关于司法（审判）权“三化”的若干思考——以《依法治国决定》文本为中心

文/邵新

关于司法（审判）权“三化”的若干思考
——以《依法治国决定》文本为中心

文/邵新

导 读

党的十八届四中全会明确全面推进依法治国的指导思想，从国家权力角度，对立法权、行政权、审判权、检察权等方面作出改革部署；就司法（审判）权 方面，围绕“纯化”“优化”“统化”提出了诸多改革要求和任务。

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《依法治国决定》）“明确全面推进依法治国的指导思想和总体要求，深刻阐明党的领导和依法治国的关系等法治建设的重大理论和实践问题，针对法治工作中群众反映强烈的突出问题提出强有力的措施，对社会主义法治国家建设作出顶层设计”，是一份重要的纲领性文件，对全面推进依法治国具有巨大的指导意义。从国家权力的角度而言，《依法治国决定》对立法权、行政权、审判权、检察权、军事权等方面均作出了若干改革部署和制度性安排。此文仅就司法（审判）权的“纯化”“优化”和“统化”做些粗浅的思考。

关于司法（审判）权的“纯化”

按照洛克和孟德斯鸠的观点，国家权力在理想类型上被划分为立法权、行政权和司法权，并分别由议会、政府和法院行使。进入近现代以来就已出现这样的趋势，即同一种权力间或由不同机构来行使，例如，经济领域和社会管理领域的许多立法事项由行政机关负责。与此同时，某一机构具体行使哪些权力，与各国的宪政安排、政法传统、吏治习惯、官僚体制、管制水平等方面有着直接或者间接的关联。

就我国法院的职权而言，既存在不同历史阶段的演变，也存在宪法法律文本规定与运行现实存在之间的差别。前者的例子，我国1954年人民法院组织法第34条、第35条、第40条规定：法院的助理审判员由上级司法行政机关任免（1979年人民法院组织法仍是如此规定），最高人民法院的助理审判员由司法部任免；人民陪审员的名额、任期和产生办法由司法部制定；各级人民法院的人员编制和办公机构由司法部另行规定。而根据1983年人民法院组织法第37条规定：“各级人民法院按照需要设立助理审判员，由本级人民法院任免”。就后者而言，1982年宪法规定：人民法院是国家的审判机关；1983年人民法院组织法第二章规定人民法院的职权主要是：各级法院审判案件；基层法院指导人民调解委员会工作；最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。但在目前实践中，法院的职责涉及审判、执行、司法行政、审判管理、政工党建、组织人事、纪检监察、外事、新闻宣传、基建、档案等众多方面，进而形成集“审判权”与其他相关职权于一身的“复合体”。

针对此种状况，《依法治国决定》提出，“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”，“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”。可以说，这两项改革举措就具有“纯化”法院权力的功能。

（一）审判权和执行权相分离

理论界和实务界对此大致存在以下三种观点：一是“深化内分”。例如，有观点认为，结合当前执行工作实际，应坚持内部执行权细分的改革模式，即中级人民法院执行机构设立执行指挥中心（行使统一管理、统一指挥等职能）、执行裁决庭（审理实体纠纷）、执行实施庭（行使执行实施权）和执行监督庭（受理当事人执行申诉），案件和人员较少的基层法院考虑只设执行指挥中心和执行实施庭（执行裁决由民事审判庭行使，执行监督由审判监督庭负责），主要理由是：1.执行实施权外分缺乏执行工作实际的支撑。2.执行实施权外分影响执行效率。3.执行实施权外分使执行工作更易受地方行政权的影响。4.现有执行人员是否分离，均会影响执行实施权外分。5.执行实施权外分的改革成本大。有观点认为，民事执行权属于司法权，应由法院来行使；民事执行权和审判权的分离，应当在人民法院内部进行。若将民事执行权定位为行政权，交由行政机关行使，会带来以下后果：1.严重损害人民法院的司法权威。2.严重损害执行效率，带来巨大改革成本。有观点认为，执行裁决权是一种判断权和裁量权，属于司法权的范畴；执行实施权是一种行政权，上下级之间是一种指挥和服从的关系。在人民法院内部将审判权和执行权相分离，建立相对独立的强制执行机构，既可以充分发挥执行实施权作为行政权的制度优势，形成上下统一领导、统一指挥的执行体制，又可避免执行裁决权与执行实施权简单分割而影响执行效率、损害司法公信。

