完善我国住房公积金制度之我见

贾江涛

摘要：公积金制度是住房保障制度的重要内容，在推动房地产市场的快速发展和建立住房融资体系，解决职工住房问题上发挥了积极的作用。党的十八届三中全会所做的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”，为处于转型期的的住房公积金制度明确了改革方向。本文通过剖析现行住房公积金制度存在的问题，就理论内涵和规则构建进行一定的探索，以期为住房公积金制度的顺利转型发展，为建立规范的公积金管理体系添砖加瓦。

关键词：公积金制度 住房保障制度 住房融资

一、我国住房公积金制度的概述

公积金也被众多国家称之为住房基金，尽管其实现方式各不相同，但也有其共同特征：一是必须通过国家立法的形式予以确立住房基金，并保证基金体制的完善和顺利运行；二是在本国法律支撑下，采用信用和信托的方式，实现资金的保值和增值；三是住房基金的资金主要来源是社会从业人员及其所服务的单位；其四，住房基金主要作用是采用住房消费信贷的方式，建立低成本的住房融资平台，支持履行了义务的成员获得购房资金支持。

我国公积金制度的概念随着制度的发展不断演变和完善。1991年，上海市政府颁布的《上海市住房制度改革实施方案》中将住房公积金定义为：“住房公积金是指一种义务性的长期储金。实行公积金办法的职工个人按月缴交占工资一定比例的公积金；单位亦按月提供占职工工资一定比例的公积金，两者均归职工个人所有。”2002年修订的《住房公积金管理条例》指出：住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。概念的内涵和外延的不断完善使制度的覆盖范围不断扩大。住房公积金具有以下几方面的特征：互助性、保障性、义务性、强制性、福利性、专用性。

二、我国住房公积金制度中亟需解决的问题

（一）住房公积金法律体系不健全

某一领域法律体系的健全完善必须要与经济发展水平和社会认知程度相一致，这样健全的法律体系是推动事业发展的强有力保障。反观我国的公积金法律体系，现行《住房公积金管理条例》于1999年4月颁布， 2002年3月重新修订，已有13年时间，内部凌乱，外部无章，有效的体系尚未形成。

（二）住房公积金的行业属性不明确

明确界定住房公积金的行业属性，将直接决定发生住房公积金争议的法律适用。由于在理论和实践中对公积金性质认识不同，导致在解决公积金争议和纠纷时，适用法律混乱和错误，对住房公积金问题的及时解决产生影响。因此对住房公积金性质加以研究和明确在理论和实践中都具有重要的意义。

（三）住房公积金管理机构定位不准确

公积金的主要功能是建立住房融资平台，向中低收入缴存职工发放个人住房贷款，那么风险是资金运营的必然。公积金管理机构作为公积金的管理和运营主体，应当是公积金债务的实际承担者，所以必须具备独立的法人资格，有充足的资产对外承担责任。住房公积金管理中心作为资金运作机构，定性为“不以营利为目的的独立的事业单位”的法律定位，与其实际承担住房公积金的保值、增值、核算等职责难以对称，难以具备独立承担住房公积金运作风险的能力。

（四）住房公积金增值收益分配不公平

根据《住房公积金管理条例》第二十九条规定“住房公积金的增值收益应当存入住房公积金管理中心在受委托银行开立的住房公积金增值收益专户，用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金。”该增值收益的分配范围违背了基本的法理原则：收益权是所有权的基本权能，《住房公积金管理条例》规定：“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。”那么根据《物权法》的相关规定，所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。

（五）住房公积金运作监督存在盲区

为了维护住房公积金缴职工的合法权益，保障公积金的安全，《住房公积金管理条例》规定了公积金的监督机制，包括政府和公积金管理委员会的决策监督，住建部门的上级监督，职能部门的专业监督，公众的民主监督等。这种监督模式看似分工明确，实质是“九龙治水”，形同虚设，处于上级监督太远，同级监督太弱，社会监督无效的尴尬境地。

