制不同其财政拨款渠道也不同。对于同级财政的高校来说，投入不存在争议。但对于与所在地的地方政府不同级别的高校来说，虽然共享项目的资产均为国有资产属于国家所有，但由于不属于其支持范围，因此地方政府一般不会考虑将共享项目需要的资金纳入预算盘子。因此，如何明确高校与地方资源共享项目的投入关系，这是财政分配面临的一大难题。

（三）谁负责的问题

实施高校与地方资源共享的目的实际上就是要少花钱多办事、办好事办实事。但由于体制上的原因，这样的好事由谁来牵头，由谁来执行，由谁来贯彻落实是决策部门面临的又一大难题。从整体来看，高校与地方资源共享项目建设是一个系统工程，也是一个持续改进的过程，不但涉及规划如何布局、共享领域如何确定，而且还涉及到由谁申报、由谁审批、由谁使用、由谁管护、产权归谁的问题。而我国目前在实施高校与地方资源共享方面仍然未有完善制度和操作规程。政府、高校之间对资源共享项目缺乏规划措施、财政措施、投资措施、管护措施和监管制度。责任主体不明确，很大程序上制约了此项工作的推进。

（四）谁考核的问题

按照国有资产保值增值以及资本收益最大化和可持续发展的要求，高校与地方政府资源共享项目必须实施财政支出绩效评价。而目前，由于隶属关系不同，财政投入资金建设后，其很少会有部门对项目的预期产出、预期效果进行评价。考核主体不明确，管理成效难以体现。

（五）主要影响因素

实现高校与地方资源共享，无论是投入主体、责任主体、还是评价主体问题，归根到底受以下主要因素影响：

1、地方财力影响

高校的类型十分复杂，不同类型的高校其财务管理体制不同。教育部直属高校由财政部与教育部直接拨款，省部共建高校部分经费由财政部与教育部直接拨款、部分由省级财政和省教育厅拨款；省（区）本级高校由财政厅与教育厅直接拨款；省（区）市共建以市为主的高校主要由市财政拨款，省（区）部分通过追加的形式将款项下达到地方财政；而民办类高校主要通过收取学费筹集资金，国家给予部分学费补偿。越基层高校，办学经费越少，办学条件越差。因此，实施高校与地方资源共享，归根到底还要看地方的经济实力。

2、垂直管理影响

由于垂直管理行政体制的影响，高校与地方政府在行政事务上基本上没有沟通或很少沟通。加上传统观念上的领导与被领导的关系，导致长期以来高校与地方政府各自为政，各司其责。在“不越权、不越位”的观念影响下，实施高校与地方资源共享恐怕没有那么容易。

二、公共财政管理下高校与地方共享有效需求的资源契合度

任何管理活动都是以提高效率为宗旨的，财政管理也是如此，其目的是提高财政效率。要实现高校与地方资源共享的有效需求，必须要研究双方的契合度。本文从投资项目的性质和规模角度建议作如下思考：

（一）科学谋划，协调平衡

资源配置上，一方面，政府在选择公共产品投入预算时，应引入成本核算原则，期望以最少的支出取得最大的效果，使其能够在总量财力资源的范围内，灵活地调度和使用财力资源；另一方面在项目实施建设和管理上，要加强内部控制，通过对资源的集约利用，最大限度地发挥政府的调控职能；同时地方发展改革委员会要在考虑制定各时段发展规划时，综合考虑高校医疗、卫生、体育和教育资源的设置。做到科学谋划，协调平衡，因地制宜、合理布局，共同推动地方与高校的发展。

（二）共性项目，重点倾斜

在资源分配机制上，要努力找到地方与高校资源共享的契合度，要对共性项目重点倾斜，做到有可为有可不为。地方政府在分配资源时要在文体会展设施建设、公共卫生与医疗建设等共性项目（包括：体育馆、音乐厅、大剧院等大型文体设施建设、会展中心建设、公共体育活动设施建设、学校卫生所（室）、园林绿化等）做优先考虑。同时明确地方职能部门和高校的责任，要求文体会展设施建设的建筑方案包括外形设计、功能性质、维护成本、造价等由建设主管部门负责；征地工作由国土部门和土地交易中心负责；地上附属物的拆迁由项目所在的高校负责；投资建设资金的筹集由地方财政负责。学校卫生所（室）建设要逐步纳入地方医疗机构设置规划。地方政府要结合城市创建国家森林城市绿化实施工作，将高校园林绿化建设项目纳入创森范围，多渠道筹集资金。

（三）健全制度，规范管理

学校在国有资产管理和使用上，要进一步健全制度、规范管理，科学统筹教育资源，特别要在大型设备、图书文献、后勤服务、技术服务等领域实现对国有资产的共享共用，避免教育资源的浪费和重复投入，确保国有资产不浪费、不流失；同时要积极利用高校资源开展校校合作、校企合作、校所合作和校地合作等，实现对资产的有效管理，为高校跨越发展发挥更多的作用。

三、创新高校与地方政府资源共享的长效机制，使公共财政管理下的资源在高校与地方使用者之间达到相互利用，以提高财政资金的使用效果，实现公共资源节约

共财政管理下高校与地方资源共享是财政体制改革的一个重要方面。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化财税体制改革提出了明确要求，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保证。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率、建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

