重要城市水务一体化进展研究

王学超，刘兆旋，李香园

（1.华北水利水电大学，450011，郑州；2.河南省地质矿产勘查开发局第五地质勘查院，450001，郑州）

重要城市水务一体化进展研究

王学超1，刘兆旋1，李香园2

（1.华北水利水电大学，450011，郑州；2.河南省地质矿产勘查开发局第五地质勘查院，450001，郑州）

通过大量调查研究，对国内外水源管理发展状况进行了分析。选取国内一些重要城市进行实际调查，研究发现重要城市中成立水务局及相关水务职能纳入情况差别比较明显，城市水务一体化发展水平与人均GDP高低无十分紧密的关系。对各城市水务一体化管理现状及影响因素进行分析，并提出了现阶段我国水务一体化发展所存在的问题，阐述了推进城市水务一体化的思路。

水务一体化；重要城市；存在问题；影响因素；推进思路

改革开放以来，随着我国经济的快速发展及城镇化的加速推进，水资源的重要性日益突出，水资源保障日益成为城市可持续发展的关键性制约因素。实现水资源的合理、高效利用，并提供高效优质的公共水服务，是城市管理者面临的重要问题。城市水务一体化管理自下而上、由点到面的改革逐步在全国推广，适应了经济社会发展的需要，成为水管理体制改革领域的一项重要成就，在提高城市水管理效率、实现水资源优化配置和合理利用、提升城乡公共水服务水平、保障水安全方面发挥了重要作用。

一、国内外发展情况

1.国外发展情况

欧美等发达国家在推进水资源管理体制改革与发展方面比国内早，所进行的相关实践研究也比我国多。欧美部分地区城市化进程己趋于稳定，水务产业市场化程度已经达到相当高的水平，其管理经验也较国内成熟。尽管欧美等国在宏观管理设置和安排上不尽相同，但民间资本及私营机构广泛参与水务运营，以流域管理为主线，政府负责宏观规划、法律制定、地区协调和监管等主要内容成为其共同特征。

2.国内发展情况

我国水务体制改革开始于20世纪70年代，但直到1993年，水务管理体制改革才以深圳为开端真正拉开序幕。近年，国内水务一体化管理的研究成果很丰富，吴季松、冯尚友、刘玉龙、田圃德、刘世庆、雷玉桃、高而坤等人均做了深入研究并提出了相关建议。水务管理体制改革在我国先后经历了3个阶段：萌芽阶段（1993—1999），水务管理体制改革在小范围内选择改革试点，处于尝试阶段，并且逐步积累经验；快速发展阶段（2000—2004.9），上海、北京、河北等省、直辖市、自治区为保障用水安全，提高管理效率，进行了改革探索；巩固深化阶段 （2004.10至今），北京市、海南省率先实现水务统一管理，水务体制改革向全国普及，各地区根据自身实际情况进行了不同程度及不同方式的改革。

我国水务管理体制改革的主要措施是整合相关部门涉水事务管理职能，组建水务局（厅）或由水利局（厅）承担各项水务管理职能，理顺各部门之间的关系，在此基础上实现城乡涉水事务统筹运作。总体来说，我国水务管理体制改革以实现水资源统一管理、有效提高行政部门办事效率和水资源利用效率为基本目标。

目前，国内率先开展水务体制改革的城市主要分为三类：一是新兴经济区及开发区，这类城市受传统体制的束缚较轻，新体制改革容易实施；二是水资源严重短缺的城市，为摆脱水资源短缺对城市发展的严重困扰，统一高效的管理水资源成为唯一出路；三是使用境外水源的城市，为方便本地区水资源管理部门与境外水源输出地相关部门进行协调，实行水务管理体制改革。

二、国内重要城市水务一体化调查分析

1.考虑因素及调查对象

综合考虑城市规模、经济发展水平、地域分布、水资源条件等因素，选择将直辖市、计划单列市、省会城市纳入调查范围，并根据各省行政区经济水平和发展规模，按照每个省区GDP收入排名，选取了1～2个地级市作为研究对象，总计86个城市。

2.纳入调查范围城市总体情况

截至2013年年底，86个重要城市中组建水务局或由水利局承担水务管理职能的城市共计49个，占调研重要城市总数的57%，其中直辖市、省会城市、计划单列市、地级市的个数分别为3个、19个、2个、25个。重要城市成立水务局及行使水务职能情况见表1。

