种粮补贴制度实施中的偏差与建议

◎安徽省农村财政研究会课题组

种粮补贴制度实施中的偏差与建议

◎安徽省农村财政研究会课题组

当前我国农业发展面临提高价格和增加补贴两个“天花板”、生态环境和资源条件两道“紧箍咒”，要持续发展，必须继续深化改革。构建种粮补贴制度是一项系统工程，也是加快推进农业现代化、促进农业发展方式转变的助推器。

种粮补贴；改革创新；制度保障

种粮补贴政策，是继农业税费改革取消农业税以后财政支农政策的又一项重大举措，在促进粮食增产、农业增效和农民增收等方面发挥了重要作用。为了使种粮补贴资金投入更加精准有效，安徽省农村财政研究会组织专题调研组对阜阳市、宿州市埇桥区和淮南市凤台县等具有一定代表性的种粮大户、家庭农场主和部分县乡负责人，分别进行深入调研。在调研座谈中发现，现行种粮补贴政策的激励效应越来越弱化，政策运行中存在着一系列新矛盾与问题，调整种粮补贴政策迫在眉睫，必须从战略高度进行谋划布局。

出现的偏差及成因分析

1.补贴政策目标不清，补贴对象核实困难

（1）补贴政策目标不够明确。按政策规定，国家设置的粮食直补资金是根据农村税费改革前的计税耕地面积发放的，受惠对象应该是种粮农民。但在实际操作中，补贴对象大部分为农村土地承包户，而不是实际种粮者，使“粮补”变“地补”，这显然违背政策初衷，挫伤了种粮农民的积极性，良种补贴也是如此。此外，农资综合直补政策的补贴对象是农用物资，现实情况是，在农资补贴和农资涨价的循环中，农民购置农机具甚至得不到补贴，导致补贴政策的效果不断打折扣。从鼓励粮食生产角度看，粮补政策理想的补贴对象应该是以种粮多少进行补贴，但是，由于我国农户种植规模小、户数多，加上粮食流通市场的放开，使得每户农民每年每季的实际粮食产量难以统计核实，补贴对象的确定很犯难。

（2）补贴方式不够科学。现行种粮补贴政策有两种补贴方式：一是按二轮承包计税耕地面积补贴，二是按当年农民实际播种面积补贴。前者的不足之处是由于多种历史原因，计税耕地面积比实际耕地面积要小，这种补贴方式使一部分种粮耕地不能享受种粮补贴。后者的不足之处是统计播种面积费时费力，核准播种面积难度更大，农民每年安排多少耕地种粮、不同种类粮食分别种多少是动态的，难以做到对每户农民每年每次都采用丈量的方法核实准确。

2.补贴品种核查不清，套取粮补现象时有发生

落实惠农补贴政策，基础数据准确是关键。但在实际工作中，由于主客观原因，如补贴面广量大、人员和技术手段有限、实际种植品种动态变化等因素，导致无法一一核实。少数农户及非农户虚报冒领，少数村干部虚开户头、虚报面积，将经济作物种植面积和其他作物面积都上报为粮食作物面积，恶意套取粮食补贴资金。此外，部分粮食种植户不断变更种植品种，甚至从事养殖或改种其他经济作物的现象也时有发生。

3.补贴田亩核实不清，补贴面积小于种植面积

现行种粮补贴是通过“一卡通”直接打卡发放给耕地承包人的，虽然相关政策明确规定粮补资金的补贴对象是实际种粮人，但是，土地流转使耕地的承包权和经营权发生了分离，导致不种地的耕地承包人享受了种粮补贴，实际流转土地的种粮大户享受不到种粮补贴。近年来，各地大力开展中低产田改造、农业开发和农田基础设施配套等农田水利基本建设，提高了耕地种植能力，而这些耕地却难以有足够的依据使其纳入计税面积获得粮食直接补贴和其他补贴。

4.管理职责不清，多头管理现象依然存在

现行政策中，粮食直接补贴和农资综合补贴政策由财政部门负责牵头落实，但对于补贴资金落实过程中涉及的农业、财政和银行等部门的职责没有细化明确。由于农村土地流转、种植面积调查等工作统计量大、涉及面广，在实际工作中主要依靠村级组织负责实施，财政部门难以对其形成有效约束，导致出现村级组织消极不配合或签字不负责，甚至直接参与虚报套取资金等现象。目前实施的三项种粮补贴，其中农作物良种补贴（早稻、中稻、晚稻、小麦和油菜等）是农业部门负责实施，而粮食直接补贴（以计税面积为依据）和农资综合补贴（早稻、中稻、晚稻和小麦）的实施办法是上级财政部门发文，由财政部门实施，而财政部门不具备甄别、统计和核实各品种种粮面积的条件和能力。根据规定，农资综合补贴的发放依据是上年农业部门发放水稻和小麦农作物良种补贴的面积，这样做虽然简化了重复调查、摸底、统计和核实的具体事务，但给县乡财政部门带来了很大的责任风险与工作量。

