多管齐下 推进农业供给侧结构性改革

董峻+韩洁+王立彬

日前闭幕的中央农村工作会议确定了2017年“三农”工作的主线——推进农业供给侧结构性改革。这项改革对经济社会发展全局有什么重要意义？当前急需破解的新老“三农”难题何在？改革的重点任务有哪些？

中央农村工作会议提出要深入推进农业供给侧结构性改革。这项改革始自一年前的上一次中央农村工作会议。此番再度重提，从“着力加强”到“深入推进”，夯实了今后农业农村经济发展的主线。改革的主攻方向和发力点何在？对此，有关专家进行了解读。

改革首要任务：农业结构调好调顺调优

中央农村工作会议指出，推进农业供给侧结构性改革，首先要把农业结构调好调顺调优。专家表示，这包含了产品结构、经营结构和区域结构三方面的调整优化。

国务院发展研究中心研究员程国强认为，我国粮食产量连续12年增产，但同时大量谷物还要进口，暴露出粮食等主要农产品生产的有效供给不足，与实际需求不匹配，人们真正需求的生产不出来，在品质和质量安全上还不适应。

中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田则表示，要考虑农产品育种、标准化、流通、提高地力、环境治理等多方面问题，综合性、全局性进行规划调整。

2016年以来，新一轮农业结构调整已有良好开局。以玉米为重点的种植业结构调整稳步推进，“镰刀弯”等非优势区玉米种植面积减少，粮豆轮作和粮改饲试点范围扩大，南方水网地区生猪饲养布局得到优化。

尽管如此，专家们认为，调整离“调好调顺调优”还有很大差距，市场供需不匹配、农牧结合不紧、种养循环不畅、产业链条不长、区域布局不合理等问题依然突出。

农业部已确定，2017年农业结构调整要有新突破：继续调减玉米1000万亩，累计调减总量争取达到4000万亩；扩大玉米大豆轮作试点，扩大青贮玉米、苜蓿等优质饲草料种植面积；大力稳生猪、兴奶业；逐步减少近海养殖，规划和发展“海洋牧场”，大力发展区域优势特色农产品。

从“量”到“质”：以绿色供给满足绿色需求

会议指出，推行绿色生产方式，促进农业可持续发展，把该退的退下来，把超载的果断减下来，把该治理的切实治理到位。

专家认为，绿色发展是农业供给侧结构性改革的基本要求。目前我国农业资源利用强度过高和农业废弃物综合利用不足并存，耕地、水资源约束日益趋紧，畜禽粪污、农作物秸秆、农膜有效利用率偏低。

中国社科院农村发展研究所研究员李国祥认为，当前我国农业面临资源环境约束，生态功能不仅没有发挥，不少地区反而受到破坏。绿色发展一要保护生态环境，二是要适度利用资源。

日前，国家发展改革委等八部门联合出台的《耕地草原河湖休养生息规划（2016-2030年）》，提出了耕地草原河湖休养生息的阶段性目标和政策措施，推动实现农业资源永续利用，维护国家资源和生态安全。

国家林业局总工程师封加平表示，当前我国生态产品极度短缺，在农业供给侧结构性改革中林业的优势在绿色，特色在丰富的产品资源。国家林业局将着力加快国土绿化，提高森林质量，开展森林城市建设，建设国家公园，不断增加生态产品供给。

2017年，有关部门还将深入实施化肥农药使用量零增长行动，推进农业废弃物资源化利用，抓好农业资源环境突出问题治理，大力推进农业标准化生产。

市场、要素和主体“全面激活”

会议提出，推进农业供给侧结构性改革，关键在完善体制、创新机制，加快深化农村改革，理顺政府和市场的关系，全面激活市场，激活要素，激活主体。

中国国际经济交流中心信息部部长王军认为，农业供给侧结构性改革与全社会的供给侧结构性改革一样，都要围绕生产要素的市场化展开。政府要合理引导各种资源向供给侧质量效益提升聚集，鼓励社会资本参与农村改革任务。要把市场和政府的作用结合起来，充分发挥市场的作用，并调动农民的积极性。

程国强强调，改革的当务之急是推进农产品价格形成机制改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用，稳步建立以市场定价为基础的农产品价格形成机制。不改革价格形成机制没有办法实现节本增效、降成本，也很难补短板。

自2014年起，我国分别在新疆和东北地区实施的棉花、大豆目标价格改革试点，已经取得初步成效，为我国农产品价格政策改革积累了宝贵经验。专家认为，这将为突破目前粮价改革面临的瓶颈与难点问题提供借鉴。

据了解，2017年在深化农村改革方面的重点是：将“三权分置”试点省份扩大到28个，扩大农村集体资产股份权能改革试点，多元化培育新型农业经营主体和新型职业农民，积极发展多种形式适度规模经营，深化农垦体制机制改革等。

财政花在“三农”上的钱也要改革

农业供给侧结构性改革离不开财政“真金白银”的支持。会议提出，改革财政支农投入使用机制。专家分析，这意味着财政支农政策和资金投入方式将迎来更大力度改革，以更精准的投入促进农业农村可持续发展。

这次会议前夕，财政部、农业部联合印发了《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》，首次提出到2020年基本建成以绿色生态为导向、促进农业资源合理利用与生态环境保护的农业补贴政策体系和激励约束机制，释放出进一步提高农业补贴政策精准性、指向性和实效性的积极信号。

建立以绿色生态为导向的农业补贴制度，意味着一系列制约农业可持续发展的政策需要完善。“2016年，我国农业‘三项补贴改革全面推开，明确以绿色生态为导向，加强耕地地力保护，促进适度规模经营。”财政部农业司司长、国务院农村综合改革办公室主任吴奇修介绍，在这一导向下，2016年中央财政共拨付农业支持保护补贴资金1442亿元。

推进改革，关键要整合提高财政资金使用效率，尤其是贫困地区的财政投入。对此，财政部副部长胡静林表示，将加大涉农资金整合力度，给予贫困县更多的自主权，最终形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局。

促进“六次产业”融合发展

会议确定，农业供给侧结构性改革的一项重点任务，是着眼提高农业全产业链收益，努力做强一产、做优二产、做活三产。

所谓一二三产业的融合发展，也被称作是“六次产业”。推进农业供给侧结构性改革，正是以结构性改革入手，全面发力、全面施策。

李国祥说，随着经济发展，人民群众对文化、生态、健康等要素的需求明显提升，这对农业发展提出了新的需求，成为推动农业转型升级的重要动力。促进一二三产业融合发展，不仅是满足更高层次需求的需要，也是大幅提高农业生产附加值的重要渠道，无疑还将推动农业生产得到更好发展。

“这项改革不同于过去的农业结构调整。”中国农科院党组书记陈萌山表示，“既要调整结构、优化布局，又要转变方式，优化运行；既要广泛调整生产力，又要变革生产关系，破解农产品供需结构性矛盾，提高农业供给体系质量。”

2017年，以扶持农民工、大学生、退役士兵、农业科技人员等返乡下乡创业创新为重点，有关部门将加强政策扶持，支持发展农产品储运加工营销业、休闲农业、乡村旅游和农业电商等新产业新业态新模式，加快推进“互联网+”现代农业发展，让“双创”成为农业农村发展新动能。