二是有限外分，即区分刑事执行、民事执行和行政执行，其中，民事执行权宜由法院行使。例如，有观点认为，比较德国、奥地利、法国、瑞典、日本、韩国、英国、美国等8个国家的做法可知，民事执行权的配置均没有完全脱离法院。我国民事执行机构脱离法院弊多利少，理由是：1.将引起国家体制的严重混乱，或者严重损害民事执行的效率。2.将加重当事人的负担。3.不利于解决目前存在的执行难问题。

三是彻底外分。例如，有观点认为，效率最高的改革方式就是审判权与执行权的彻底分离模式，即将执行权交由司法行政机关管理，为其配置资源，并通过立法解决法院与司法行政机关之间执行事项方面的协调机制，将是事半功倍之举。

在我看来，上述分歧的存在，既与《依法治国决定》文本的模糊有关，也与各自的立场、视角及问题意识的不同有关。从法院权力“纯化”而言，此处重点强调以下几点：其一，法院先前推进的执行改革贯彻了区分审判权与执行权，进而区分执行裁决权与执行实施权的思路。中华人民共和国成立初期，我国采行审执合一模式，审判权和执行权统一由法院业务庭行使。上世纪90年代，开始实行审执分离模式，法院开始设立执行庭，专门行使执行权。2000年开始，法院改执行庭为执行局。2004年，最高人民法院提出探索建立执行实施权和裁决权两权分离、相互制约、相互协调的执行权运行机制。2008年，最高人民法院执行局开始对各级法院执行局实施垂直监督和指导。其二，无论是刑事执行权、民事执行权、行政执行权，均是针对法院裁判（刑事裁判、民事裁判、行政裁判）具体内容的实现而言的，既不同于单纯的审判权（针对案件的审理），又不同于单纯的行政权（执行过程中会涉及裁判事项）。为此，执行权（执行裁决权和执行实施权）是统一——外分离还是区分——内分离，外分时是另行设立专门的执行机构还是交由现有的司法行政机关，内分时是在执行局下分设执行裁决庭和执行实施庭还是由业务庭兼履执行裁决和执行庭专门负责执行实施，确需从公正和效率两个方面仔细斟酌。其三，评价“外分”与“内分”利弊的理据要全面科学，避免片面的认识。例如，“内分”时就要考虑现行法院“一把手”体制和“民主集中制”之下的审判权与执行权“复合并存”所带来的监督制约不理想，以及执行难、执行乱等给审判权威、司法公信带来的损害；“外分”时就要考虑法院在审判环节仅单纯地考虑审判（偏重于过程公正）而放弃或者怠慢于考量判决的可执行性，势必带来更多的“空判”等。

（二）法院行政事务管理权和审判权相分离

2003年党的十六大报告提出，“改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。2014年党的十八届四中全会《依法治国决定》重新提出，“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”。

