住宅建设用地使用权届满续期的法律问题

2017-02-14程瑶

法制博览 2017年1期

程瑶

摘要：本文首先介绍了城市住宅建设用地使用权，选择其概念与特点两个视角入手加以分析，把这类土地的使用权和地上权加以对比分析。之后探讨了国内城市住宅建设用地使用权续期制度所具有的问题，涵盖了此类土地使用权期满国家无偿收回房屋存在不合理之处与自动续期操作性不足两块问题。最后，经过对于上述问题的探讨分析，给出了健全国内城市住宅建设用地使用权续期制度有关意见。

关键词：住宅建设用地；使用权；续期制度

中图分类号：D923.2文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）02-0055-02

一、城市住宅建设用地使用权简述

所谓建设用地使用权，按照国内《物权法》第135条有关规定，指的是单位或是个人依照法律规定申请并且获得了国家土地管理机关审批的对于国有土地所拥有的占有、使用与收益等用益物权，作为使用权人有权使用这一土地来建造建筑物、构筑物以及相应附属设施。因此，这一土地使用权的定义为于规划用途是住宅的建设用地之上，建设住宅以及相应附属设施，而且拥有占有、使用与收益之权利。

建设用地使用权这个法律术语，事实上物权法正式颁行以前，学术界并没有统一的称呼，始终存在着不小的分歧。国内的建设用地使用权究其本质而言，同大陆法系所规定的地上权概念极为相似，可是因为国内的土地使用权和西方发达资本主义国家所规定的地上权两者形成社会基础存在区别，因此两者之间有着不小的区别，用地上权来指代其实际上是不适宜的。诸如陈华彬等国内学界人士指出，我们能够运用基地权这个术语去指代西方发达资本主义国家所称呼的地上权。另外诸如郭明瑞等知名学者则指出应该继续使用土地使用权这一术语，其依据在于以前的国内立法始终使用土地使用权这一术语，它的概念于法律实践当中运用范围最大、时间最长、频率最高，行政机关处理业务的时候同样大规模运用这一术语，已经成为社会的共识，因此我国法律里面应该继续运用土地使用权这一定义。

按照国内物权法相关规定，建设用地使用权存在下列两类设立方式：其一，国家划拨方式给予存在需求的企事业单位进行使用，单位无偿获取建设用地使用权，大体沿用过去土地使用权制度所确定的方式，主体划拨对象是关涉公共利益的行业，诸如医疗、教育等，此类形式能够被叫做行政划拨设立；其二，国家使用招拍挂等方式公开出让建设用地使用权，作为使用权人必须按规定缴纳土地出让金有偿使用，这一形式能够被叫做市场出让设立。笔者在这里所要探讨的实际上即为市场出让形式所设立的住宅建设用地使用权。

二、我国城市住宅建设用地使用权续期制度存在的问题

《物权法》第149条规定：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。但是对于续期次数、有偿与无偿等针对如何续期的问题并没有细致说明。国内学者对于自动续期的系列问题展开了探讨。

高富平先生所撰写的《物权法讲义》一书里面指出，我国物权法所确立的住宅建设用地使用权自动续期制度实际上是建立在我国特色的实际国情之上的正确选择。自动续期的基本含义是，在居住用途的土地使用权到期之后，房屋所有权人（即土地使用权人）无须与出让人（国家）重新签订合同即可以继续使用土地。其中许多规则尚不明晰，需要讨论并确立相应规则，从以下方面进行了论述：一是怎么去区别住宅与非住宅两类土地使用权；二是自动续期适用范围：一般唯有存在期限的建设用地使用权方存在届满续期这一问题，也就是仅仅针对存在确定期限的出让土地使用权。

关于续期费用问题，有学者认为，物权法草案第四稿曾经有需要缴纳使用费，之后被删除。显然继续缴纳使用金方式很不现实，可以采取缴纳税收方式替代之。（高富平，2011）有学者认为：根据中国国情不收费是合理的。由于国内实行的是土地国有制，土地使用权按照规定缴纳了相应年限费用，必须同时考量到普通民众的民生问题。关于续期期限，其认为不要有期限限制，即为永久自动延期。若之后国家按照公共利益等正当需要取得所有权，可以依照征收制度进行处理。（李永军，2016）有学者认为补交出让金的做法是不合理的，其减损了公民的权利，增加了自然人的义务。（刘保玉，2016）