直辖市中，北京、天津、上海3个城市的水务管理部门水务管理职能纳入情况最好，供排水及污水处理与回用纳入的比例达到75%，其他所有水务管理职能全部纳入水务局；省会城市中水务管理部门水务管理职能纳入情况相对较差，除水行政和防洪职能外，其他各项职能纳入比例都不高；计划单列市及各地级市各项职能纳入情况相比于省会城市有较大差距，地级市的排水职能和污水处理与回用职能纳入比例甚至不足20%。总体来说，重要城市成立的水务局中，水行政、防洪和节水职能的纳入比例比较高，而城市供排水及污水处理回用职能的纳入比例较低。

3.水务一体化管理地理分区差异分析

各分区重要城市中，成立水务局及行使相关水务职能的比例差别也比较明显。从是否成立水务局来看，华南地区和西南地区成立水务局比例较高，达到了70%以上；华北地区、华中地区和西北地区次之，成立水务局所占比例为60%以上；成立水务局比例最低的是华东地区，仅为32%；东北地区则较为适中，成立与未成立水务局个数相当。但从水务职能纳入的情况看，行使城市供水职能的比例情况比较好的地区依次是西南地区、华中地区、华南地区、东北地区、华北地区、西北地区和华东地区；行使节水职能比较低的地区是西南地区，其他几个地区均达到90%以上，甚至是100%；排水职能纳入比例最高的是西南地区，达到80%，其他地区均较低，基本在30%～40%；污水处理与回用职能纳入的比例最低，除东北地区和华南地区能达到40%以外，其他各区大多在20%～30%，华东地区比例最低，仅为11%。

从直辖市、省会城市和计划单列市层面分析来看，华北地区、西北地区和华中地区成立的水务局个数较多，而东北地区和华东地区成立水务局个数较少，华南地区和西南地区成立水务局数量适中。从地级市层面来看，成立水务局的数量分布并不与直辖市、省会城市和计划单列市层面的分布情况一致，地级市里面华东地区、华南地区、华中地区和西南地区成立水务局的数量相对较多，而华北地区和东北地区的地级市成立水务局较少。从重要城市分区统计情况来看，各个地区成立水务局的数量差别不大，比较均衡。

由数据分析发现，城市成立水务局与否与该市人均GDP高低无十分紧密的关系，而与人均水资源量密切相关，也就是说人均水资源量较少的地区，城市成立水务局或将各项职能统一管理的比例较高。近年，随着中部城市的崛起及水资源的问题日趋突出，华北、华中和西北等水资源较为紧缺的地区，对水资源的管理普遍较为重视，成立的水务管理机构实行水资源统一管理的比例较高。而传统的经济发达地区，如华东地区，虽然整体上人口规模巨大、城市化水平高、经济发达，代表了我国城市发展的最高水平，但水资源紧缺问题并不是特别突出，在现有机制尚能适应目前水资源管理的情况下，其是否进行水务改革对地方政府来说并不是特别紧迫和十分必要。水务改革在一定程度上体现了优越性，但这种优越性尚不具备绝对的优势和吸引力，地方政府必须综合权衡方能下定决心是否改革。

三、重要城市水务一体化管理影响因素及存在问题

1.尚未实行水务一体化管理的城市影响因素分析

目前4个直辖市中只有重庆市未成立水务局。重庆市城乡分割的局面仍在相当程度上存在，解决农村、农业、农民问题的任务仍然很重。可以预见，未来一段时期内重庆市水行政部门的工作重心仍将是农村水利，其在短期内尚不可能大规模发展城市水务。

根据现有资料分析，未进行水务改革的城市可能存在以下5个方面原因：

①自身行政效率较高，部门间工作协调较好，尚不需要从体制上解决问题。

②历史造成的体制束缚过深，短期难以改变。

③政府领导未给予足够重视，在现有体制未出现严重问题且可改可不改的情况下，倾向于不改革。

④现行体制仍有其适应性和发挥正面作用的余地。一些经济发展水平中等的中小城市所面临的主要问题是发展城市基础设施，对于其政府来说，将城市水务（供排水）置于城市建设部门控制之下有利于在城市规划和建设中各方面保持步调一致，对于城建一体化的要求比对水务一体化的需求更加迫切。

⑤缺乏外部推动，比如国家层面的相关部门或省级政府的推动。

2.已实行水务一体化管理的城市存在的问题

城市水务一体化管理有明显的优势，但是已实行水务一体化的城市中，仍然存在改革不到位等问题，主要体现在以下几个方面。

①部分城市各涉水部门职能尚未协调统一。上下级、同级涉水部门改革步伐不一致，水务管理职能纳入不同步。同时由于受中国传统文化本位主义意识和势力范围思想影响及部门利益的牵制，水务统一管理难以落实到位。