立足于法院视角而言，一个国家的司法行政事务大体上可分为内外两个层面：一是法院外部的司法行政事务，由专门的司法行政机关管理；二是法院内部的司法行政事务，由法院自我管理或者由司法行政机关管理或者法院与司法行政机关分别管理相关事务。就法院内部行政司法事务而言，各国存在着差别，大体上包括以下方面：一是与审判案件直接相关的司法行政工作，如立案登记、诉讼费用、生效判决的执行、司法鉴定等；二是管理法院的组织人事工作，如法官人选的考查、推荐以及现任法官的派遣、考评、晋升、福利、保障、司法考试、法官培训、法官惩戒，法院其他工作人员的编制、工作分配、考评等；三是负责法院机构设置；四是管理法院经费和物质装备、基础设施建设和保障；五是外部事务协调，包括与议会、政府等部门之间的关系协调、上下级法院之间关系的协调；六是管理法院的其他行政事务，如制定有关司法行政的规范性文件、总结交流审判工作经验、法院的司法统计、法院文书档案管理等。正如有学着所言，“这些事务性工作（即指司法行政事务——笔者注）在各国至少有一部分是由或必须由法院自己承担，尽管由于各国的制度不同，各国法院所承担的这类工作的总量会有所不同”。按照韦伯理想类型的立场，域外法院内部行政事务的管理大致分为两种：一是以英国、加拿大、德国、法国为代表的法院外部分离模式，具体细分为两种情形，即以英国为代表的独立机构管理和以加拿大、德国、法国为代表的由司法部或者司法部主导的司法委员会管理（各国在司法委员会依托的主体、机构的性质、职能、对“人”的管理等方面均有所不同）；二是以美国、日本、韩国、俄罗斯为代表的法院内部分离模式，具体细分为两种情形，即以美国、俄罗斯为代表的成立全国司法管理委员会作为法院最高管理决策机构和以日本、韩国为代表的由最高法院的大法官组成司法管理委员会行使本院和下级法院的司法管理决策权。就我国法院而言，大体上经历了从外部分离到内部分离的反复演变发展过程：从清末变法至中华人民共和国成立初期，法院内部的司法行政事务是由独立的专门司法行政机关负责，早在1906年设立的法部就是具有现代意义的司法行政机关。1949年的《中央人民政府司法部试行组织条例》规定的司法部15项职能中12项涉及法院内部司法行政事务。此种做法一直保留到1957年前司法行政机关被撤销。从1979年司法行政机关被恢复到1982年机构改革，法院内部司法行政事务仍由司法行政机关负责。1982年后，法院内部行政司法事务改由法院自己管理，1983年修订的人民法院组织法以立法的形式予以了法律化。此后，随着实践的发展，法院内部司法行政所涉及的领域越来越广泛，与之相适应，承担相关司法行政事务工作的内设机构也越来越多，使得人民法院组织法等有关法院职权的“文本”与实践中法院职权“现实”之间的差异日益增大。

《依法治国决定》为何在时隔十余年后重新提出“法院行政事务管理权和审判权相分离”的改革课题、此项改革的正当性及其目的性何在、此项改革又该当如何探索推进等，均值得深入研究，此处拟不作讨论。仅从法院权力“纯化”来看，此段论述是非常有见地和精辟的，即“对法院事务不区分性质，统统采取行政化的管理模式，不仅使司法审判权与司法行政权产生了混淆，也造成了法官和行政官员的角色混同。其更大的危害在于行政化管理模式造成了行政权对审判权的入侵，使法院具体行使审判权但由于处于最低权力层级的法官不得不屈从于更高一级或更大一点的权力主体，这不仅抹杀了审判活动的特点，也扼杀了法官应当具备的司法人格，使法院不成其为法院，法官不成其为法官，其终极性的后果是形成影响审判权独立，从而造成司法不公的体制内障碍”，亦即形成“行政化审判制度”。确实如此，在现行国家机关“一把手”体制和“民主集中制”决策模式的背景下，为了避免因法院审判权与非审判职权“复合并存”而形成的“路径依赖”或者“习惯性思维”的消极影响，《依法治国决定》重新提出“法院司法行政事务管理权和审判权相分离”的改革任务，即合理区隔审判权与法院司法行政事务管理权各自的运行空间，进而基于各自的运行特点和规律分别采取相应的管理模式、设置匹配的机构，实行适宜的权力运行和制约机制，无疑具有正当性和科学性。

关于司法（审判）权的“优化”

党的十八届三中全会《深化改革决定》提出，“全面深化的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力”。《依法治国决定》提出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”。在“国家治理体系”中，按照学者的观点，司法治理（juristocracy）相比于其他治理方式而言具有五个方面的优点：一是司法借助于专业技术性，具有去政治化的效果，有助于减少和弱化政治冲突；二是司法机构的中立性和解决纠纷的程序性，有助于当事人和社会公众对于裁决结果的接受和认可，从而可防止纠纷扩大和冲突激化；三是司法机构通过具体诉讼可以把许多群体之间的冲突分解为不同的单个纠纷，有助于防止纠纷群体化和冲突组织化；四是司法机构在解决纠纷的过程中，借助时间的冷却效应，可以缓解当事人和公众的情绪；五是在推进社会和政治改革过程中，诉诸司法判决比通过立法和行政决策更隐蔽，从而有助于减少改革的阻力和对抗。立足于此，《依法治国决定》将“司法”提高到如此高的地位，并如此强调司法在“建设社会主义法治国家”中的重要作用，即“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用”，实乃当然。

