PPP模式在我国城市地下综合管廊建设中的运用研究

王曼竹，杨海瑛

（1.东北师范大学附属中学，吉林 长春 130021；2.中国农业银行吉林省分行，吉林 长春 130051）

PPP模式在我国城市地下综合管廊建设中的运用研究

王曼竹1，杨海瑛2

（1.东北师范大学附属中学，吉林 长春 130021；2.中国农业银行吉林省分行，吉林 长春 130051）

近几年，伴随PPP模式在公共事务领域的大力推广，我国城市地下综合管廊建设取得了跨越式发展，项目数量快速增加。但与发达国家相比，我国的城市地下综合管廊建设还很落后，依然处于起步时期，还不能满足城镇化建设的需要。因此，今后我国还需继续推广运用PPP模式加强城市地下综合管廊建设，通过建立合理的收费和风险分担机制，实现政府和社会资本双赢，提高公共基础设施建设速度和公共服务质量。

综合管廊；PPP模式；社会资本；政府

近几年，我国连续多次出台政策推进城市地下综合管廊建设，特别是随着PPP模式在我国公共事务领域的大力推广，城市地下综合管廊建设步入了崭新的发展阶段，项目数量快速增长。但与发达国家相比，我国的城市地下综合管廊建设还很落后，依然处于起步时期，还不能满足城镇化建设的需要。因此，在当前政府财力有限的情况下，我国必须采取有效措施，在注重风险防控的同时，继续推广运用PPP模式加强城市地下综合管廊建设，实现政府和社会资本双赢，提高公共基础设施建设速度和公共服务质量。

一、我国城市地下综合管廊的建设情况

城市地下综合管廊是指在城市地下建设市政管线公共隧道，敷设燃气、通信、供水、广播电视、电力等多种市政管线，通过“统一规划、统一建设、统一管理”，实现城市地下空间综合利用和资源共享。与传统市政管线的直埋方式相比，建设综合管廊，不仅有利于消除“拉链马路”与“城市蜘蛛网”，合理规划城市地下空间，为地下市政管线的远期扩容提前预留空间，节约土地资源，保障城市安全与完善城市功能，而且也可以减少日后由于管线扩容、维修等反复开挖道路产生的额外施工费用，同时还能避免管线直接与土壤和地下水接触，延长管线使用寿命，降低成本。

1833年，法国巴黎建设了世界上第一条现代意义的综合管廊。经过一百多年的发展，欧、美、日和我国台湾等多数发达国家及地区城市地下综合管廊系统已经基本成熟。而我国的城市地下综合管廊建设则起步较晚，1958年我国才在北京天安门广场建设了第一条城市地下综合管廊，长度仅有1公里。不仅如此，我国的城市综合管廊建设发展还极为缓慢，具有现代意义的城市地下综合管廊正式起步于1994年的上海浦东张杨路，全长11.13公里。之后，21世纪初，广州大学城建成了总长为17.4公里的综合管廊。2014年，随着我国政府与社会资本合作模式的展开，以《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发［2015］61号）（以后简称为指导意见）为标志，我国开始全面启动新一轮城市地下综合管廊建设工作。《指导意见》从总体要求、统筹规划及支持政策等方面阐述了地下综合管廊的建设制度，明确提出到2020年建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营，并为此确定了白银、苏州、哈尔滨、长沙等10个城市为地下综合管廊建设试点城市，到2018年建设地下综合管廊389公里［1］。2016年，财政部和住建部又将四平市、平潭综合试验区、青岛市、保山市、银川市等15个城市确定为中央财政支持地下综合管廊建设试点城市，我国的城市地下综合管廊建设又开启了新的篇章，迎来了跨越式发展。纵观我国城市地下综合管廊的建设历史，究其发展缓慢的原因主要有：