②水务管理能力渐显不足。随着我国水务行业的快速发展，需要处理的信息量越来越大且逐渐复杂，国家对水务工作的标准要求越来越高，现有的水务信息处理平台及配套设备逐渐无法满足工作需求。水务一体化对水务管理队伍提出了更高的要求，全面掌握水务管理理论和技能的人才非常短缺，影响了水务管理业务的有序开展。

③社会公众参与不足。水务管理体制改革的落脚点在于用水者，因此用水者的充分参与是水务管理改革的应有之义。目前社会群众参与水务管理程度不足，群众利益诉求渠道不畅，水务管理运营过程缺乏群众的监督，水务运行质量问题的反馈与解决机制仍不完善。具体而言，政府行使权力不公开、不透明，公众无权参与，也无法有效地监督和约束政府，不利于水务管理健康持续发展。

④与水务一体化管理相适应的法律法规制度建设仍相对滞后。国家层面的涉水法律尚没有吸收水务这一概念（特别是水法），关于城市水务管理体制改革的方向亦没有明确规定。国家及各地区涉及城市水务的主管部门没有建立起与水务一体化相适应的城市水务管理法律、法规，难以对各市县的水务管理体制改革工作形成有效的指导作用。政府行使权力缺少法律的严格规范，自由裁量权过大，政府权力没有与政府责任相匹配。

⑤公共财政制度没有完全建立起来。水务发展主要靠国家财政投入，融资渠道单一。“全能政府”排斥了私营部门的投资，包揽了所有的投入责任，却没有足够的财力来实现，结果造成基础设施投入方面的欠账，水务行业不仅无法健康发展，甚至成为政府财政上的包袱。因此，必须建立一套公共财政制度，以有效吸收和利用民间资本，补全基础设施的投入。

表1 86个重要城市成立水务局及行使水务职能情况表

四、重要城市水务一体化管理推进思路

城市水务管理体制改革与经济社会发展和生态环境保护密切相关，更关系社会公众利益，需要政府及社会群众的积极配合，推进城市水务稳定发展，形成政府主导、部门协作、社会参与的协调管理格局，确保经济社会的可持续发展。总体来说，针对目前我国水务管理发展所面临的问题，未来城市水务一体化的发展应遵循以下几方面。

①坚持市场化改革之路，形成以市场融资渠道为主、投资主体多元化的投融资模式，在有效解决水务产业资金需求的同时，为水务产业引入新的投资建设和运营管理机制，提高运营效率和降低成本。

②优化组织机构，完善水务法律法规体系建设。加快体制改革，各级部门管理职能协调统一，实现水务统一管理。通过健全并及时修正法律法规，为水务行业的改革和发展提供坚实的法律保障，完善水价形成机制和调整机制，提髙水资源配置效率。

③完善科技支撑平台，提高水务队伍整体素质。优化水务科研机构布局及管理机制，加强科研投入。与高校及科研单位合作，建设先进管理系统，培养水务管理人才，努力形成公平、公正、择优的人才考核选拔机制，促进优秀人才脱颖而出，促进水务管理水平不断提高。

④构建现代水务监管体系，强化水务监管。建立国家水务监管机构及社会群众参与水务管理监督的监管机制，提高水务管理透明度。

⑤对尚未实行水务管理体制改革的城市和地区，应结合本地实际情况，尽快向水务一体化转变，成立水务局或将涉水职能统一到水利局管理。应充分借鉴已实行水务一体化改革城市的经验，关注其所面临的问题，少走弯路，又好又快地实现水务一体化改革。 ■

[1]刘新立.水污染之痛呼唤风险管理[N].中国保险报，2014—4—15.

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[6]陈鹤.城市水务市场化改革：模式、绩效和路径选择[D].重庆：西南政法大学，2012.

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责任编辑 杨 轶

Integrated management of water affairs of major cities in China//

Wang Xuechao,Liu Zhaoxuan;Li Xiangyuan

Current situation of managing water sources in difference countries are reviewed based on comprehensive studies.After on-site investigation on selected cities in China,it is found that basic functions of established water authorities having obvious differences and integration of water affair management has no direct relationship with the level of local per capita GDP.Studies are made on current water affair management and influential factors as well as main challenges,with proposal of strategies for promoting integrated water management in cities

integrated management of water affairs;major cities;existing problems;influential factors;strategies

TV878+TB495

：B文章编号：1000-1123（2017）01-0047-03

2016－05－19

王学超，讲师，主要从事水文水资源和城市水务方面的研究。

重要城市水务一体化推进政策研究（DRCYSN(2015)93）。