为了真正更好地发挥司法在法治建设中的作用，《依法治国决定》从以下几个方面提出了“优化”司法（审判权）的改革举措，具体包括：

（一）优化司法（审判）权与党权的关系

《依法治国决定》在“深刻阐明党的领导和依法治国的关系等法治建设的重大理论和实践问题”的基础上，围绕加强和改进党对全面推进依法治国的领导提出“三统一”“四善于”，并作出了系统部署。其中，针对审判权与党权的关系，提出的要求包括：1.“各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任”。2.“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法”。3.“党委要定期听取政法机关工作汇报，做促进公正司法、维护法律权威的表率”。4.“各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为”。5.“各级党委政法委要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施”等。

（二）优化司法（审判）权与行政权的关系

各级人大选举产生并监督“一府两院”是我国现行宪法的宪政安排。政府是国家的行政机关，主要行使行政权；法院是国家的审判机关，主要行使审判权。受政治架构、法律安排、治理传统、国情等各方面因素的影响，现行政府行政权与法院审判权之间的关系仍存在诸多值得改善的空间。《依法治国决定》提出了以下改革要求：1.“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”。2.“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。3.“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”。4.“健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能”；“强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”。5.“健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实行行政处罚和刑事处罚无缝对接”等。

（三）优化审判权与检察权、侦查权的关系

在现行宪法体制下，法院是国家的审判机关，检察院是国家的监督机关。现行刑事诉讼法规定，公检法三机关在刑事诉讼活动中各司其职、互相配合、互相制约。从司法实践来看，无论是审判权与检察权的关系，还是审判权与侦查权的关系，均存在有损于司法公信力提升的方面。《依法治国决定》对此方面提出了以下改革要求：1.“完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防，健全冤假错案有效防范、及时纠正机制”。2.“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。全面贯彻证据裁判规则，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据，完善证人、鉴定人出庭制度，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用”。3.“完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督”等。

（四）优化司法（审判）权与个人权利/社会权力的关系

审判权是国家权力，属于公权（power）的范畴；个人权利（right）属于私权的范畴；而社会权力属于公权（power）与私权（right）之间的形态，例如“媒体权力”有“第四权力”之称。《依法治国决定》提出了以下改革要求：1.“强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障”。2.“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利”。3.“完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定、藐视法庭权威等违法犯罪行为的法律规定”。4.“切实解决执行难，制定强制执行法，规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度。依法保障胜诉当事人及时实现权益”。5.“依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。严禁司法人员私下接触当事人及律师、泄露或者为其打探案情、接受吃请或者收受其财物、为律师介绍代理和辩护业务等违法违纪行为，坚决惩治司法掮客行为，防止利益输送”。6.“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度”“司法机关要及时回应社会关切。规范媒体对案件的报道，防止舆论影响司法公正”。7.“在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与。完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题”。8.“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”等。

（五）优化司法（审判）权主体间的关系

审判权主体间的关系，既包括上下级法院之间的关系，也包括同一法院之间不同主体或者审判组织之间的关系。《依法治国决定》提出了以下改革要求：1.“完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威”。2.“明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制。司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件，建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”。3.“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验”等。

关于司法（审判）权的“统化”

1982年宪法“序言”部分强调，“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”；第5条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严”。可以说，以统一法制来维护国家统一是和平时期的最好方式。在建设社会主义法治国家过程中，司法（权）在维护社会主义法制统一方面会起着越来越大的作用。为此，《依法治国决定》从以下方面提出了诸多有助于司法（审判）权“统化”的改革举措。

（一）司法（审判）权运行方面的“统化”

每个国家或者地区根据各自的宪政架构、法律传统、司法制度、国（区）情等方面的不同，设置不同的法院和确立不同的审级制度。根据现行人民法院组织法及诉讼法律的规定，我国设置四级法院（即基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院），并实行二审终审制度。其中，最高人民法院通过审判案件、制定司法解释和具有解释内容的非司法解释性文件、颁布指导性案例、出台司法政策、下发会议纪要等制度化或者非制度化的手段和机制，在维护法治统一方面担当着重要职责。《依法治国决定》提出了以下改革举措：1.“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件”。2.“加强和规范司法解释和案例指导，统一法律适用标准”。

（二）党对司法工作领导方面的“统化”