一是前期建设资金成本巨大，政府财力有限。城市地下综合管廊的工程造价主要由管廊施工的地质条件、管廊舱的类型和数量、管廊的施工方式、纳入管廊的管线种类、附属系统等因素决定。与传统的管线铺设方式相比，地下综合管廊建设的前期费用非常高，建安费用比传统埋设方式高出1-2倍。住建部公布的管廊造价显示：一～四舱每公里的费用为0.56—1.31亿元，平均每公里1.2亿元，其中：廊体及附属设施建设费用每公里8 000万元，入廊管线建设费用每公里4 000万元；每年管廊的维修运营费用约为每公里80万。以正在建设的海口市综合管廊一期试点工程为例，该工程总长度为15.46公里，纳入的管线包括电力、通信、给水、中水、新能源等市政管线及军用光缆，管廊断面有单舱和双舱两种，造价附属系统包括供电系统、信息检测和控制系统等，施工方式为明挖现浇和明挖预制拼装两种方式。基于这些影响工程造价的因素，该工程建安费用预计为103 197.7万元，总投资为134 357.81万元。从我国现有的城市地下综合管廊来看，其投资主要以政府投资为主。在这样单一的投资方式下，对于巨额的管廊建设费用，政府面临的财政压力非常大。在我国地方政府财力有限的情况下，城市地下综合管廊的建设速度必然会受到阻碍。

二是缺乏法律监管，利益协调难度大。长期以来，我国市政管线已经形成了独立建设、独立管理的格局，这种模式与传统的直埋方式相适应，但对地下综合管廊建设而言则存在障碍。城市地下综合管廊的利益涉及面较广，要求管线能够统一规划、统一建设、统一管理，因此需要协调政府、投资方及管线各方利益。政府部门关注的是社会效益，第三方投资者作为出资人关注的是经济效益，管线单位则更多关注的是入廊费用和日常维护管理费等局部利益。由于各方考虑问题的出发点不同，达成一致意见的可能性就不会高。而目前我国不仅对于地下综合管廊的建设和管理的法律法规不健全，也没有对管线单位开挖道路设置严格的法律限制，更无强制规定要求管线单位必须采用公共管廊埋线，这就不可避免地会造成管线单位各自为政、自行铺设的局面。值得注意的是，刚出台的《指导意见》要求各行业主管部门和有关企业要积极配合政府做好管线入廊工作，并且还为不入廊者设置了审批屏障，这便极大地保障了地下综合管廊建成后的有效性。

三是缺乏明确的收费机制，有偿使用尚未推广。城市地下综合管廊将燃气、通信、供水、广播电视、电力等市政管线纳入到一起，统一进行管理，虽然对于管线的日常维护来说极为有利，但也产生了相关费用。综合管廊属于市政基础设施，是准公共物品，其运营可以收取一定的费用。但我国目前已投入运营的综合管廊大多数对入驻管线采取的都是免费入驻（见表1），多数城市都没有建立明确的收费机制，这种现象对于管廊的持续运营极为不利。因为随着时间的推移，管廊的使用年限越长，其维护管理费用就会越高，如果没有明确的收费机制，这必然会给政府带来巨大的资金压力，从而影响城市地下综合管廊后期的可持续运营。

表1 我国部分投入使用城市地下综合管廊情况

二、我国城市地下综合管廊建设运用PPP模式的现状及难点

PPP模式是指政府与社会资本合作建设公共基础设施和提供公共服务。2015年8月，国务院办公厅下发的《指导意见》中明确提出要推广运用PPP模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理［1］。自此之后，我国城市地下综合管廊建设正式进入了PPP时代。运用PPP模式建设城市地下综合管廊，不仅可以缓解地方政府财政资金压力，还可以引入专业的管理运营团队对地下综合管廊进行运营维护，高质、高效地运营地下综合管廊，提高综合管廊的运营绩效。

图1 财政部三批综合管廊示范项目情况

在财政部已公布的三批852个PPP示范项目中，涉及地下综合管廊的项目总计有47个，总投资1 169.8128亿元。在三批示范项目中，项目数量和投资金额逐批增加。其中，第一批只有1个项目，为石家庄正定新区综合管廊项目，投资1.5217亿元；第二批有14个项目，总投资398.47亿元；第三批有32个项目，总投资769.8211亿元（见图1）。在这47个项目中，共有21个省申报了示范项目，但各省的项目数量分布并不均衡，其中申报项目数量最多的省份为吉林省，共有9个项目，其次为云南省，共有5个项目（见图2）。从全国PPP信息综合平台数据来看，这些项目分别处在识别、准备、采购、执行等不同阶段，截至2016年9月，还没有项目处于移交阶段，多数项目尚处于识别阶段，未完成物有所值论证和财政承受能力论证，能否成长为合格的PPP项目尚未可知。对于运用PPP模式建设城市地下综合管廊而言，其难点主要集中表现为两个方面：

