中国对外投资保障制度国际比较与借鉴

胡 海

（四川农业大学，四川 温江 611130）

在“一带一路”的大背景下，商务部表示在“一带一路”沿线国家会增加投资，这是现阶段我国面临的机遇。中国企业具有雄厚的资金实力，有“走出去”的能力，也有“走出去”的动力；同时，“一带一路”倡议大大促进了中国企业和沿线国家的互动[1]。

一、对外投资保障制度跨国比较

我国现阶段对外投资面临种种问题。要解决这些问题，需要相应保障制度的建立，目前我国在该方面的做法如何，是否可以保障投资的安全？下面就保障制度的各方面进行跨国比较。本文只将中国与发达经济体进行比较，将美国、欧盟、日本作为比较对象进行分析。在分析发达经济体经验的同时，发现我国在保障制度方面的缺陷，进而为改善保障制度提供相应的依据。

（一）金融体系对投资支撑的比较——中美比较

金融体系是指在一定社会经济条件下，该体系构成国家资金流动的基本框架，该系统包括银行和非银行的金融机构。中美之间经济发展水平存在差异、文化水平迥异以及开放程度不同，决定了两国金融体系存在着区别。该种区别可以从以下两个方面进行分析：

首先，金融资产交易主导机构的差异。在“资本市场”主导型的国家中，美国是最典型的，美国金融活动异常发达，进行交易的金融产品品种繁多[2]。在社会进行融资时，通过资本市场融资是最常用的方式，也是大多数企业的首要选择，而通过银行进行的间接融资则处于从属地位。美国异常发达的资本市场，导致银行和非金融企业之间不存在很密切的合作关系。通过资本市场融资，可以达到快速并且筹集资金多的效果。交易双方无需花尽心思去了解对方的不透明信息，主要通过价格信号来捕捉有用信息。中国则恰恰相反，是“银行导向型”国家的典型代表，在社会主义市场经济背景下，以市场配置资金为主、政府配置资金为辅，逐渐形成了在政府主导下让市场机制发挥主要作用的金融体系。“银行导向型”表明，银行在整个体系中的重要作用。在该种模式下，资金融通往往是靠关系得来的，根据双方的合作关系来决定资金融通的条件。这就导致了企业在进行投资融资时难度系数较大，只有有实力的、规模大的且与银行有稳定关系的企业才能够进行方便的融资，而对民营企业来说却是难上加难。

其次，金融活动监管方面的差异。以银行监管为例，银行监管伊始，往往是依靠行政和法律条款，以相应的法律来判定业务范围、产品种类、产品定价策略等。银行的风险管理往往可操作性较差，银行的中台以及后台的监管往往不能很好地发挥作用，管理只能依靠具体的政策和程序规范。随着经济的发展，美国资本市场越来越发达，资金融通主要靠直接融资方式，这有利于规避投资资金流动性带来的不确定性问题。我国对于银行的监管责任主要是银监会，另外部分的监管权由中国人民银行行使，因此，两者相互协调与合作行使监管权。目前，银监会负责市场准入监管和审慎监管，监管的措施比较多，包括现场检查、非市场监管、并表监管和强制性信息披露等。就中国目前的国情来看，资本市场可以说是刚刚起步，与发达国家相比远没有达到发达水平。在进行金融监管时考虑问题不周全，存在监管的盲点，只是该盲点在短时间内还没有暴露出来而已。

综上所述，由于我国在银行主导金融体系下，间接融资所占比重较大，对于对外投资而言，存在一定的单一性融资风险。金融体系尚不完善，需要借鉴国外在发达资本市场下的金融体系格局，将直接融资方式借鉴过来，发挥债券和股票融资的优势，消除用短期资金进行长期放款的情况，严格把控流动性问题。可见，我国金融体系对于对外投资的支撑力度远远不够，需要借鉴国外发达经济体相关成功经验，构建活跃的资本市场，不断探索完善的金融体系模式。

（二）投资双多边环境比较——中国与欧盟、日本比较

在中国目前的双多边投资环境中，双边保护机制和多边保护机制都发挥了一定的积极作用。从中国签订的双边投资协定来看，中国对外投资的区域主要集中在发达地区。利用BIT规则，中国对外投资遇到纠纷时可以提请外交保护。在经济全球化的背景下，投资向着自由化的方向发展，急需多边性投资公约的建立。但由于世界上国家众多，且各自从自身利益出发，很难达成一致的合作意见。现阶段也只能在WTO的原则下，利用相关原则保护自身的合法权益[3]。例如，WTO原则中有国民待遇条款，将国民待遇条款慢慢渗透到多边投资保护机制中，对于世界各国而言都具有参考意义和使用价值。

