有困难找警察：基层派出所的“执法困境”

如今，各单位执法人员对强制措施的需求越来越强，甚至特警这种非常规的执法力量，也进入常规执法活动中。2016年8月，鄂南某地货运超载现象严重，货车司机经常闯岗，路政部门只能依靠特警鸣枪示威，才能进行执法。

当前的公安改革，一个难点是在基层。近年来，笔者在多地基层派出所进行了调查，对基层公安工作所面临的复杂性、特殊性有很深的体会。

“人们更怕警察”

在中国语境下，民警不仅具有依照法律法规，打击违法犯罪活动，维护社会稳定的法律责任，还承担了走群众路线，满足群众各类需求的政治责任，如“有困难找警察”、“有警必出”、“有求必应”口号等。在基层派出所，公安工作不仅是执法工作，更是群众工作。前者以法律规定的职责权限为边界，后者则相对模糊。

现实中，发生矛盾纠纷后，人们往往首先想到警察。相比于政府其他部门，警察有人身强制权，更具权威，“人们更怕警察”；相比法院，通过警察调解纠纷更便捷，也不需要出立案费。但是，警察并不是所有问题都能解决。

2015年初，笔者赴西部某派出所调研，遇到一位90高龄的老人。他家离派出所两三公里，每天拄着拐杖步行来派出所反映情况，十年如一日。2004年，老人保存下来的16块“袁大头”被人骗走。他认为骗子是邻镇王姓农民。民警经调查，发现此人并无作案动机和时间，且案件没有任何线索，老人所说也缺乏证据支持，裁定不予立案。

此后，老人每天来所里要求民警抓捕王姓农民，经常堵在所长门口。老人身体硬朗，但神志已有些不清，家人、村干部劝说不下，民警也没法。

像老人这种情况在基层派出所颇为常见。民警讲述了这样一起案件。老王和老刘关系很好，老王想买下临街某门面，向老刘借了5万元。后来门面升值，老刘改称5万是入股，门面由两人共同所买。老王不愿，双方经常冲突，民警多次出警，调处纠纷，而且动员村干部、亲戚参与。但两人积怨已深，一直调解不下。民警劝说两人去法院，但双方都不愿出立案费，至今案件还未了结。

难破“模糊空间”

多年前，居民矛盾纠纷主要依靠村庄、社区等基层干部化解，少量纠纷难以化解，流向政府和法院。警察只扮演了补充角色。正因为此，警察才能承担起政治责任，满足群众的各项需求。

后来，不少基层干部化解纠纷的能力下降，大量事务涌向上级政府和基层公安部门。但进入公安部门后，问题不一定能得到解决，反而可能模糊化。

警察解决纠纷，前提是形成完备的纠纷事实。但在基层，纠纷往往难以还原。很多村落纠纷发生时，只有双方当事人在场，只能从当事人口中还原事实。很多当事人都倾向于只讲对自己有利的情况，有时甚至双方对案情都不清楚。很多时候，双方斗殴，相互有伤，但没有人愿意陈述自己如何打了对方。

西部某镇发生过这样一起案件：老张和老李田地相邻，老张的地靠近水源，水需经过位于老张地旁的水渠，才能流到老李地里。2014年，老李浇地时，发现渠道好多水漏到老张地里，因而怀疑是老张故意挖洞偷水。但老张不承认，这事便谁也说不清楚。

另外，要解决纠纷，还需要具备社会经验和阅历。这些是民警通过正规法律培训无法获得的。乡村里有两家人发生地界纠纷，闹得很凶，对于地界，村、组都说不清。因为，在当初分地时，丈量土地的尺子都拉得很宽，有人情在里面。里面还有复杂的村庄规范，如一亩的一等地等于一亩半的二等地；靠近坡地，水源不好的地方不算在内。再加上事情已过去多年，到现在谁的地具体是多少，谁都讲不清楚。

如此，纠纷难以按法律规定来处理，基层警察执法出现“模糊空间”。它的明确化，需要收集证据，进行司法鉴定。但时间、人力成本高，当事人不愿承担，派出所警力匮乏、财力紧缺，无力承担。

在模糊空间内，双方各执一词，民警只能“和稀泥”，劝双方各退一步。一次次出警，不断做工作，但效果很小。在这个过程中，大量警力被低效率消耗。

被其他部门“偏爱”

模糊空间内的纠纷之所以难以处理，是由多种原因导致的：一是许多纠纷是长期积怨的结果。村民表面上是因为琐事闹翻，背后实际是很多冲突、矛盾和争执的聚合。村民在纠纷中的诉求不仅指向当下，而且指向过去与未来。民警缺乏足够的信息、知识、经验和能力来把握、处理。

二是民警缺乏有效的权威和知识来处理纠纷。在这类案件中，缺乏证据，案件事实很难还原；即使还原，也难以达到处罚标准；即使达到处罚标准，为避免矛盾激化，民警也不好轻易处罚。民警需要依靠基层干部、当事人亲属朋友，依靠道德、村规民约等社会规范来劝说当事人。但是，目前基层社会规范缺乏约束力。

民警执法处于下游环节，被转嫁了大量社会矛盾和治理难题。在一线执法环境日益严峻的趋势下，很多执法部门都希望民警出现在执法现场，帮助他们开展执法活动，对不配合执法、抵制执法行为的人员采取强制措施。执法人员对强制措施的偏好和需求越来越强，甚至特警这种非常规的执法力量，也逐渐进入常规执法活动中。

2016年8月，笔者在鄂南某地调研，当地货运超载现象严重，货车司机经常闯岗，拒不停车接受检查，路政部门只能依靠特警鸣枪示威，才能进行执法。

关键点和难点

纠纷无法处理，导致大量警力被低效率消耗。很多时候，民警不愿纠缠其中，从而采取一些不规范手段。

有民警讲述过这样的案件：2011年，小陈与同村小王约定，在小王地里给父亲修一座坟，为此支付小王1000元。坟修好之后，小王反悔，认为1000元太少，双方发生争执。小王将地里的坟推掉。双方冲突更激烈，小王妻子平坟时，被小陈家人打伤。王妻多次上访。

双方当初是口头约定，没有签协议，也没法去法院。派出所多次出警，不断协调，最后双方初步达成协议，两方置换土地，并由小陈支付小王1万元医药费。但是，小陈只愿意支付8000元，小王妻子坚持要1.1万元，并继续上访。北京去了三次，省里去了两次。县政府、公安局去的次数更多。民警没办法，只能从办案经费里抽出1000元，再由镇政府出2000元，纠纷才化解。这件案子民警处理了3个多月。

在基层调研期间，民警希望明确自身权限边界，降低职责之外的警力消耗。但在中国语境下，民警既承担了法律责任，也承担了政治责任。如果严格明确民警的职责权限，可能导致一些纠纷得不到及时处理，升级恶化。

因此，在深化公安改革中，要注重制度、规则层面的改革，更需要注重社会层面的治理问题，实现法治与政治的平衡。这正是改革的关键，也是难点所在。（作者为吉林大学司法文明协同创新中心博士生）