代表委员热议“三权分置”

本刊记者 李春艳

代表委员热议“三权分置”

本刊记者 李春艳

2016年10月，中央印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，这一继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新，对今后农村土地制度改革具有重要的指导意义。今年全国“两会”期间，一些代表委员就如何进一步深化落实“三权分置”纷纷建言献策。

农地确权是基础

全国政协委员、中国农业大学校长柯炳生语重心长地说：“承包地确权是首要任务，这个工作极端重要，权属不清晰，怎么进行‘三权分置’？”

对此表示高度赞同的还有来自广东的全国人大代表、江门市市长邓伟根：“土地没有确权，如何推动土地的流转？如何搞规模经营？”土地流转后，农民要通过土地入股等方式成为股民，参与土地收益的分配，最关键的一步就是要通过土地确权，把权、责、利明确下来。土地确权是农业现代化的前提，也是“三农”问题的牛鼻子。“不管是农户的，还是集体的，都应该明确，没有争议。只有这样，下一步的流转、连片发展、规模经营等才有基础。如果出现边界模糊，将会导致很多隐患和问题出现。”

自2013年中央一号文件明确指出用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作以来，时间已经过半，据农业部最新消息，截至2016年底，全国2582个县(市、区)开展了试点，确权面积近8.5亿亩，山东、宁夏已率先向中央报告基本完成。今年又增加北京、天津、重庆、福建、广西、青海等6个省份开展整省试点，整省试点省份达到28个，承包地确权颁证已基本在全国全面铺开。

随着确权工作的不断推进，先期一些工作好推进的地方都已经顺利完成了任务，而那些历史遗留问题较多、群众争议较大的村组无疑将成为“难啃的硬骨头”。正如柯炳生提到的“剩下的是难点，越往后推进就越难。”

对此，邓伟根坦承，当前正在推进的土地确权工作，是在第二轮土地承包的基础上，把土地承包权确认到农户，确权过程中会遇到不少难题，因为第二轮土地承包至今，已有十几年了，农村集体成员发生了很大变化，各地不同程度出现一些难题，比如外嫁女权益、新成员进入、村小组之间的土地边界等问题，这些在确权过程中都是绕不开的。“容易的早已经确权了，剩下的就确实比较难了”。他说，江门土地确权工作推进得相对顺利，但距离目标还有一定的差距，还要再加把劲。

“一个村庄有一个村庄的历史，个体情况更是复杂多变。既要尊重历史，也要照顾现实。” 全国政协委员、辽宁省营口市副市长高炜建议，应由国土、农业等部门建立土地权属纠纷仲裁机构，要明确法律规定，同时提高确权工作人员的业务素质和法律意识。

全国政协委员朱保成则进一步建言，要从加快推进农村承包地确权登记颁证工作、扩大整省试点范围、加强平台建设和成果转化应用等方面推进农村土地“三权分置”改革。

“三权”关系如何界定

土地集体所有权、承包经营权、土地经营权，三者究竟是何关系？如何界定？全国人大代表、农业与农村委员会副主任委员刘振伟给予了明确的解答。

在刘振伟看来，农村土地集体所有是经历了建国初期土地改革、初级社、高级社、人民公社等发展阶段形成的，没有必要用西方标准评判我国农村集体土地的产权性质及集体经济组织治理结构，“他们没有的，我们可以有；他们有的，我们可以没有；他们的合理部分，符合我国实际，可以兼容。只要‘合脚’就行，没有必要削足适履。”

对于土地承包经营权，他进一步介绍说，农村改革初期，土地承包经营权是按照债权思路设计的，村集体与农户签订承包合同，通过契约明确集体与农户的权利义务。当时的政策趋向是防止处于强势地位的集体所有权侵犯处于弱势地位的承包经营权。2007年制定的《物权法》将土地承包经营权界定为用益物权，集体所有权侵犯承包经营权的问题从法律上得以解决，要防止的是集体所有权虚置。对此，他认为需要进一步清晰界定两种权利的内容，防止相互挤压。