关于欧盟地区的双多边环境分析，我们可以以德国、法国等为例。德国最早签订双边保护条约，随后欧盟地区的国家纷纷加入了该条约，运用双边条约保护投资利益。德国签订的双边协定中，有很多实体性的规定（促进和保护对外投资的开展，降低相关的投资风险），还包含有代位求偿、投资争端解决等程序性规定。法国同样也是用双边投资保护条约进行代位求偿权的确认，使之具有国际法的效力，从而可以确保代位求偿权的顺利实现，还引导对外投资者在选择投资国别时，积极落实本国对外政策，最大限度地维护本国经济利益。

日本改善对外投资环境也是通过签订对外投资保护协定实现的。日本企业在进行对外投资时，往往会考虑为该项投资投保，从而得到海外投资保险制度的保护，将境外投资的风险控制在一定的范围内，以便最大化自身的投资利益。日本政府采取合作的方式，与投资所在国政府搞好关系，对日本的境外企业而言，在需要参保时，可以向当地贸易保险机构寻求帮助，为自身投资提供保险服务，将在境外可预见的投资风险都尽可能进行参保，以便保护投资的安全[4]。当然，东道国当地保险机构如果就投资纠纷进行了赔偿，享有向日本保险机构进行追索的权利。

（三）法律体系对投资安全保障作用的比较——中国与美国、欧盟、日本比较

就法律体系对投资安全的保障作用来看，我国相关的立法主要是围绕外汇管理和对外投资审批。相关的规定主要是由国家发改委、商务部和国家外汇管理局3个部门发布的各项规程。这些规程包括2014年商务部发布的《境外投资管理办法》，在同年10月起开始实施；国家发改委在2014年发布的《境外投资项目核准暂行管理办法》，于同年5月起正式实施；国家外汇管理局在2009年颁布了《境内机构境外直接投资外汇管理规定》，目前尚未进行最新修订，依照2009年的管理规定进行外汇管理[5]。这些规定更多关注的是外汇用汇方面的问题，以及对外投资审批流程的问题，对于如何保障对外投资安全并没有进行细致规定，也没有具体的条文，所以我国法律体系就投资保障而言，保护力度远远不够[6]。

美国是世界上第一个建立对外投资保险制度的国家，其建立的目的是保护美国对外投资。由于历史的原因，该项保险制度是“马歇尔计划”的一部分，目的是用来实现欧洲复兴。20世纪40年代，美国颁布了《经济合作法》。这部法律规定经济合作署（政府下属）负责管理对外援助和对外投资，对外投资保险制度登上了舞台[7]。随后几十年中，美国不止一次进行该法律条款的修改，使其能够适应经济发展的需要，解决越来越复杂的海外投资的问题，同时也将保险机构做了相应的调整。

欧盟无疑是世界上投资输出的重要地区，并且是国际游资的主要集散地，欧盟在对外投资时多采用并购的方式。在欧盟成员国中德国、法国同样是世界上较大的对外投资国。德国建立对外投资保险制度的依据是《联邦预算法》。后来，德国将有关体制进一步做了详细的规定，《海外投资担保条例》做了最主要的贡献，本国企业对外投资可以得到德国政府的担保，使得投资安全系数大大增加。

日本为了保护对外投资，制定了《出口信贷保险法》，保险制度不断完善，对境外的投资进行保护，形成了一种制度。该制度是继美国之后的第二个对外投资保险制度。20世纪50年代，日本又进一步设立了海外投资利润保险[8]。20世纪70年代，日本由于资源稀缺的问题，需要大量进口自然资源，对于该类资源进行保险显得十分必要，因此设立了关于进口矿物资源的投资保险制度。2004年开始，境外日资企业的投资保险服务由日本政府负责，政府看中的这些企业大多位于亚洲国家和地区，由此降低了在该区的投资风险，促进了企业投资利益的增加[9]。

（四）对外投资专门机构机制比较——中国与美国、欧盟及日本比较

目前我国对外投资的管理未设专门机构，对于海外投资的监管处于松散状态，主要由国有商业银行、国家外汇管理局及证监会等行使相应的管理措施。由于监管部门较多，没有进行统一分工，往往导致管理不科学，出现管理重叠或者是管理遗漏，致使海外投资的管理不规范。国家外汇管理局主要针对合格境外机构投资者（QFII）进行了外汇管理制度的改革。内容是将该机构的投资额上限放宽，对单家机构不再单独设置上限，而是根据机构资产规模或管理资产的一定比例作为判定基础额度的依据。我国商业银行在企业进行融资时会对企业的赢利能力、投资风险方面进行评估，国家外汇管理局对于贸易用汇有着相应的规定。管理机构的分散管理，使得各个部门对于海外投资安全没有足够重视，企业没有可以咨询的专门机构，导致投资扩张时具有一定的盲目性。