图2 各省申报综合管廊示范项目数量情况

一是地方政府的定位。在城市地下综合管廊的PPP项目中，政府和社会资本是合作建设，二者身份平等，都是参与者，都是以自身资源出资，目的是获得相对应的投资回报。社会资本参与建设的目的是为了获得经济效益。政府作为公共产品的提供者与管理者，代表的是城市地下综合管廊的最终受益者——普通公众，参与建设理应在追求社会效益最大化的前提下，提供与项目相匹配的资源以吸引社会资本参与，并保障其获得公平合理的回报。然而，当前地方政府推动PPP模式发展的原因更多的是解决地方财政压力，为的是融资，而不是综合考虑项目本身质量如何，是否适合运用PPP模式建设。这种现象的根源是地方政府基于执政理念，不仅对PPP模式认识不足，也对自身及其资源认识的定位不恰当。

二是PPP项目的可持续发展。城市地下综合管廊建设价值的大小一般由建设地点、入廊管线种类及数量以及所产生的社会效用价值决定。《国家发展改革委住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》(发改价格［2015］2754号)中明确提出，在确定管廊入廊费用和日常维护费时要充分考虑这些因素。因此，在确定管廊建设项目时，要综合考虑建设地点、建设类型、管线密集度等多种因素。基于此，老城区比新城区更适合建设综合管廊。然而，老城区道路繁忙、交通密集，施工极其不易，为减少建设成本，我们不得不秉持新区优先建设、老区结合项目改造建设的原则。这必然导致综合管廊的建设价值出现了不确定性：老城区的社会效用大，但施工难度高；新城区建设成本低，但使用价值小。虽然我国已经建立了地下综合管廊的收费政策，但实际操作起来难度较大，目前并没有成功的案例。广州大学城地下综合管廊是国内管廊收费的先行者，但在实际运营过程中，该综合管廊直接经济效益一般，甚至无法覆盖日常运营费用。因此，即使不考虑初期建设费用，由于缺乏相应的投资回收机制，地下综合管廊在建成后地方财政仍要进行一定的费用补贴，可持续发展前景堪忧。另外，即便上述问题得以解决，城市地下综合管廊PPP项目还会面临社会资本运营难问题。因为我国推动PPP项目规范发展只是近三年的事情，在这之前社会资本熟悉的是带资施工、BT等基础设施投资模式，而城市地下综合管廊建设涉及到城市地下空间确权，水、电、气、通信管道等入廊方的协调，以及后期管廊长期专业运营等复杂问题。在当前我国地下空间确权机制尚未建立、综合管廊立法缺失、已建成地下综合管廊管理机制不明的背景下，对于社会资本，尤其是民间社会资本而言，上述问题的解决需要付出难以预估的协调成本。

三、运用PPP模式建设城市地下综合管廊的对策建议

城市地下综合管廊建设投资大、回报周期长，在建设和运营中会遇到各种各样的问题。从法国、美国等发达国家和地区成功的实践经验来看，运用PPP模式建设地下综合管廊应主要从以下几方面进行着手：

（一）针对存量和新建项目差异选择适宜的PPP模式实施方式

城市地下综合管廊建设属于传统基础设施的市政工程项目。发改委《传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目操作流程》将传统基础设施PPP模式分为特许经营和政府购买服务两类，主要实施方式有：建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）、建设—拥有—运营（BOO）、改建—运营—移交（ROT），其中BOT、BOOT、DBFOT和BOO适合于新建项目，ROT适合于存量项目。每个实施方式都有各自的特点，操作也明显不同。因此，对于城市地下综合管廊建设而言，要针对项目的具体情况选择适宜的PPP模式实施方式，当然也可以在现有实施方式基础上进行创新。下面以BOT方式为例，说明城市地下综合管廊建设中PPP模式的具体运用。

在BOT模式下，政府确定好城市地下综合管廊PPP建设项目后，行业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构，编制项目实施方案，秉持公平、公正、公开原则遴选社会资本，与社会资本方签订BOT协议，组建项目公司。项目公司负责设计、投资、建设、运营地下综合管廊，运营期满后无偿移交给政府或政府指定机构。在地下综合管廊的运营期间，政府授予项目公司特许经营权，项目公司向入廊管线单位收取入廊费用和管廊维护费用，通常有两种收费方法：对于电力等管线铺设专业性要求较高的单位，项目公司可以向其收取管廊空间租赁费用，由其自行铺设和管理管线；对于供水、供热等管线铺设专业性不高的单位，项目公司可以将管廊内已经铺设好的管线直接租赁给他们使用，由项目公司进行维护和管理。每年度政府要对管廊的运营情况进行核定，根据实际运营情况可以对项目公司进行可行性缺口补助，其方式可以是股本投入、财政补贴、优惠贷款或其他优惠政策。具体模式如图3所示。