（一）创新财政管理理念，改革原有的财政分配方式，提高财政对资源高校与地方资源运作的效率

资源如何共享才算科学，以什么样的方式共享既能节省投资又节约管护费用，还能使其持续性地发挥作用，而决策的关键必须坚持效率优先的原则。要实现效率优先的原则，首先要做好以下几个方面的工作：一要确定项目建设目标。政府部门要根据资源分配的职能定位科学筛选和确定共享项目的建设目标，并在确定共享项目建设目标的基础上制定出科学的资源共享规划、实施方案。二要做好成本效益分析。财政部门要在安排支出之前预测和比较各個支出方案可能产生的社会效益和可能发生的社会成本，并在成本效益分析的基础上作出合理的选择和安排。特别要针对政府确定的建设目标，按照“成本—效益”分析法的思路，提出若干实现建设目标的方案，详细列出各种方案的全部预期成本和全部预期收益，通过分析比较各自个方案的净社会效益，选择出最优的政府投资项目方案。

（二）积极探索建立共享项目运行管护长效机制，保证政府与高校共享项目工程长久发挥效益

如何实现政府性资金与职能部门资产、资本和资源的统筹和融合，使公共产品的产出最大化，必须建立共享项目运行管护长效机制。要鼓励通过多形式、多渠道筹集共享项目建设和管护资金，建立多元化投入机制。一要明确筹资渠道。在项目建设的前期，将出资比例进行明确，同时管护费用列入项目预算计划，充分运用市场机制，按照“谁受益、谁管护”的原则落实相应资金。二要严格验收程序。共享项目工程的实施或完工，在验收环节上要严格履行和程序规范，不能在某个环节中或有关人员中因关系而“放行通过”。三要规范移交手续。共享项目工程的前期、实施或完工，各种手续的出具、移交要规范，即手续齐全，不能隐瞒或者遗漏。

（三）通过建立共享共用平台、创新管理体制等一系列措施，促进系统内部各单位的资源整合，提高存量资产利用率

一要充分利用推进“金财工程”的契机，积极推动事业单位国有资产管理信息化，努力实现财政部门与主管部门、资产占有单位对国有资产的动态监管，从而使资产管理部门和使用部门能及时、有效、全面地获取资产的相关信息。二要充分挖掘资源，创新营运理念，实现多方共赢。在促进部门、系统内部的资源共享共用的同时，深入挖掘现有存量资产的价值，特别是要注重高校与政府各职能部门之间的资源整合，因地制宜采取多种手段，充分发挥资产的自身优势，从而有效地盘活了大量闲置资产，提高资产的利用率。

（四）开展高校与地方资源共享项目绩效评价，确保财政管理有效实现

绩效是效率和效能的总和。其中效率是对投入与产出比率的测量，而效能则是将实际成果与原定的预期成果之间的比较。开展高校与地方资源共享项目绩效评价是促进提高资产回报水平的重要环节。其评价指标主要包括：项目实施的战略性评价；资源配置的合理性评价；项目成本效益评价；项目建成的社会影响及贡献等四个方面的指标。

一是项目实施的战略管理评价主要包括：资源共享规划是否具有科学性，市民对资源共享规划的认知度，实施规划的保障措施、执行力实施效果等方面的情况。

二是资源配置的合理性评价主要包括：政府财政投入支持的项目是否属于国家公共产品的性质，是否符合国家的发展政策和优先发展的重点，项目的产出是否与当前地方与高校发展需求相符，有无违犯国家规定的现象。

三是项目成本效益评价主要包括：共享项目责任单位是否按照计划时间开工，项目实际与预期的实施周期相符程度怎样；是否按照计划的资金预算实施，有无超预算的现象；项目是否按照规定进行使用、保养和维护，利用的情况如何，有无重大决策失误；项目是否实现了所有的预期产出，项目完工后是否达到了预期的经济收益等方面的措施和成效。

四是社会影响和贡献评价主要反映政府在实施高校与地方资源共享项目所采取的各项管理措施和管理成效。主要包括：政府实施高校与地方资源共享后对高校服务地方经济发展的影响和带动力如何，社会公众的认可度怎样，是否持续发挥作用，是否具有借鉴和指导意义；共享项目中在资源节约、环境保护以及和谐社会建设等方面的贡献程度和社会责任的履行情况。

四、结束语

高校与地方政府资源共享在实践上是可行的，在制度上有可以有借鉴的先例的。高校与地方政府资源共享的推行将有利于实现高校国有资产的层次化和集中化管理，简化国有资产共建共享管理工作流程，有效提高国有资产管理效率，同时大大降低管理成本，减少财政开支；有利于有效降低或消除高校国有资产管理共建共享过程中的非客观因素影响，保证国有资产管理共建共享的流程化、科学化、规范化；有利于加强国有资产共建共享的管理和监控，及时发现闲置或浪费国有资产，促进国有资产共建共享的重组或调配，优化国有资产共建共享配置和分布，保证国有资产共建共享的保值增值。

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