正如《依法治国决定》所强调的，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”；“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进”。既然司法建设是社会主义法治国家建设的重要组成部分，司法权运行的好坏直接关系到社会主义法治国家建设的成效，司法公信力的提升直接影响着国家公信力的水平，那么，党应当加强和完善对司法（审判）工作的领导。显然，《依法治国决定》提出的以下改革要求直接地或者间接地有助于司法（审判）权的“统化”：1.“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”。2.“健全党领导依法治国的制度和工作机制。完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序。加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调”。3.“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。……法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”等。

（三）立法对司法影响方面的“统化”

立法和司法是法治过程的两个重要环节，法律体系和司法体系是法治体系的重要组成部分。立法制定规范，司法适用规范；立法是从事实到规范的抽象化、一般化过程，司法是从规范到事实的具体化、个别化的过程；立法分配正义，司法校正正义；立法注重一般正义，司法关注个别正义。总之，立法直接制约和影响着司法，法律规范是否体系化、统一化、科学化和有效化，直接或者间接地不同程度地影响到司法（审判）权的统一行使。《依法治国决定》在第2部分“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”中提出了诸多“增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”的改革要求，具体包括：1.“健全宪法实施和监督制度。……完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。2.“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度”。3.“加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草”。4.“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”。5.“加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。……完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案”。6.“健全立法机关和社会公众沟通机制，……探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳反馈机制，广泛凝聚社会共识”，等。对此，有学者作了如下的评价：从《依法治国决定》开始，法律体系开始要往一元化的方向走，即“法律一元化”这个和现代法治国家相协调、相一致的基本原则，开始被导入政治生活领域 。显然，此种“法律一元化”的走势势必给司法（审判）权的“统化”奠定良好的规范基础 。

（四）法律职业共同体建设方面的“统化”

制度固然重要，法治相比于人治要显得优位和可行，但“人”的因素（包括施加者和受动者、司法者和参与者等）永远需要予以重视。为此，《依法治国决定》强调，“全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍的思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障”。同时，《依法治国决定》提出的下列有关加强法律职业共同体建设方面的改革要求，必将从“人”的方面为司法（审判）权的“统化”提供强有力的保障：1.“完善法律职业准入制度，健全国家统一法律职业资格考试制度，建立法律职业人员统一职前培训制度”。2.“初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选”。3.“坚持用马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论全方位占领高校、科研机构法学教育和法学研究阵地，加强法学基础理论研究，形成完善的中国特色社会主义法学理论体系、学科体系、课程体系，组织编写和全面采用国家统一的法律类专业核心教材，纳入司法考试必考范围”等。

（五）司法（审判）权保障方面的“统化”

1982年宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。应当说，此条在司法实践中并未能完全得到有效实施。其原因是多方面的，例如，“人大—政府—法院”的同级并存设置以及法院人财物均受同级党委及相关部门管控；“在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”落实的体制性机制性安排欠缺；社会主义市场经济体制下市场竞争机制诱发地方政府在GDP等各方面展开有序或者无序、正当或者不正当竞争；“包干吃饭”的财政体制；中央事权与地方事权划分的不明晰 ；复合立法体制下因欠缺违宪审查制度或者规范性审查制度乏力而导致的法“多元化”“地方化”或者“部门化”等，进而造成“国家设在地方的法院”异化为“地方法院”、司法裁判的“同案异判”等有违法治基本规律的现象。为此，《深化改革决定》和《依法治国决定》提出了以下有助于改变此种局面的改革要求：1.“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。2.“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”。3.“探索建立知识产权法院”。4.“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件”。5.“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”等。

司法权作为现代法治国家权力的重要组成部分，往往由一个国家的宪法作出原则性或者具体性的规定，继而在法院组织法、诉讼法等法律中具体化。我国1982年宪法在坚持人民代表大会制度的前提下对司法（审判）制度作了系列规定，总体上是适合我国国情的。但随着社会主义市场经济体制的健全和建设社会主义法治国家基本方略的推进，“司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全”的问题日益突出。为此，《依法治国决定》围绕着司法（审判）权的“三化”即“纯化”“优化”和“统化”，提出了诸多系列改革要求和任务。随着这些改革任务的理性科学民主设计和规范有序实效推进，必将更有力地保证公正司法，提高司法公信力，促进国家治理体系和治理能力现代化。

(作者系中南财经政法大学法学院教授、法学博士）