关于续期的期限问题，有学者认为，自动续期意味着续期期限与房屋的安全使用期限相同（高富平，2011）；有的学者的看法是，物权法149条所确定的自动续期表明不会出现建设用地使用权由于存续期间届满进而消灭的效果（崔建远，2014）。可是，另外部分学者的看法是，存续期满以后，原来的建设用地使用权是不是会归于消灭，实际上是由合同两方意志所决定的。（高圣平，2016）

总而言之，国内学界有关建设用地使用权期满自动续期方面的研究最主要是聚焦于建设用地使用权制度研究、同宅基地使用权、地役权等的对比分析、使用权期间届满自动续期出现的问题与处理原则等。

三、完善我国城市住宅建设用地使用权续期制度的建议

（一）坚持公有制土地归国家所有

中国作为社会主义制度国家，坚持土地公有制，其中城市土地属于国有。进入改革开放之后，国内以公有制为基础迅速构建了中国特色社会主义市场经济制度，调节了生产关系，大力推动了生产力进步，我国的综合国力与人民生活水平都得到了巨大的提高，取得了举世瞩目的成绩。中国可以长久的维持经济社会飞速发展，实际上是众多要素合力的成果，这里面很重要的一个要素即为城市土地实行国家所有制，该制度使得国家能够依照自身的发展需求有效地调节控制土地的利用，特别是土地开利用效率上拥有土地私有制所无法比拟的优点，大大的推动了国内工业化与城市化进程。因此，今后还必须保持土地公有制，确保城市土地国有制。

（二）续期需收费

国内的物权法并未就住宅建设用地使用权届期之时续期是不是应该给付费用做明确规定，当前还有着巨大的争论，部分学者提出不应缴费，部分学者提出应当缴费。前一种观点的理由在于因为法律明确指出这类土地使用权期满以后自动续期，因此作为使用权人无需做出任何行为，故无需进行缴费。并且，作为公民辛劳一生方购置一套房子，假如其土地使用权期满以后还需缴费，会加大负担，普通公民难以接受这一规定。

就笔者看来，建设用地使用权期满以后应该坚持付费续期，原因是土地作为稀缺资源进行免费使用实际上是违背了市场经济规律的。从古到今，土地都属于最主要的生产资料，并且属于非可再生资源，如此伴随城市规模的日益扩张，土地资源必然会越发稀少，其价值对应的不断增加，所以应该付费进行适用。此外，政府实际上是土地财政，地方政府财政收入当中的土地出让金比重极高，部分地方政府乃至完全依靠土地出让金维持财政，假如期满免费续期肯定会损害到地方政府财政收入稳定，进而影响到政府工作。

（三）收费需低价

关于收费，最重要的便是收费的标准对民众而言，大家毫无疑问都想要可以低收费乃至不收费，可是由于地方政府需要土地带来财政收入，因此想要收费，可是假如收费太多，必然会导致民众负担加重，无益于政策的落实，乃至导致社会矛盾的爆发。就笔者看来，国内在住宅建设用地使用权续期的时候确定土地使用费方面应该借鉴香港模式，其缴费标准应该不高，不可以使普通大众承受过大经济负担，要确保民生。香港所采取的续期付费用标准应当是房产年租金的1.5%，这种模式使用了很多年，已然为香港社会所认可。

就笔者看来，国内城市住宅建设用地使用权续期制度能够从下列几个视角出发加以健全：（1）建设用地使用权期满以后地上房屋属于业主所有，国家收走房产必须对业主给予合理补偿；（2）土地国有，建设用地使用权期满以后续期必须缴纳费用，可是费用不可过高；（3）联系房屋安全评估和城市发展规划确定续期期限和次数；（4）整合目前已有资源，构建统一不动产电子信息登记网络，健全其功能，提高服务水准与工作效率。最后拿出于法有据、于情有理、于民有益的具体解决方案，早日消除盘桓公众心头的忧虑，让居民安居乐业。

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