而对于承包权和经营权，刘振伟认为，二者的根本区别在于承包地是否流转。他表示，在承包地流转中，土地承包经营权分为土地承包权和经营权。土地承包经营权是既承包又经营（目前约占全国承包农户的70%，承包土地的65%），土地承包权是只承包不经营，经营权流转给了第三方（目前约占全国承包农户的30%，承包土地的35%）。土地流转合同到期后，承包方仍享有承包经营权。

“土地集体所有权与承包经营权是承包地处于未流转状态的一组权利，是两权分离；土地集体所有权与承包权、经营权是承包地处于流转状态的一组权利，是‘三权分置’。不宜把土地集体所有权、土地承包经营权、承包权、经营权简单放在一起究其相互关系。”刘振伟说。

全国政协常委陈锡文认为，“三权分置”很重要的一个核心是保护农民的土地承包权，无论土地经营权如何流转，土地承包权都属于农户。土地流转绝不能搞行政命令，不下指标、不一刀切。

“土地承包权是集体所有制成员——农民与生俱来的权利和收益保障，建立在此基础上的收益，都带有保障的意味，相当于农民的‘土地社保’。”全国政协委员钱克明与陈锡文观点不谋而合。

经营权如何有效放活

据了解，截至2016年底，我国农村已有30.8%的承包农户将承包地流转出去，35.1%的承包地流向其他经营主体，面积达4.7亿亩。土地承包权与经营权分离成为重要的土地经营方式。与此同时，许多地方还依托土地经营权大胆尝试土地经营权抵押贷款，取得了明显成效。但是，“如何进一步健全相关配套制度，促进经营权抵押、担保等权能更好地发挥作用；如何引导形成合理地租水平以促进土地资源合理配置、推动适度规模经营发展等，还需要积极探索。”朱保成表示。

“怎么使土地健康有序流转是目前种粮大户、合作社和农户最关心的问题，这个问题如果解决，农业规模化会更上一层楼。”全国人大代表、安徽省农村合作经济组织联合会副会长、皖北国家农业科技创新基地党支部书记徐淙祥在安徽代表团小组讨论会上发言指出。他认为，由于没有具体的土地流转法律保障，各地出现了大量土地流转纠纷，严重影响着种粮大户、家庭农场等健康发展。为此，他建议，要完善出台具体的指导意见，明确土地流转方式、费用以及土地使用性质，比如土地经营权转让不能漫天要价，也不能强迫流转，应有价格规范，合理的承包价格有利于规模经营。

针对当前一些地方出现的“毁约弃耕”现象，全国人大代表、西南大学资源环境学院院长谢德体建议，应建立健全流转退出机制，保护各方合法权益。一旦业主遇到各种风险等不可抗力的原因要中途退出或流转合同到期需按时退出时，必须要有一系列的政策对后续工作进行处置。这些政策既要与相关法律法规相衔接，又要符合农村的实际情况。

随着我国农业规模经营水平的不断提高，新型农业经营主体对资金的需求越来越旺盛，一些地方纷纷开展土地经营权抵押贷款试点，对此，全国人大代表、中国社会科学院学部委员程恩富提出了自己的疑虑：“如果经营失败了怎么办？要研究对策，从法律方面做好保障。”

全国人大代表、安徽省滁州市市长张祥安深表赞同。他介绍道，滁州在全省率先完成农村土地承包经营权的确权登记颁证，80万农户拿到了产权证。去年定远县率先开展了农村土地承包经营权抵押贷款试点，发放贷款2600多万元。他从滁州实际出发，呼吁“建议能够修改《物权法》和《担保法》。因为《物权法》和《担保法》规定，下列财产不能抵押，就是耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，不得抵押。确权登记颁证以后，后续的工作就是要发挥抵押担保的作用。所以我们提请及时进行修法。”