5.种粮补贴效益不清，种植粮食风险较大

（1）粮食生产存在较大自然风险。受农田基础设施、病虫害防治和气候变化等因素影响，粮食生产收益的不确定性大，虽然补贴是确定的，但出现灾损时，农业保险赔付难以弥补种粮成本损失。

（2）市场风险不断加大。随着人口红利的消退，生产资料、人工费用等粮食生产成本日趋增加，加上人多地少的小农生产方式，导致粮食生产成本居高难下，一家一户更是难以抵御市场粮价波动。

（3）国家保护价不能落实到位。与国际市场相比，我国粮食价格已经普遍偏高，指望粮价大增来增加种粮农民实际收入是不现实的。

6.补贴方式不清，补贴资金发放成本高

种粮补贴的发放，涉及农户、行政村、乡镇人民政府、县级财政、农业等相关部门和代发银行等，涉及面广，时间要求紧，工作压力大、成本高。上级部门考虑春耕生产和农民需求，要求粮食直接补贴和农资综合补贴在每年2月底3月初、甚至有些年份要求在春节前发放到种粮农民手中，但基层干部因人力、物力和财力不足，对据实统计核实存在畏难情绪，这往往造成了补贴面积与当年实际种粮面积之间存在差异。

政策建议

目前，我国粮食安全仍然存在不少隐患，面临严峻的挑战。一是耕地数量持续减少，粮食安全的基础受到威胁；二是粮食种植结构不合理；三是农区生态环境污染恶化，危及粮食质量安全。另外，随着城乡一体化发展进程加速，广大农村的人口、劳动力和资金等大量外流，均持续地威胁国家粮食安全的底线。因此，种粮补贴应当成为我国确保粮食安全的重要政策，以适应社会经济发展新常态。

1.加大财政支持力度，建立补贴资金稳增长机制

（1）逐年加大财政投入，建立粮食补贴资金稳增长机制。要确立旨在提高粮食综合生产能力和保障粮食供需总量平衡、结构优化的发展战略。中央财政要下决心整合财政支农资金，“盘活存量、优化结构”，围绕支持粮食生产、保障粮食安全构建种粮补贴制度体系和稳增长机制。各级财政要进一步加大投入力度，确保支持力度逐年稳定增长。

■青影不孤 苏雨新/摄

（2）建立健全种粮补贴责任制，充分发挥中央和地方两个积极性。各级地方政府必须充分履行保护耕地资源、保护农民种粮积极性、维护地方粮食市场稳定和引导城乡居民健康消费等方面的责任。地方财政要认真落实粮食生产的扶持政策，根据自身的财政保障能力加大种粮补贴投入，在有条件的地方应实行种粮补贴资金地方配套投入的政策。落实种粮补贴资金的监管责任，严格财经纪律，加强对资金的监督检查，严肃处理截留、挤占和挪用补贴资金的行为，以保证补贴资金发放到农户手中。

2.建立四个层次种粮补贴制度，提高补贴效益

种粮补贴改革和创新的方向应以“四个有利于”为标准：有利于发展现代农业；有利于耕地保护和集约经营；有利于增强种粮市场和自然风险的抵御能力；有利于财政补贴资金精准投放，提高补贴功效。

（1）建立农地补贴，延续普惠制补贴政策。对于种粮直补、良种和农资综合等补贴，建议合并改为“农地补贴”予以保留。这样可以保留农民的既得利益，调动农民种粮积极性，同时也便于补贴资金发放，减轻基层的核实工作量，减少弄虚作假现象。但须注意的是，要严格掌握补贴政策界限，对已改变用途的耕地，不予发放种粮补贴。

（2）建立种粮大户、家庭农场补贴，重点扶持规模种粮。为了从政策上引导种粮适度规模经营，建议将粮食直补、农资综补、良种补贴和种粮大户补贴等整合，建立“规模种粮补贴”，集中补贴规模以上的种粮大户、家庭农场等新型农业经营主体。集约种粮规模根据各地实际情况，由县级以上人民政府自行确定，种粮大户、家庭农场规模种粮面积一般要大于20亩。补贴金额要按照实际播种面积逐季核定，可以采用主体申报、乡村核定和县级主管部门按比例抽查复核的方式确定。

（3）建立“务农高龄津贴”制度。建议把种粮补贴资金的一部分转换为“务农高龄津贴”，对农村65岁以上务农老人实施高龄补贴政策，一是可以熨平自二轮承包以来，农户家庭在人口、职业和田亩方面变化带来的户与户之间有失公允的现象。二是有利于厘清利益群体之间的矛盾交叉，保留普惠制粮补体制下特定人群的既得利益。也是区别于农民基本养老保险，弥补由于制度缺陷而给予种粮老人终身从事田间耕作的补偿。三是有利于缩小城乡差别。实际上各地已经把对城镇高龄居民发放“高龄津贴”纳入民生工程，是一项深得民心的德政措施。据考察，我国台湾地区一直都设有“老农津贴”，每人每月发放7000元新台币，约合人民币1400元。四是“务农高龄津贴”连同农村居民基本养老金及农民承包地流转收入，可以从财政制度上保障种粮农民老有所养。