美国对境外投资的管理设有专门机构——海外私人投资公司（OPIC）。美国联邦政府的很多部门成立了促进出口的机构。此类机构主要是为企业开展海外投资提供各类信息、咨询以及同行业研究，培训、展览以及其他相关的服务。海外私人投资公司是一个独立机构，可以独立地对美国境外投资进行管理，只需要对联邦行政部门负责，其他任何部门都无权进行干涉；国际开发署大部分的对外投资活动都由它承担，它专门负责美国海外投资保障和保险事宜。

欧盟采用的监管方式是监管体系一体化。自《第一号银行业务指令》颁布以来，欧盟开始了对金融业务的监管。在该法律条文下，将欧盟各国的监管体系进行了整合，统一了标准，对各类监管事项进行了规定；欧盟各国可以在互利合作的模式下，进行有效的监管和自查。伴随着2008年的金融危机，欧洲委员会以及欧洲议会更加重视监管一体化的进程，加强金融监管成为最重要的议题。监管一体化包括国家内部一体化、在合作基础上的各国协调一体化。欧盟在监管一体化方面取得巨大进步，得益于设立了欧洲证券委员会和监管者委员会，这两个机构极大地推动了欧盟监管规范化的实施。

日本对于金融体系乃至投资的监管受美国的影响。由于世界范围的放松管制大趋势和维护东京国际金融中心地位，日本政府允许银行进入证券业务领域。最初的改革提议指出，金融部的顾问机构有必要对银行可能面临的额外风险进行限制，允许银行从事高风险的初级市场承销活动，但是不允许开展二级市场的经纪人业务。然而，金融部没有对银行证券业务实施“融资防火墙”措施，银行为其证券业务融资使用的是吸收来的存款，这就给存款者带来了风险。该风险主要是由附属证券机构带来的，美国政府对于这类附属机构采取了防火墙措施。从目前的监管绩效来看，日本的监管制度严重地阻碍了由全能银行经营所带来的规模经济，这与通常的政策目标背道而驰。通常的政策目标是在保证风险最小的前提下，极大化实现经济的规模效益。

综上分析，不同经济体对外投资监管机构各不相同，发挥的作用也各不相同。为了清晰地进行比较，我们用表1将上述的内容进行总结性的归纳，以便从不同经济体的经验中获得启发。

表1 各国/地区监管机构及监管效果比较

二、中国对外投资保障制度的主要问题

我国对外投资保障制度的监管主体主要包括商务部、国家发改委、国资委、国家外汇局、银监会、证监会等。监管职能划分不清晰，实际操作中面临很多的问题，最主要的是管理职能过于分割，导致职能管理交叉，造成多头管理或者是都不管理的奇怪现象，这就给企业在进行海外投资时带来了困惑，不知应该依据何种规则，加之核准程序繁多复杂，企业往往无所适从。

通过上述跨国比较分析可以发现，我国对外投资保障制度与发达经济体相比存在很多问题，具体归纳如图1所示：

图1 我国对外投资保障制度存在的问题

（1）监管法律体系不健全。我国对外投资监管体系建立的时间比较晚，在立法方面难免会存在一些问题，其中比较突出的有立法层级低、立法涵盖的内容少，没有形成完整的监管法律体系等问题。在尚不健全的法规体制下，企业在进行海外投资实践时会遇到无法可依、有法难依的情况，更为严重的是得不到法律的保护和有效促进，在竞争中常常处于劣势地位。目前投资主体越来越多元化，而且国际投资环境越来越复杂，导致乱象丛生，健全监管法律体系迫在眉睫。

（2）监管机构机制不合理。就海外投资监管主体而言，包括商务部、国家发改委、国资委、银监会、证监会、保监会、国家外汇局等，监管职能划分不够合理。根据多种方式进行划分管理，导致实际操作中的条块分割、职能交叉、管理多头；对于企业而言，在进行海外投资核准时，存在盲目性和迷惑性，常常显得无所适从。

（3）监管政策不完善。一是海外投资监管制度虽然设计了服务性和促进性条款，但尚未建立起有效的配套落实机制，致使服务性和促进性条款基本停留在纸面上。二是海外投资监管政策没有充分考虑各类主体的不同特点，导致投资监管形式单一，境外投资监管处于无序状态。