三、完善我国住房公积金制度的建议

（一）加强立法保障住房公积金制度的有效运行

完善的法律制度将对住房公积金的不断发展提供强大的引领和推动作用，是加强住房公积金制度顶层设计的必然选择。 首先要升级立法层次，由全国人大制定出台符合我国国情和现阶段发展需要的住房公积金基本法《住房公积金法》，以高层次和高水平的法律制度推动住房公积金制度的完善，引领用人单位和劳动者积极缴存住房公积金，以法律的力量更好的维护劳动者权益。 其次要完善配套法律法规。完善的住房公积金法律体系应当由基本法和相配套的子法共同构成。基本法即《住房公积金法》，配套的子法可以是住房公积金管理的单行法律，也包括国务院的行政法规和部门规章，还包括根据地方住房公积金管理需要制定的地方性行政法规和政府规章以及其他规范性法律文件。最后，任何一项制度除本部门法要发挥重要作用外，其他相邻的部门法给予有效的支撑也是必不可少的，住房公積金制度做为住房保障制度的重要内容，同时也是社会保障体系的组成部分，更是劳动者权益的重要内容，因此在有关保护劳动者权益的法律法规中应当予以规定。

（二）准确界定住房公积金的行业属性

公积金法律属性的确定关系到职工权益的保护，关系到公积金争议的法律适用，是公积金管理中重要的法律问题。公积金制度建立的目的是为劳动者解决住房问题提供资金积累和支持，充分保护劳动者的劳动权益，与其他社会保障制度的目的是一致的；那么基于此公积金的法律属性应当置于整个劳动者权益保护和整个社会保障制度中进行定位，既要与其他保障制度有效衔接，又要最大限度的有利于劳动者权益的保护；因此，在制定《住房公积金法》时应当将公积金定性为强制性的住房保障资金，作为社会保障资金的组成部分；这样的法律属性定位能够以更强的法律手段确保劳动者权益，推动公积在劳动者中的广覆盖。

（三）明确住房公积金管理机构的定性

住房公積金管理机构要想成为真正独立的享有权利和承担义务的法人主体，必须进行去行政化的转变，将行政化的管理模式转变为政府住房保障性质的政策性住房金融机构，成立全国性的住房公积金管理总局，实行垂直管理，政府财政要向其拨款，作为法人资本，对外承担责任。住房公积金管理总局领导全国的住房公积金管理工作，实现全国范围内的大统一，定期向住房公积金决策机构报告工作。各省、自治区、直辖市设立省级住房公积金局，地市设立市一级住房公积金局。

（四）重新确定增值收益分配原则

目前的增值收益分配原则损害了公积金缴存职工的收益权。既然住房公积金的资金性质是受限制的职工个人财产，那么根据物权法律精神，应当按照“谁所有，谁受益”的法律原则确定住房公积金的增值收益分配，在提取风险准备金和管理运营费用后，增值收益的剩余部分应当在住房公积金缴存职工内部进行再分配，以维护住房公积金所有人的合法财产收益权。增值收益在缴存职工内部的再分配应当包括两个层次，一方面应当按照一定比例定期向全体缴存职工派发“红利”，由全体缴存职工共享住房公积金的增值收益；另一方面可以用住房公积金增值收益直接建设城市公共租赁住房，向符合条件的住房公积金缴存职工家庭出租。

（五）构建有效的住房公积金监督机制

要想打破“多头管就无人管” 的局面，就必须重新构建住房公积金监督体系，在制定《住房公积金法》时，建立独立、具体、透明和可操作的监督机制。

1、建立绝对独立的监督机构

第一、为避免监督上的关联关系，政府及其所属部门不再承担直接监管责任；第二、监管机构组成既要绝对独立，又要具备多元化，能够切实代表缴存者利益；第三、监管机构的经费来源渠道要单独列支，保持其经费的独立；第四、监管机构应当是常设性的专职的机构，以保证其有足够的精力开展监管工作。

2、丰富监管措施

主要包括公积金管理机构要定期向监管机构报告、报备管理和业务运行情况；公积金管理机构的重大事项要及时向监管机构报告；监管机构要定期对公积金管理机构的资金运行情况进行巡查并对外发布报告；监管机构对发现的公积金违规违法情况可以直接向本行政区域的主要行政负责人直接报告；监管机构要与公积金管理机构实施联网，形成监管平台。

3、实施信息公开

应当在公积金管理中依法实施信息公开和定期披露制度，让缴存者与管理者实现信息对等，实施有效监督。信息公开的形式和内容应当统一和标准，公开机制应当包括责任主体、公开形式、公开时间、公开内容、审查机制、保障措施以及监督管理；公开内容应当包括业务运行情况、财务管理情况、资产风险状况和社会经济效益等内容。