（4）建立农田休耕补贴，平衡粮食市场价格。探索建立适合我国国情的农田休耕轮耕制度。一是建立以农村环境修复和农田生态保护为目标的多年性休耕轮耕补贴制度。开展湿地恢复补贴、耕地重金属污染治理区休耕补贴和地下水超采区休耕补贴等。二是建立以调节粮食供需平衡为目标的限产性休耕轮耕补贴。政府通过补贴鼓励农民短期休耕部分耕地，既可以调控粮食生产总量，稳定粮食价格，又可以缓解农区水源、环境和土地资源的用养矛盾，涵养土壤肥力，保育环境资源。

3.完善保险制度，防范粮食生产的系统性风险

（1）政策性农业保险要提标扩面，有效防范自然风险。政策性农业保险将财政手段与市场机制相对接，创新了政府对种粮受灾的救助方式，增强了农民抗风险能力。发挥保险的“稳定器”作用，这也是世贸组织所允许的支持农业发展的“绿箱政策”。种粮大户、家庭农场普遍要求加大财政对粮食主产区保费补贴力度，适当提高保险理赔标准。

（2）建立粮食市场价格保险制度，有效防范种粮市场风险。目前国内粮价已较大幅度高于国际市场，价格继续上升的空间缩小，制定粮食最低收购价政策面临新的不确定因素。同时价格干预的弊病也逐步显现出来。建议将粮食最低收购价政策改为粮食市场价格保险制度，保持国家对粮价适度干预，帮助粮农有效防范市场风险，确保粮食安全。

实行粮食市场价格保险制度，可“小步快跑，逐步到位”。第一步可在每年初由政府发布粮食市场指导价，当粮价低于市场价时，政府直接给予种粮农民价格补贴，以弥补农民部分直接损失。第二步可以参照国家对种粮受灾保险政策，开设粮食价格政策性保险。第三步鼓励农户参加粮食价格的商业性保险，国家对种粮农户参保费用实行一定比例的补贴政策。

4.加强立法，建立健全农业补贴制度保障体系

（1）尽快制订和健全农业补贴法律法规体系，包括农业补贴和农业保险等。通过立法确立长期稳定的农业补贴政策，推动农业生产方式转型，加速农业现代化进程。立法要主旨清晰，规定详尽，具有可操作性。对农业种粮补贴目标、政策工具、对象范围、标准依据、资金来源、发放方式及监督管理都要严格规定。

（2）以政策法规为依据，改革现有条块分割的管理模式，合理界定职责分工，加强部门协调配合。进一步简政放权，将农业补贴核算发放工作任务尽可能下放到乡镇政府，运用大数据理念建立信息化综合平台进行数据管理。依托乡镇财政所、农业经管站和农村信用社等相关部门联合办理业务，实现农业补贴“一站办”“一卡通”。

5.拓展农村金融服务范围，对新型农业经营主体给予金融支持

进一步发挥农业发展银行等政策性金融机构的主渠道作用，采取贷款贴息、担保、重大技术推广与服务补助等方式，支持粮食适度规模经营。建议对农户经营规模50亩以上、购置单价5万元以上的现代农业机械除了享受农机补贴以外，可通过融资租赁等方式由金融机构给予支持。

6.成立农村土地信用社，保护流转户与承包户的权益

（1）对农民持有的承包地进行“量化地权、明确经营权、公益管理、市场运营”，变固化的承包地为可流动的“土地流”。采取“新型农业经营主体+居间服务+个体农户”的模式，由“农村土地信用社”与银行收付存贷职能对土地流转专项资金进行第三方托管，对土地流转中的随意性进行规范。

（2）解决种粮大户、家庭农场主在土地流转过程中与土地流出方一对一讨价还价进行私下协议的矛盾。对土地流入方是否改变土地使用性质、是否对耕地竭泽而渔和是否短期经营等投机行为方面进行有效监督。在发挥“农村土地信用社”桥梁纽带作用的同时，为土地集约化经营提供可实现的平台载体，也使得银行对农村土地流转的信贷支持具有操作上的可能性。

7.建立和培养一支合格的职业化种粮队伍，是发展现代农业、走粮食社会化大生产道路的坚实基础

要“用工业的方式发展现代农业”，培训专业种地技能人员，从而解决“谁来种地”的问题。培养成百上千具有现代农业意识、市场敏锐度较高、勇于创业、献身种粮事业的职业经理人和农场主、种粮大户，由他们这些“关键少数”来牵动现代农业前行。

（课题组成员：张广寿、胡德林、殷家明、吴行一、储敏）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.02.010 ■ 编辑：马振东