（二）建立合理的城市地下综合管廊收费机制

城市地下综合管廊属于准经营类公共产品，运用PPP模式进行建设，一般建议政府与社会资本的合作期不低于25年。在如此漫长的合作期内，是否建立合理的收费机制就成了综合管廊能否可持续性运营的关键。为此，我国可以借鉴国外发达国家的经验做法，采用“使用者付费+可行性缺口补助”方式，建立综合管廊收费机制。当然，费用的设置要科学。对于使用者付费，可以依据管线所占空间比例在管线单位入廊时一次性向其收取管廊租用费，之后在日常的维护管理中再结合管线直埋方式费用支出情况和管线数量、维护难易程度、更换频率等情况酌情收取。对此，《指导意见》中也明确规定，入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费，具体收费标准要统筹考虑建设和运营、成本和收益的关系，由地下综合管廊建设运营单位与入廊管线单位根据市场化原则共同协商确定。［2］对于可行性缺口补助，政府可以采用投资入股、运营补贴、地下空间资源划拨、放弃分红权、贷款贴息等方式中的一种或多种进行补助，以弥补地下综合管廊运营初期时项目公司的亏损。

图3 地下综合管廊BOT模式示意图

（三）建立明确的城市地下综合管廊风险分担机制

因城市地下综合管廊PPP项目建设和运营期限长，政府和社会资本可能会遇到由政治、自然、信用、项目自身特点等因素引发的土地获取、融资、管廊建设、原材料供应、项目收益稳定性、不可抗力等各种风险。这些风险贯穿在地下综合管廊PPP项目的全生命周期中，一旦发生，就会给项目参与者造成重大损失。因此，必须时刻注意风险防范，要按照风险分配优化原则，在政府和社会资本之间建立合理的风险分担机制，综合考虑政府和社会资本的风险承担能力与投资回报机制分配项目风险。一般来讲，项目审批风险由项目实施机构承担，土地获取风险由政府或项目公司承担，管线入廊风险和不可抗力风险由政府承担，融资风险、建设风险、原材料供应风险和运维风险由项目公司承担，而项目收益稳定风险则由政府和社会资本共担。

（四）完善城市地下综合管廊监督管理制度

城市地下综合管廊投资大、涉及面广，一旦在建设和运营期间发生风险，其后果不可估量，尤其是运营期间，可能导致电力、供水、通信等关系国计民生的问题产生。因此，必须对城市地下综合管廊的建设和运营进行监管，做到公开、透明。政府不仅要成立专门的机构，对本地区的地下综合管廊进行顶层设计，统一规划、施工和管理，还要加强法律法规建设，制定地下综合管廊管理办法，规范管廊的入廊程序、收费机制、运营方式及维护措施，同时还要规定在已有管廊运营的地点，各管线单位不得各自为政、私挖乱建，扰乱管廊运营。

［1］于丽.PPP发力五年后难见“马路拉链”［N］.中国财经报，2015－08－13.

［2］国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见［N］.辽宁省人民政府公报，2015－10－10.

［责任编辑：杨晓丹］

Research on theApplication of PPPModel in the Construction of Urban Underground Comprehensive Pipe Gallery in China

WANG Man-zhu1，YANG Hai-ying2
（1.Affiliated Middle School of Northeast Normal University,Changchun 130021,China; 2.Jilin Branch ofAgricultural Bank of China）

In recent years,with the popularization of the PPP model in the field of public affairs,our country city underground pipe gallery construction has achieved leapfrog development,the number of projects increase rapidly.But compared with developed countries,city underground pipe gallery construction in China is still very backward,is still in the initial period,and cannot meet the needs of urbanization the construction of the future.Therefore,China should continue to promote the use of PPP mode to strengthen the city underground pipe gallery building,through the establishment of reasonable pricing and risk sharing mechanism,to achieve a win-win situation of government and social capital,improve public infrastructure construction speed and the quality of public services.

comprehensive pipe gallery;PPP model;social capital;government

F299.24；F283

A

2016-11-05

1671-6671（2017）01-0084-07

王曼竹（1999－），女，吉林长春人，东北师范大学附属中学。杨海瑛（1973－），女，黑龙江省大庆市人，中国农业银行吉林省分行高级经济师。