（4）配套保险制度不完善。全球各国围绕本国海外投资基本都设立了海外投资保险制度。我国的海外投资保险制度由于起步相对较晚，存在很多不完善的地方。2003年，根据国务院指示，中国出口信用保险公司成立，从此开始承揽境外保险业务。目前所开展的险种包括贸易险、投资险及工程险等项目。可以说，出口信保的建立成为我国海外投资保险制度的开端，该公司成为国内第一家也是唯一一家海外投资保险机构。由于起步较晚，各方面经验不足，我国海外投资保险制度在立法保障、承包机构设置、承保险别设置、承保模式、投资主体范围界定上仍存在很多的问题，不能满足海外投资发展的需要。

三、中国对外投资保障制度的改进措施

（一）多角度完善对外投资监管体系

没有完整的投资监管体系架构，实施有效的对外投资监管则是天方夜谭。我们应该借鉴发达国家的成功经验，在进行对外投资时，不但要鼓励企业“走出去”，还要有完善的制度帮助企业“走出去”。投资监管体系的构建，可以从以下3个方面着手（如图2所示），包括完善海外投资法律体系、建立海外投资保险制度和成立海外投资行业协会：

图2 对外投资监管体系

建立海外投资保险制度，实现审批权与操作权的分离：国家拥有审批权，企业拥有操作权。将中国出口信用保险公司推向市场，其持有资本不仅限于国有资本，同时可以吸纳民间资本。这样中国出口信用保险公司将拥有更大市场活力，为国有企业对外投资提供保险，同时也可为私人企业与个人提供对外投资保险。允许民间资本从事保险业务，扩大资本的来源，成立非官方的对外投资保险机构，与官方机构协调行使职能。这些民间机构可以弥补官方机构的缺陷，如数量少、人员不足等问题。在壮大对外投资保险市场的同时，为经济的发展打下坚实的基础。成立海外投资行业协会，将该协会纳入对外投资监管局，二者协同对海外投资实施联合监管，促进我国企业海外投资的发展。行业协会的职责包括重大事项的通报和海外投资信息的搜集。有了全面的信息将帮助海外投资监管局及时调整相关规定。行业协会应及时与政府部门、对外投资咨询机构进行信息交换，共同为企业海外投提供信息支持。为完善海外投资法律体系，有学者呼吁制定一部统一的《对外投资法》，以解决在投资方面面临的法律纠纷。然而，从美国的立法经验来看，很难在一部法律中穷尽关于对外投资的全部内容。因而仅靠制定一部《对外投资法》远远不够，还要针对不同的产业、不同的行业、不同纠纷、不同的目标制定具体法律，具体可以包括《对外投资外汇管理法》《对外投资促进法》《对外投资保险法》《私人企业及个人投资保护法》和《对外投资监察审计法》等法律，做到在遇到任何纠纷的时候都能有法可依。

（二）改革对外投资审批体系，建立更完善的外汇管理制度

将多部门审批精简为单一部门审批，简化审批内容和程序。根据美国的经验，只有减少审批部门，才能真正简化审批，统一标准。同时要减少行政审批对投资的干预。从我国的实践来看，从事后监管入手，利用逆向反推的方法，判断前置审批部门与环节是否有存在的必要，多余的环节应及时精简。伴随着经济全球化，更多的企业选择“走出去”进行对外投资，在用汇换汇方面的需求日益增大，企业需要宽松的外汇环境，政府应实行科学的外汇管理制度，改革现行外汇管理体制中不合理部分，给予企业海外投资外汇使用和结汇方面更多的自由与便利。

（三）积极营造良好的双多边环境

企业最坚强的后盾是国家，国家外部环境的好坏直接影响企业的经营状况。在国内、国际两条线上，国家应该为企业在对外投资争取更多的保护政策。目前，全球已有将近200个国家和地区与我国建交，并且其中的大多数建交国家已经与我国签署了双边投资保护协定。在这种良好的发展势头下，我们应尽快完成与剩余国家或地区签订双边投资保护协定，为保护我国境外投资取得国际法的依据。

（四）进行金融体系改革，降低融资约束

金融调控体系要能够灵活地适应环境的变化，将货币和金融保持在稳定状态，从而推动经济健康发展。完善金融机构体系，构建以商业银行为主体、保险投资机构和其他金融机构并存的架构体系。进一步促进货币和资本市场的协调发展，逐渐实现多元化、多层次、多体系的目标。在融资方面需要扩大融资渠道，将银行融资和非银行融资并重，国内融资和国外融资并重，同时充分发挥资本市场的融资功能，建立起多元化的融资体系，实现在国内可以运用多种方式灵活筹资，降低企业在国内市场面临的融资约束。现代化的金融管理体系不仅要求用现代化的方法管理金融业务，并且要求体系本身也实现现代化，体系内部管理和外部监管同时实现现代化，最终实现金融市场国际化目标。

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